I.
Dne 26. 6. 2003 byl Ústavnímu soudu doručen návrh Veřejného ochránce práv (dále též "navrhovatel"), jímž se domáhá zrušení ustanovení bodu 18 přílohy č. 3 nařízení vlády č. 246/1998 Sb., kterým se stanoví seznamy utajovaných skutečností, ve znění nařízení vlády č. 89/1999 Sb., nařízení vlády č. 152/1999 Sb., nařízení vlády č. 17/2001 Sb., nařízení vlády č. 275/2001 Sb., nařízení vlády č. 403/2001 Sb. a nařízení vlády č. 549/2002 Sb., (dále též nařízení vlády č. 246/1998 Sb.) pro jeho rozpor s ustanovením § 3 zákona č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností, ve znění pozdějších předpisů, (dále též "zákon č. 148/1998 Sb.") a pro rozpor s ustanoveními čl. 1 a čl. 78 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a ustanoveními čl. 4 odst. 2 a čl. 17 odst. 1 a 5 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). Navrhovatel uvádí, že se na něj obrátil Petr Uhl s podnětem směřujícím proti Ministerstvu zahraničních věcí, které utajovalo svou koncepci lidských práv z roku 2000, a proti některým ustanovením přílohy č. 3 nařízení vlády č. 246/1998 Sb., o která Ministerstvo zahraničních věcí utajení koncepce lidských práv opíralo. Veřejný ochránce práv podle ustanovení § 18 odst. 2 zákona č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv, zaujal po skončení šetření uvedeného podnětu závěrečné stanovisko, v němž mimo jiné dospěl k závěru, že ustanovení bodu 18 přílohy č. 3 nařízení vlády č. 246/1998 Sb. (dále též "napadené ustanovení") je v rozporu s některými ustanoveními zákona č. 148/1998 Sb. a některými ustanoveními Listiny a Ústavy. Na základě tohoto stanoviska podává projednávaný návrh.
Navrhovatel konstatuje, že zákon č. 148/1998 Sb. vychází z předpokladu, že utajovat lze jen takovou skutečnost, která byla jako utajovaná skutečnost k tomu příslušným orgánem označena stupněm utajení. Hmotněprávní vymezení utajovaných skutečností je přitom podle zákona č. 148/1998 Sb. dvoustupňové. Východiskem je materiální definice utajované skutečnosti v ustanovení § 3 zákona č. 148/1998 Sb., podle něhož je utajovanou skutečností taková skutečnost, se kterou by neoprávněné nakládání mohlo způsobit újmu zájmům České republiky nebo zájmům, k jejichž ochraně se Česká republika zavázala, nebo by mohlo být pro tyto zájmy nevýhodné, spolu s ustanovením § 4 zákona č. 148/1998 Sb., které stanoví demonstrativním výčtem oblasti, v nichž se utajované skutečnosti mohou vyskytovat. Zákon výslovně předpokládá, že bude konkretizován nařízením vlády, které podrobně stanoví pro jednotlivé resorty seznamy skutečností, které se mohou stát předmětem utajení. Podle čl. 78 Ústavy je přitom vláda oprávněna vydat nařízení jen k provedení zákona a jen v jeho mezích. Nemůže proto svým nařízením zařadit na seznam utajovaných skutečností jiné skutečnosti než ty, které splňují, resp. mohou splnit zákonnou definici utajovaných skutečností.
Vláda je tedy povinna svým nařízením seznam utajovaných skutečností vydat. Bez jejich podrobného seznamu by nebylo možné zákon vůbec aplikovat. Zákonodárce si údajně uvědomuje, že utajování informací je zásahem do základních práv a svobod (svobody projevu a práva na informace podle čl. 17 Listiny) a že utajování je z povahy věci poměrně snadno zneužitelné. V této souvislosti odkazuje navrhovatel na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 11/2000 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 23, nález č. 113; vyhlášen pod č. 322/2001 Sb.). Seznam musí jednotlivé skutečnosti věcně specifikovat, neboť jinak by byl pokyn vládě zcela zbytečný. Bylo by proto obcházením zákona, resp. překročením jeho mezí, pokud by vláda seznam utajovaných skutečností formulovala natolik vágně a obecně, že by se jeho ustanovení prakticky nelišila od základní definice obsažené v zákoně. Požadavek na věcnou konkretizaci utajitelných skutečností podzákonným právním předpisem je též v souladu s principy právní jistoty a předvídatelnosti aktů veřejné moci, které jsou podle konstantní judikatury Ústavního soudu jedním ze základních komponentů demokratického právního státu (čl. 1 Ústavy). Vláda svým seznamem předem a závazně dává na vědomí, co bude vyňato z dosahu základního práva na svobodu projevu a na informace, a to dokonce pod hrozbou trestní sankce (§ 10 a 107 zákona č. 140/1961 Sb., trestní zákon). Z hlediska hmotného práva lze tedy utajit jen takovou skutečnost, která svými vlastnostmi splňuje základní materiální definici podle zákona a je současně uvedena v nařízení vlády na seznamu utajovaných skutečností, za předpokladu, že vymezení utajované skutečnosti na seznamu je obsahově věcné a mírou obecnosti konkrétnější než zákonné vymezení.
Podle napadeného ustanovení lze v působnosti Ministerstva zahraničních věcí utajovat "citlivé politické, bezpečnostní a ekonomické informace z oblasti mezinárodních vztahů". Kritérium "citlivosti" informací považuje Veřejný ochránce práv za nadbytečné vzhledem k ustanovením zákona č. 148/1998 Sb. Posouzení "citlivosti" se totiž uplatní až při rozhodování o utajení určité skutečnosti v rámci úvahy, zda neoprávněné nakládání s takovou skutečností může či nemůže způsobit újmu zájmům České republiky, popřípadě jakou újmu. Tento postup předepisuje sám zákon v ustanovení § 5 ve spojení s ustanovením § 2 odst. 1 a 2 zákona č. 148/1998 Sb. Výsledkem takového posouzení je stanovení konkrétního stupně utajení podle míry "citlivosti" utajované skutečnosti. Přívlastek "citlivé" se tak z tohoto pohledu jeví jako duplicitní. Duplicitní je i vymezení oblasti mezinárodních vztahů v napadeném ustanovení, neboť to se v příloze č. 3 nařízení vlády č. 246/1998 Sb. rozumí samo sebou. Opakování ustanovení předpisů vyšší právní síly v předpisech nižší právní síly zpravidla není považováno za jev žádoucí. To nicméně bez dalšího nemůže vést k závěru, že předpis nižší právní síly je z tohoto důvodu vadný. V případě napadeného ustanovení je však odhalení duplicity přívlastků "citlivé" a "z oblasti mezinárodních vztahů" podstatné z důvodu zjištění skutečného obsahu této normy. Po vyloučení citovaných duplicitních přívlastků je zřejmé, že Ministerstvo zahraničních věcí může utajovat "politické, bezpečnostní a ekonomické informace". Takové vymezení utajovaných skutečností ale zjevně nesplňuje požadavky zákona o ochraně utajovaných skutečností, jež jsou na seznam vydávaný vládou kladeny. Vymezení je vágní, utajitelnou skutečnost žádným způsobem věcně nekonkretizuje. Umožňuje tak Ministerstvu zahraničních věcí, a to i svévolně, utajit cokoli. Vedle této položky se jeví ostatní ustanovení přílohy č. 3 nařízení vlády č. 246/1998 Sb. jako zbytečná, neboť ve všech případech jde o politické, bezpečnostní nebo ekonomické informace. Vláda tak v rozporu s čl. 78 Ústavy překročila zařazením "citlivých politických, bezpečnostních a ekonomických informací z oblasti mezinárodních vztahů" na seznam utajovaných skutečností meze stanovené zákonem č. 148/1998 Sb. (ustanovení § 3), což může vést k neústavnímu zásahu do práva na informace podle čl. 17 odst. 5 Listiny v případě, že bude toto ustanovení v konkrétním případě aplikováno. Vedle toho je napadené ustanovení v míře, v jaké umožňuje Ministerstvu zahraničních věcí postupovat při utajování skutečností svévolně, v rozporu s ústavními principy právní jistoty a předvídatelnosti aktů veřejné moci, které jsou neodmyslitelnými atributy demokratického právního státu ve smyslu čl. 1 Ústavy.