VI. 2 b)
Aplikace obecných východisek na poměry posuzované věci
62. Předně Ústavní soud pro další úvahy poznamenává, že navrhovatelka nebrojí proti právní úpravě institutu tzv. chráněného účtu jako celku a jím předjímanému smluvnímu přímusu, ale proti její (relativně) malé výseči týkající se stanovené bezúplatnosti konkrétní peněžními ústavy poskytované služby.
63. Jde-li o první krok testu racionality, lze k němu v obecné rovině předeslat, že smysl a podstatu práva podnikat tvoří jednak rovina ryze individuální (možnost seberealizace jednotlivce), dále rovina materiálněprávní, neboť taková svoboda jednotlivce je zároveň podstatnou náležitostí demokratického právního státu, a konečně rovina ekonomická; o omezení dotýkající se podstaty a smyslu práva podnikat a vykonávat jinou hospodářskou činnost by šlo tehdy, jestliže by v jeho důsledku určitá činnost přestala být způsobilá zajistit prostředky pro potřeby těch, kteří ji vykonávají [viz bod 53 odůvodnění nálezu ze dne 9. 2. 2021 sp. zn. Pl. ÚS 106/20 (123/2021 Sb.) a tam citovanou judikaturu; všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na https://nalus.usoud.cz].
64. Ústavní soud již v minulosti dospěl k závěru, že "[c]enová regulace nezabraňuje nikomu podnikat ani provozovat jinou hospodářskou činnost, neboť každý má možnost se svobodně rozhodnout, zda za daných podmínek v určité oblasti podnikat bude" (nález sp. zn. Pl. ÚS 3/2000), jsou-li přitom současně dodrženy kautely plynoucí z čl. 4 odst. 4 Listiny [k tomu srov. např. nález ze dne 11. 6. 2003 sp. zn. Pl. ÚS 40/02 (N 88/30 SbNU 327; 199/2003 Sb.)]. Stát svou právní úpravou, má-li být zachován smysl a podstata základního práva podle čl. 26 odst. 1 Listiny v intencích čl. 4 odst. 4 Listiny, tudíž nesmí dopustit znemožnění určité oblasti podnikatelské aktivity, nesmí vytvořit státní monopol a musí zachovat možnost tvorby zisku, to vše při zohlednění důležitých faktorů konkrétní společenské oblasti (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 24/99 či body 48 a 72 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 19/13).
65. Podle Ústavního soudu zásah do práva podnikat předjímaný napadeným ustanovením svojí nízkou intenzitou není vůbec způsobilý zasáhnout do jádra tohoto ústavně zaručeného práva a ani sama navrhovatelka to netvrdí (naopak nepředpokládá "rdousící" efekt zkoumané právní úpravy). Napadené ustanovení upravuje pouze dílčí aspekt podnikání peněžních ústavů (úplatu za zřízení a vedení chráněného účtu) u menšinového okruhu jejich zákazníků (povinných s již existujícím účtem u téhož peněžního ústavu) bez významnějšího vlivu na nerušený výkon podnikání na finančním trhu. Zátěž, jakož i související náklady spojené se zřizováním a vedením chráněných účtů nelze prima facie hodnotit jako excesivní, objektivně znemožňující peněžním ústavům řádný výkon jejich podnikání. Jak již bylo naznačeno, zřizování a vedení chráněných účtů je pouze jednou z mnoha platebních či obecněji finančních služeb, které peněžní ústavy v rámci své podnikatelské činnosti poskytují a které mohou mít pouze zanedbatelný (pokud vůbec nějaký - viz část VI. 1 tohoto nálezu) vliv v jejich ekonomické (majetkové) sféře. Nelze pak ani učinit závěr, že by takto stanovená povinnost znemožňovala vstup nových podnikatelských subjektů na trh poskytování platebních služeb.
66. Napadené ustanovení by se dotýkalo podstaty a smyslu práva podnikat tehdy, jestliže by na jeho základě bezplatné poskytování služby vzhledem na rozsah jejího poskytování fakticky - bez jakékoliv jiné kompenzace - znemožňovalo peněžním ústavům dosažení alespoň přiměřeného zisku a naplnění hospodářského smyslu jejich existence. O takový případ však zjevně v souvislosti s napadeným ustanovením nejde.
67. Ústavní soud proto dospěl k závěru, že napadené ustanovení nezasahuje do vymezeného smyslu a podstaty (čl. 4 odst. 4 Listiny) práva podnikat zaručeného v čl. 26 odst. 1 Listiny. Zavedení povinnosti k poskytování služby bez nároku na odměnu je proto třeba subsumovat pod čl. 26 odst. 2 Listiny a není třeba je podrobit přísnějšímu testu proporcionality.
68. V rámci třetího kroku testu racionality Ústavní soud posuzoval, zda lze napadeným ustanovením sledovaný cíl považovat za legitimní. Nejprve však musel tento cíl Ústavní soud identifikovat. Zvláštní část důvodové zprávy k zákonu č. 38/2021 Sb. odůvodňuje stanovenou bezúplatnost pouze tím, že ta "[...] vychází z konstrukce existence účtu u peněžního ústavu, na který je veden výkon rozhodnutí proti povinnému". K samotným podmínkám vedení chráněného účtu dále důvodová zpráva dodává, že "[s]myslem úpravy je, co nejméně zasáhnout do existujících vztahů mezi peněžním ústavem a povinným a zároveň ve veřejném zájmu zajistit, aby výkonu rozhodnutí nepodléhaly fakticky finanční prostředky, u nichž to zákon zakazuje, a posílila se transparentnost bezhotovostních převodů i samotného výkonu rozhodnutí. Zároveň se stanoví nově pravidlo, že podmínky vedení účtu, na který je veden výkon rozhodnutí proti povinnému, se nesmí měnit v závislosti na tom, zda je či není na něho veden výkon rozhodnutí. K této změně dochází vzhledem k praxi některých bank, které v souvislosti s exekucí účtují nemalé bankovní poplatky navíc, přičemž bankovní praxe je různorodá [...] Proto se při zavedení chráněného účtu do právního řádu České republiky navrhuje tato základní změna, která ve veřejném zájmu zvyšuje účinnost a funkčnost regulace při výkonu rozhodnutí".
69. Zrekonstruuje-li Ústavní soud pro účely svého posouzení sledovaný cíl napadeného ustanovení jak z jeho textu a (převážně teleologického) výkladu, tak i ze související důvodové zprávy, dojde k závěru, že je jím sledována ochrana povinných před nepřiměřeně vysokým zpoplatněním zřízení a vedení chráněného účtu peněžními ústavy, a v konečném důsledku zmírnění majetkové zátěže povinných spojené s nuceným výkonem rozhodnutí. Takto vymezený cíl je podle Ústavního soudu legitimní.
70. Na tomto místě je rovněž třeba zohlednit, že v kontrapozici aspektů práva podnikat předjímaných čl. 26 odst. 1 Listiny Ústavní soud již v minulosti dovodil povinnost státu omezovat podnikání v zájmu ochrany práv a svobod jiných osob, např. ve spotřebitelských vztazích [k tomu viz nález ze dne 2. 7. 2019 sp. zn. Pl. ÚS 2/19 (N 125/95 SbNU 27; 223/2019 Sb.)], ochrany zdraví, života nebo majetku jiných (viz bod 41 odůvodnění nálezu sp. zn. Pl. ÚS 43/18).
71. Napadené ustanovení (potažmo celý institut chráněného účtu) vstupuje do úpravy soukromoprávních vztahů na vysoce regulovaném segmentu podnikání, v němž působí omezený počet podnikatelských subjektů, které podléhají přísnému státnímu dohledu a kontrole. Povinnost omezovat podnikání v zájmu ochrany práv a svobod jiných a s tím související prostor zákonodárce (jeho diskrece a limity) pro zákonné omezení výkonu podnikatelské činnosti ve smyslu čl. 26 odst. 2 Listiny jsou proto v oblasti poskytování peněžních služeb (jakož i v rámci celého finančního trhu) zásadně širší než v jiných, méně regulovaných podnikatelských odvětvích. Preferuje-li zákonodárce ochranu povinných na úkor peněžních ústavů a jejich - převážně majetkových - zájmů, nelze považovat sledované omezení jejich podnikatelské činnosti za nelegitimní, natož svévolné.
72. Jde-li o poslední (čtvrtý) krok testu rozumnosti, Ústavní soud konstatuje, že napadené ustanovení je k dosažení svého cíle rozumným prostředkem, resp. nemůže učinit závěr, že by posuzovaná právní úprava upravující rovnováhu mezi protichůdnými zájmy - tj. ochranou povinných na straně jedné a ochranou majetkových zájmů peněžních ústavů na straně druhé - byla zjevně iracionální [srov. bod 48 odůvodnění nálezu ze dne 24. 4. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 54/10 (N 84/65 SbNU 121; 186/2012 Sb.) či bod 374 odůvodnění nálezu sp. zn. Pl. ÚS 1/12]. Namítá-li navrhovatelka výslovně nerozumnost napadeného ustanovení, není z jejího návrhu patrné, v čem má konkrétně spočívat.
73. Nemá-li být test racionality vyprázdněn, poměřuje Ústavní soud rozumnost posuzovaného zákonného prostředku s racionalitou možné lepší právní úpravy. Musí proto existovat překážka, přes kterou nerozumná právní úprava ve srovnání s jinou, rozumnou, neprojde (viz např. bod 43 odůvodnění nálezu sp. zn. Pl. ÚS 37/16). Chtěl-li zákonodárce dosáhnout zamýšleného účinku (sledovaného cíle), přichází v úvahu pouze taková právní úprava, jež by náklady spojené se zřízením a vedením chráněného účtu přenesla na stát, jak částečně předestírá navrhovatelka. Rovněž i zde se však prolíná nastíněné východisko, podle něhož je v případech vysoce regulovaného podnikatelského odvětví, v němž může působit pouze omezený počet podnikatelských subjektů, dána zákonodárci volnější úvaha při vyvažování jednotlivých veřejných zájmů a rozložení nákladů na jejich zajištění.
74. K tomu je dále - vyjma již opakovaně zmíněné nízké (až nulové) intenzity zátěže s napadeným ustanovením spojené - třeba poznamenat, že právní úprava chráněného účtu oproti své původní předloze nevylučuje možnost zpoplatnění jiných, s chráněným účtem spojených služeb. Současně ani nezasahuje do možnosti požadovat úplatu za zřízení a vedení platebního účtu, jehož existence (a exekuční postižení) u téhož peněžního ústavu je zákonnou podmínkou zřízení chráněného účtu. V případě chráněného účtu tak tedy jde - jak přiléhavě uvádí ve svém vyjádření Česká národní banka - pouze o jakousi "oddělenou část obstaveného účtu", jehož vedení za úplatu není vyloučeno. Právní úpravu, jež má za cíl odbřemenění povinných při řádné správě jejich financí, nelze považovat za nerozumnou, nebo snad dokonce svévolnou. Tím spíše v kontextu toho, že napadeným ustanovením nejsou dotčeny právní vztahy (a případná úplata) související se zřízením a vedením (běžného) platebního účtu, kterým osoba žádající o zřízení chráněného účtu u téhož platebního ústavu již musí disponovat.
75. Právní úprava, jež by předmětné náklady kladla na samotné povinné, by zjevně identifikovaného cíle nebyla způsobilá dosáhnout, či přesněji řečeno, nikoli v takovém - zamýšleném - rozsahu. V této souvislosti lze též přisvědčit České národní bance, že případná derogace napadeného ustanovení by nepřinesla kýžený efekt v podobě možnosti požadovat úplatu za zřízení a vedení chráněného účtu podle tržních podmínek, je-li současně peněžní ústav povinen vést chráněný účet za podmínek, jimiž se řídí účet, na který je veden výkon rozhodnutí proti povinnému (§ 304c odst. 1 věta čtvrtá o. s. ř.).
76. Závěrem této části Ústavní soud dodává, že jeho konkluze neznamenají, že by potvrzoval zákonodárcem zvolené řešení jako jediné možné, nebo dokonce nejlepší. Na tomto místě zdůrazňuje své závěry vyjádřené v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 83/06, v němž vyložil, že se "zabývá pouze ústavněprávními aspekty napadených ustanovení, a nevyjadřuje se k jejich vhodnosti a účelnosti, např. z hlediska existence svobodného trhu a podobně; není povolán k posuzování ekonomických aspektů nutnosti a nezbytnosti např. různých úprav týkajících se podnikání vzhledem k potřebě zajištění jednotlivých, často vedle sebe nebo dokonce i proti sobě stojících (údajných) veřejných zájmů. Výběr omezujících kontrolních nástrojů a míra jejich uplatnění jsou primárně úkolem zákonodárce. Jedině Parlament jako zastupitelský orgán může v našem ústavním systému takové kroky učinit. Jeho odpovědnost za rozpoznání problémů, jež si žádají regulaci, volbu nástrojů a jejich účinky, které mohou být někdy i záporné, je v prvé řadě politická" [bod 179 odůvodnění citovaného nálezu; viz též bod 85 odůvodnění nálezu ze dne 12. 5. 2015 sp. zn. Pl. ÚS 55/13 (N 93/77 SbNU 339; 170/2015 Sb.), bod 55 odůvodnění nálezu sp. zn. Pl. ÚS 43/18 nebo bod 41 odůvodnění nálezu ze dne 28. 6. 2022 sp. zn. Pl. ÚS 104/20 (254/2022 Sb.)]. Ingerence Ústavního soudu do zákonodárné činnosti je namístě pouze tehdy, jestliže v ní shledá prvky protiústavnosti - ty však v napadeném ustanovení neshledal.
77. Ústavní soud proto shrnuje, že povinnost k bezplatnému zřízení a vedení chráněného účtu není protiústavním omezením práva podnikat zaručeného v čl. 26 odst. 1 Listiny či překročením mezí plynoucích z čl. 4 odst. 4 a čl. 26 odst. 2 Listiny. Napadená úprava prošla testem rozumnosti, neboť nezasahuje do samotného jádra práva podnikat, sleduje legitimní cíl a k dosažení tohoto cíle zvolila rozumné, a nikoliv svévolné prostředky.