VI.
Hodnocení Ústavního soudu
Podle navrhovatele má Ústavní soud napadené nařízení obce zrušit, neboť je v rozporu s čl. 3 odst. 9 obecně závazné vyhlášky obce Lipník ze dne 20. listopadu 2001 o závazných částech územního plánu sídelního útvaru Lipník, čímž je v rozporu i s § 10, § 39 a § 37 odst. 1 a 2 stavebního zákona, z nichž vyplývá povinnost zajistit při vydávání stavební uzávěry její soulad s cíli, záměry a dokumentací územního plánování. Vedle toho je podle navrhovatele napadené nařízení i v rozporu s § 40 odst. 2 stavebního zákona, z něhož vyplývá, že stavební uzávěra nemůže být stanovena jako trvalá.
Ústavní soud se nejprve musel zabývat otázkou, zda je oprávněn posoudit soulad právního předpisu obce s jiným právním předpisem obce a zda je oprávněn právní předpis obce pro nesoulad s jiným právním předpisem zrušit. V nyní řešeném případě je nadto situace složitější o to, že je namítán rozpor nařízení obce s obecně závaznou vyhláškou téže obce.
Ústavní soud poznamenává, že podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy má pravomoc rozhodovat o zrušení jiných právních předpisů nebo jejich jednotlivých ustanovení, jsou-li v rozporu s ústavním pořádkem nebo zákonem. Ústavní soud tedy disponuje pravomocí zrušit i právní předpis nižší právní síly než zákon, avšak jen pro jeho rozpor s ústavním pořádkem nebo zákonem. Ústava nesvěřuje Ústavnímu soudu pravomoc rušit podzákonné právní předpisy nižší právní síly pro rozpor s podzákonnými předpisy vyšší právní síly nebo dokonce pro rozpor s podzákonným právním předpisem téže právní síly. V rovině abstraktní kontroly norem tak Ústavní soud není univerzálním strážcem souladu hierarchicky budovaného právního řádu na všech jeho stupních. Rozpor podzákonných právních předpisů různé nebo i téže právní síly je v našem ústavním systému řešitelný zejména v rovině konkrétní kontroly norem při jejich aplikaci ve smyslu čl. 95 odst. 1 Ústavy. Podle tohoto článku je soudce obecného soudu sice také výslovně oprávněn posoudit soulad jiného právního předpisu jen se zákonem nebo s mezinárodní smlouvou, která je součástí právního řádu, avšak z první věty tohoto ustanovení vyplývá, že podzákonným právním předpisem není vázán. Má-li aplikovat právní řád ve svém celku, nalézat právo v jeho jednotě, logicky musí být schopen a oprávněn posoudit i soulad podzákonného právního předpisu nižší právní síly s podzákonným právním předpisem vyšší právní síly a podle výsledku svého posouzení rozporný podzákonný právní předpis na daný případ nepoužít s odkazem na standardní interpretační zásadu lex superior derogat legi inferiori.
Jinými slovy, jedna věc je hierarchická výstavba právního řádu, pro jehož vnitřní jednotu a soudržnost je nezbytné, aby norma nižší právní síly byla v souladu s normou vyšší právní síly, druhou věcí je vymezení pravomoci vadnou právní normu z právního řádu autoritativním výrokem odstranit. Zatímco Ústava svěřuje každému soudu pravomoc posoudit soulad podzákonného právního předpisu se zákonem, resp. podzákonného právního předpisu nižší právní síly s podzákonným právním předpisem vyšší právní síly a v případě zjištění rozporu vadný předpis v konkrétním případě nepoužít, pravomoc autoritativním výrokem zrušit jiný právní předpis svěřuje Ústavnímu soudu jen v případě rozporu s ústavním pořádkem nebo se zákonem.
Pokud jde o právní předpisy vydávané orgány územní samosprávy (obcemi a kraji), je třeba dále rozlišovat, zda jde o výkon státní správy nebo zda je právní předpis projevem ústavního práva na územní samosprávu. Ústava v čl. 105 umožňuje, aby zákon svěřil orgánům územní samosprávy i výkon státní správy; tu pak obec vykonává v tzv. přenesené působnosti. Pravomoc obce vydávat právní předpisy ve sféře přenesené působnosti je založena již čl. 79 odst. 3 Ústavy. Podle § 11 odst. 1 zákona o obcích tak obec činí ve formě nařízení obce. Podle § 61 odst. 2 písm. a) zákona o obcích se přitom obec řídí zákony a jinými právními předpisy, z čehož vyplývá, že nařízení obce musí být se zákony a jinými právními předpisy v souladu. Vedle toho pravomoc vydávat právní předpisy ve sféře působnosti samostatné ve formě obecně závazných vyhlášek je založena jiným ustanovením Ústavy, čl. 104 odst. 3 (srov. též nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 29/95, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 4, nález č. 85, str. 301; vyhlášen pod č. 14/1996 Sb.). Podle § 35 odst. 3 písm. a) zákona o obcích se obec při vydávání obecně závazných vyhlášek řídí pouze zákonem, a nikoli již jinými právními předpisy. V oblasti samostatné působnosti se přitom uplatňuje tzv. výhrada zákona (č1. 104 odst. 1 Ústavy): samostatnou působnost obcí a krajů tak lze ústavně konformním způsobem regulovat právním předpisem, který má minimálně sílu zákona, nikoli normou nižší právní síly.
Pro Ústavní soud z toho plyne jednoznačný závěr, že by nemohl být příslušným pro posouzení souladu obecně závazné vyhlášky obce s jiným právním předpisem, který má nižší právní sílu než zákon, a nemohl by pro případný rozpor s podzákonným právním předpisem obecně závaznou vyhlášku zrušit.
Napadeným právním předpisem je však nařízení obce 1). Podle navrhovatele je napadené nařízení obce v rozporu s § 10, § 39 a § 37 odst. 1 a 2 stavebního zákona proto, že je v rozporu s čl. 3 odst. 9 obecně závazné vyhlášky obce Lipník o závazných částech územního plánu sídelního útvaru Lipník ze dne 20. listopadu 2001, kterou obecní zastupitelstvo vydalo podle § 84 odst. 2 písm. b) zákona o obcích a podle § 29 odst. 2 stavebního zákona 2). Článek 3 této obecní vyhlášky podle svého nadpisu obsahuje závazné regulativy funkčního využití a prostorového uspořádání území. V odstavci 9 pak stanoví, že "ostatní území, pro které nejsou speciální regulativy zpracovány, je krajinné území. V tomto prostoru je výstavba vyloučena s výjimkou liniových staveb, staveb pro technickou infrastrukturu a staveb nezbytně nutných pro obhospodařování lesního a zemědělského půdního fondu.".
V případě přenesené působnosti se výhrada zákona neuplatní, takže zákon může svěřit danou problematiku právním předpisům nižší právní síly a může také upravit vzájemné vztahy mezi nimi. Jestliže zákon stanoví, že nařízení obce o stavební uzávěře musí být v souladu s cíli, záměry a dokumentací územního plánování, pak tímto blanketním způsobem závazně vymezil jeho obsah. Pokud nařízení obce o stavební uzávěře nebude v souladu s cíli, záměry a dokumentací územního plánování, dostane se do rozporu nejen s konkrétní obecně závaznou vyhláškou obce, ale i do rozporu se zákonem, který soulad s cíli, záměry a dokumentací územního plánování podle obecně závazné vyhlášky přikazuje. Ústavní soud proto je příslušný, aby soulad napadeného nařízení obce s čl. 9 odst. 3 obecně závazné vyhlášky o závazných částech územního plánu posoudil.
Ústavní soud však dospěl k závěru, že napadené nařízeni není s čl. 9 odst. 3 obecní vyhlášky, zprostředkovaně tedy s § 10, § 37 odst. 1 a 2 a § 39 stavebního zákona, v rozporu. Ústavní soud musí přisvědčit obci Lipník, že nařízením vyhlášená stavební uzávěra se od cílů a záměrů územního plánování neodchyluje. Je logické, že vymezení stavební uzávěry může být detailnější, neboť nařízení obce se týká pouze specifikovaného území, kdežto čl. 3 odst. 9 vyhlášky se týká celého neurbanizovaného území či území k urbanizaci neurčeného územním plánem obce. Zjištěné drobné formulační rozdíly mezi napadeným nařízením a obecně závaznou vyhláškou nemohou odůvodnit závěr o nezákonnosti napadeného nařízení. Bylo by popřením smyslu stavební uzávěry, pokud by musela být obsahově stejně vymezena již v územním plánu. Stavební uzávěru lze dokonce stanovit i pro území, v němž územní plán výstavbu povoluje, např. jako dočasné opatření do doby schválení podrobnější územně plánovací dokumentace pro dané území. Mezi nařízením o stavební uzávěře a obecně závaznou vyhláškou obce tedy není vztah právního předpisu nižší právní síly a právního předpisu vyšší právní síly. Metody právní regulace v obou případech nejsou totožné. Při vyhlašování stavební uzávěry je třeba zkoumat, zda stavební uzávěra ve světle cílů a záměrů územního plánování obstojí. Hodnocení souladu s cíli a záměry územního plánování v daném území se nevyčerpává vydáním územního rozhodnutí. Tento soulad je třeba hodnotit i nadále při rozhodování na nižších patrech abstraktnosti. Např. i při rozhodování o vydání stavebního povolení ke stavbě konkrétní stavby se musí stavební úřad zabývat otázkou, zda lze takovou stavbu povolit vzhledem k cílům, záměrům a dokumentaci územního plánování, tj. i vzhledem k obecně závazné vyhlášce, kterou byl schválen územní plán.
Napadené nařízení je podle tvrzení navrhovatele konečně v rozporu s § 40 odst. 2 stavebního zákona, který podle jeho názoru neumožňuje stanovit stavební uzávěru jako trvalou.
Podle § 40 odst. 2 stavebního zákona "Dobu platnosti rozhodnutí o ... stavební uzávěře stanoví stavební úřad [resp. obec, pokud ji vyhlašuje nařízením obce (§ 33 odst. 3 stavebního zákona)]. Jestliže nelze platnost rozhodnutí předem časově omezit, rozhodne stavební úřad (resp. obec) o ukončení jeho platnosti, zanikne-li účel, pro který bylo územní rozhodnutí vydáno.".
Ústavní soud souhlasí s navrhovatelem, že stavební uzávěru skutečně nelze stanovit jako trvalou, pokud by toto slovo mělo vyjadřovat její nezměnitelnost a nezrušitelnost na věky věků. Tak tomu však samozřejmě není. Slovnímu vyjádření "trvalá stavební uzávěra" je třeba rozumět tak, že jde o stavební uzávěru vyhlášenou na dobu neurčitou.
Z dikce ustanovení § 40 odst. 2 stavebního zákona přitom zřetelně vyplývá, že stavební zákon výslovně předpokládá, že platnost stavební uzávěry nebude předem časově omezena, což jinými slovy znamená, že bude vyhlášena na dobu neurčitou do doby, než bude odpovídajícím způsobem zrušena z důvodu, že zanikl účel, pro který byla vyhlášena. V daném případě byla stavební uzávěra pro část katastrálního území Lipník vyhlášena na dobu neurčitou za účelem ochrany přírodovědné, krajinné a estetické hodnoty území a zlepšení jeho rekreačního potenciálu a kvality životního prostředí. Dospěje-li příslušný orgán obce k závěru, že tento účel zanikl, nebrání mu nic, aby stavební uzávěru zrušil, přestože byla označena jako trvalá.
Ústavní soud proto konstatuje, že napadené nařízení není v rozporu ani s § 40 odst. 2 stavebního zákona. Po provedeném řízení tedy Ústavní soud uzavírá, že nejsou dány důvody ke zrušení nařízení obce Lipník č. 1/2003 o vyhlášení stavební uzávěry pro část katastrálního území Lipník, a proto návrh v celém rozsahu podle § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zamítá.
------------------------------------------------------------------
1) Zákon zmocňuje obec a kraj k vyhlášení stavební uzávěry nařízením obce nebo nařízením kraje, tj. ve formě právního předpisu (§ 33 odst. 3 stavebního zákona). Jinak je stavební uzávěra územním rozhodnutím vydaným v územním řízení příslušným stavebním úřadem podle § 32 a násl. stavebního zákona. Pokud by stavební uzávěra měla formu územního rozhodnutí, je přezkoumatelná ve správním řízení a následně soudní mocí. Má-li však stavební uzávěra formu právního předpisu, osoby, jejichž vlastnická nebo jiná práva k pozemkům nebo stavbám na nich mohou být stavební uzávěrou přímo dotčena, mají výrazně ztíženou možnost, jak se proti takovému zásahu do svých práv bránit. Ústavní soud na okraj poznamenává, že se v tomto řízení nemůže ústavností § 33 odst. 3 stavebního zákona zabývat, neboť toto ustanovení napadeno nebylo.
2) Podle § 35 odst. 2 zákona o obcích do samostatné působnosti obce patří zejména záležitosti uvedené v § 84, 85 a 102 zákona o obcích, s výjimkou vydávání nařízení obce. Podle § 84 odst. 2 písm. b) je zastupitelstvu obce vyhrazeno schvalovat územní plán obce a regulační plán. Ze zpětného odkazu na § 35 odst. 2 zákona o obcích se nabízí jednoznačný závěr, že obec schvaluje svůj územní plán v samostatné působnosti; odpovídá tomu i forma, jakou tak činí (obecně závazná vyhláška), i skutečnost, že územní rozvoj obce je typickou doménou územní samosprávy. Zákonodárce však v § 13 zákona stavebního stanovil, že obec svůj územní plán pořizuje v působnosti přenesené, jinými slovy, že tím vykonává státní správu a nikoli územní samosprávu. Praxe se ten rozpor snaží překlenout interpretací, podle níž pořizování územního plánu je v přenesené působnosti, samotný akt jeho schválení však v samostatné působnosti obce. Přesto se takové vymezení hranice mezi přenesenou a samostatnou působností jeví být na samé hranici určitosti a srozumitelnosti práva.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.
******************************************************************