I.
Rekapitulace návrhu
Návrhem podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"), § 64 odst. 2 písm. g) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, a podle § 124 odst. 3 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, doručeným Ústavnímu soudu 13. února 2004 (podán k poštovní přepravě 12. února 2004), se tehdejší ministr vnitra Mgr. Stanislav Gross (dále též "navrhovatel") domáhal vydání nálezu, podle něhož se nařízení obce Lipník č. 1/2003 o vyhlášení stavební uzávěry pro část katastrálního území Lipník dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů zrušuje.
Navrhovatel konstatoval, že napadené nařízení bylo schváleno usnesením Zastupitelstva obce Lipník 28. února 2003 a že všechny zákonem předepsané podmínky jeho platnosti a účinnosti byly splněny. Krajský úřad Středočeského kraje učinil výzvu ze dne 9. května 2003 č. j. 3419/03 obci Lipník ke zjednání nápravy. Ministerstvo vnitra dospělo k závěru, že napadené nařízení je v rozporu se zákonem, a proto opatřením ze dne 10. listopadu 2003 č. j. MS-1999/5/1-2003 zahájilo správní řízení o pozastavení jeho účinnosti. Protože obec Lipník nápravu nezjednala, Ministerstvo vnitra rozhodnutím č. j. MS-1999/2-2003 ze dne 13. ledna 2004 účinnost nařízení obce pozastavilo.
Navrhovatel uvedl, že podle § 61 odst. 2 zákona o obcích se obec při vydávání nařízení obce řídí zákony a jinými právními předpisy, mezi něž patří i právní předpisy obcí, tj. obecně závazné vyhlášky a nařízení. Podle navrhovatele z toho vyplývá, že nařízení obce musí být v souladu i s ostatními, již vydanými, právními předpisy obce. Obec Lipník přitom napadeným nařízením vyhlásila trvalou stavební uzávěru na část území obce, přičemž dotčená část obce je již upravena obecně závaznou vyhláškou obce Lipník ze dne 20. listopadu 2001 o závazných částech územního plánu sídelního útvaru Lipník (dále jen "obecní vyhláška"), jež stanoví závazné regulativy funkčního využití a prostorového uspořádání území obce Lipník. Obecní vyhláška dotčenou část území reguluje v čl. 3 odst. 9 tak, že v tomto prostoru výstavbu vylučuje s výjimkou taxativně vymezených staveb. Obec napadeným nařízením na téže části území vyhlašuje trvalou stavební uzávěru s tím, že v čl. 1 písm. a) vymezuje stavební činnosti v území zakázané a připouští nejednoznačně formulované výjimky, tzn. umožňuje umisťovat v území jiné druhy staveb, než povolila obecní vyhláška. Totéž území je tak regulováno dvěma právními předpisy obce, přičemž napadené nařízení obce stavební činnost reguluje v rozporu s obecní vyhláškou, a to v čl. 1 písm. a) bodu 1., v němž nad rámec obecní vyhlášky umožňuje výstavbu drobných účelových staveb a zařízení pro lesnictví, zemědělství, ochranu přírody nebo rekreaci, které nenaruší nebo jinak neznehodnotí dané území. V čl. 1 písm. a) bodu 2. je naopak redukována možnost realizace liniových staveb mimo cyklostezky; stavby pro technickou infrastrukturu jsou vypuštěny zcela a v čl. 1 písm. a) bodu 4. se umožňuje výstavba oplocení zřízeného k ochraně lesních porostů před zvěří.
Podle navrhovatele musí být stavební uzávěra vyhlášená obcí podle § 33 odst. 3 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, formou nařízení obce obsahově v souladu s ustanoveními stavebního zákona upravujícími stavební uzávěru vydanou obecním úřadem obce formou územního rozhodnutí. Tím, že napadené nařízení reguluje na části území obce stavební činnost odlišně od obecní vyhlášky, byl podle navrhovatele porušen § 10, § 39 a § 37 odst. 1 a 2 stavebního zákona, z nichž vyplývá povinnost zajistit při vydávání stavební uzávěry její soulad s cíli, záměry a dokumentací územního plánování.
Tvrzený nesoulad nelze podle navrhovatele překlenout interpretací. Například při použití zásady lex posterior derogat priori by mělo při aplikaci přednost nařízení obce, což by v podstatě znamenalo negaci dlouhodobého a poměrně náročného procesu pořizování územně plánovací dokumentace. Navíc je podle navrhovatele sporné, zda lze tuto interpretační metodu použít pro právní předpisy, jež byly sice vydány stejným subjektem (obcí), které však mají zcela rozdílnou povahu (obecně závazné vyhlášky jsou vydávány v samostatné působnosti ve smyslu čl. 104 odst. 3 Ústavy, nařízení v působnosti přenesené).
Napadené nařízení dále podle navrhovatele v rozporu s § 40 odst. 2 stavebního zákona stanoví stavební uzávěru jako trvalou. Stavební zákon neumožňuje vydat formou územního rozhodnutí stavební uzávěru jako trvalou, nemůže být jako taková stavební uzávěra stanovena ani v případě stavební uzávěry vydané nařízením obce; nařízení obce nemůže jakožto derivativní právní předpis ukládat více povinností, resp. větší omezení, než stavební zákon připouští v případě územního rozhodnutí o stavební uzávěře.
Navrhovatel poukázal též na odborné stanovisko Ministerstva pro místní rozvoj ze dne 7. ledna 2004 č. j. 25610/03-63/2274, které si vyžádalo Ministerstvo vnitra. I z tohoto stanoviska mj. vyplývá, že přijetím napadeného nařízení byla porušena ustanovení § 29, § 32 a § 37 stavebního zákona a ustanovení čl. 3 odst. 1 a 9 obecní vyhlášky.