V.
Vlastní přezkum
21. Ústavní soud posoudil návrh a z níže uvedených důvodů dospěl k závěru, že ke zrušení napadeného ustanovení zákona o azylu je důvod.
22. Nejprve je třeba připomenout, že Ústavní soud je orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy České republiky). V řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů vystupuje v pozici tzv. negativního zákonodárce a jeho úkolem je posoudit ústavnost napadených právních předpisů či jejich vymezených částí, eventuálně posoudit, zda je možno napadené předpisy interpretovat a aplikovat ústavně konformním způsobem. Ústavní soud přitom není oprávněn posuzovat vhodnost, účelnost či doktrínami čistotu právní normy, neboť tato kompetence přísluší vždy jen zákonodárci.
23. Jak tedy vyplynulo z narativní části odůvodnění, stojí Ústavní soud před úkolem posoudit, zda sedmidenní žalobní lhůta dává ještě žalobci reálnou možnost, aby nechal podrobit rozhodnutí o zamítnutí žádosti o udělení mezinárodní ochrany jako zjevně bezdůvodné kontrole správního soudu, anebo zda délka lhůty k iniciaci řízení činí z práva na soudní přezkum toliko prázdnou proklamaci.
24. Problematikou lhůt a jejich spojitostí s ústavními garancemi se Ústavní soud ve své judikatuře již vícekrát zabýval.
25. Tak např. v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 33/97 ze dne 17. 12. 1997 (N 163/9 SbNU 399; 30/1998 Sb.) Ústavní soud k pojmu lhůty v obecné rovině konstatoval: "Smyslem právního institutu lhůty je snížení entropie (neurčitosti) při uplatňování práv, resp. pravomocí, časové omezení stavu nejistoty v právních vztazích (což hraje zejména důležitou roli z hlediska dokazování v případech sporů), urychlení procesu rozhodování s cílem reálného dosažení zamýšlených cílů. Tyto důvody vedly k zavedení lhůt již před tisíci lety.".
26. Rozsah ústavního přezkumu zákonných ustanovení zakotvujících lhůty pak Ústavní soud vymezil v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 46/2000 ze dne 6. 6. 2001 (N 84/22 SbNU 205; 279/2001 Sb.), kde uvedl: "Poslání Ústavního soudu spočívá v kontrole ústavnosti. V tomto rámci tento soud může pouze rušit neústavní předpisy, případně jejich části, není však jeho úkolem reparovat následky, které nastaly tím, že navrhovatel neuplatnil své právo ve stanovené lhůtě. Zrušení lhůt porušuje zásady právního státu, neboť významně zasahuje do principu právních jistot, který je jednou ze základních náležitostí současných demokratických právních systémů. Lhůta sama o sobě nemůže být protiústavní. Může se však takto jevit s ohledem na konkrétní okolnosti.".
27. Na uvedené závěry pak Ústavní soud navázal v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 6/05 ze dne 13. 12. 2005 (N 226/39 SbNU 389; 531/2005 Sb.). Znovu zde konstatoval, že "lhůta prima facie bez dalšího nemůže vykazovat znaky protiústavnosti" a že "protiústavnost lhůty může být konstatována teprve v dialogu s konkrétními okolnostmi posuzované věci". Za konkrétní okolnosti, neboli hlediska kontextuálního posouzení ústavnosti lhůty, s ohledem na svou dosavadní judikaturu Ústavní soud označil:
"1. nepřiměřenost (disproporcionalitu) lhůty ve vztahu k ní časově omezené možnosti uplatnění ústavně garantovaného práva (nároku), případně k ní vymezenému časovému úseku omezení subjektivního práva". Zde odkázal na nález sp. zn. Pl. ÚS 5/03 ze dne 9. 7. 2003 (N 109/30 SbNU 499; 211/2003 Sb.) rušící ustanovení § 3 a § 6 zákona č. 290/2002 Sb., jež představovala nepřiměřené omezení vlastnického práva, porušení čl. 11 odst. 1 ve spojení s čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (za ústavně konformní soud považoval v rozhodovaném kontextu takovou právní úpravu, jež by toto omezení zakládala pouze ve zcela nezbytném časovém rozsahu, kterým lze rozumět toliko minimální časové, a to zřetelně prima facie "přechodné" údobí, nikoli ale lhůtu deseti let);
"2. svévoli zákonodárce při stanovení lhůty (jejím zakotvení anebo zrušení)". Ve smyslu tohoto hlediska posuzování ústavnosti lhůty postupoval soud ve věci sp. zn. Pl. ÚS 2/02 - nález ze dne 9. 3. 2004 (N 35/32 SbNU 331; 278/2004 Sb.), v níž za protiústavní označil zrušení ustanovení § 879c až § 879e občanského zákoníku provedené zákonem č. 229/2001 Sb., jímž zákonodárce zasáhl do legitimního očekávání přesně vymezeného okruhu subjektů pouhý jeden den před uplynutím lhůty, ve které by došlo k nabytí vlastnického práva, v důsledku čehož subjekty, které jednaly v důvěře v předem státem stanovené podmínky, byly pouhý den před uplynutím zmíněné lhůty konfrontovány se svévolným postupem státu;
"3. ústavně neakceptovatelnou nerovnost dvou skupin subjektů, jež je výsledkem zrušení určité zákonné podmínky uplatnění práva pro její protiústavnost, přičemž se tímto zrušením pro dotčenou skupinu subjektů v důsledku uplynutí lhůt již v důsledku derogace bez dalšího možnost uplatnění práva neotevírá". Zde bylo odkázáno na nález sp. zn. Pl. ÚS 3/94 ze dne 12. 7. 1994 (N 38/1 SbNU 279; 164/1994 Sb.) a nález sp. zn. Pl. ÚS 24/97 ze dne 3. 6. 1998 (N 62/11 SbNU 111; 153/1998 Sb.), jimiž byla zrušením ustanovení stanovujícího počátek lhůty pro uplatnění restitučního nároku otevřena možnost jejich uplatnění i pro ty oprávněné osoby, které v důsledku podmínky trvalého pobytu ve lhůtách původních nároky úspěšně uplatnit nemohly.
28. V návaznosti na tyto v minulosti vyslovené teze, které jsou i nyní použitelné, tedy Ústavní soud konstatuje, že napadená žalobní lhůta jako taková nemůže být protiústavní. Je věcí úvahy zákonodárce, zda a jakou lhůtu pro realizaci práva stanoví. To ostatně není ani zpochybňováno, neboť neústavnost lhůty navrhovatel spatřuje výlučně v její délce, resp. v tom, že je příliš krátká. Ale ani délka žalobní lhůty sama o sobě nemůže být zásadně důvodem pro její zrušení. Závěr o její (ne)ústavnosti lze učinit leda po vyhodnocení dalších kontextuálně působících okolností. Navrhovatel v tomto smyslu poukazuje na zásady ovládající správní soudnictví, a to zásadu dispoziční a zásadu koncentrace řízení, které ve spojení s krátkou lhůtou žadateli o udělení mezinárodní ochrany možnost realizovat soudní přezkum značně ztěžují a v některých případech dokonce znemožňují. Pominout rovněž nelze specifickou životní situaci, v níž se většina žadatelů o mezinárodní ochranu nachází.
29. Ústavní soud tyto výhrady pečlivě uvážil při hodnocení lhůty z hledisek výše vymezených, tedy zda neakceptovatelně nezvýhodňuje některou skupinu žadatelů o mezinárodní ochranu, zda ji zákonodárce nestanovil svévolně a zda není nepřiměřená.
30. Zbývá ještě doplnit, že otázkou ústavnosti zvláštní žalobní lhůty se Ústavní soud již jednou zabýval v usnesení sp. zn. I. ÚS 609/01 (dostupné na http://nalus.usoud.cz/). Rozhodoval jím o ústavní stížnosti spojené s návrhem na zrušení ustanovení § 172 odst. 1 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, podle něhož "Žaloba proti správnímu rozhodnutí musí být podána do 30 dnů od doručení rozhodnutí správního orgánu v posledním stupni nebo ode dne sdělení jiného rozhodnutí správního orgánu, pokud není dále stanoveno jinak. Zmeškání lhůty nelze prominout.". Stěžovatel tvrdil, že v důsledku této úpravy dochází k diskriminaci cizinců, pokud jde o jejich právo na soudní ochranu, neboť stanovená 30denní lhůta k podání žaloby je - právě s ohledem na to, že se jedná o cizince často neznalé českého jazyka - nepřiměřeně krátká. Ústavní soud návrh jako zjevně neopodstatněný odmítl s tím, že napadené ustanovení žádné z ústavních kautel neodporuje. V odůvodnění konstatoval, že "z ústavněprávního hlediska je zásadně v dispozici zákonodárce, zda a v jakých oblastech správněprávní regulace stanoví zvláštním zákonem lhůtu pro podání správní žaloby, tj. lhůtu odlišnou od obecné lhůty dvou měsíců od doručení rozhodnutí správního orgánu v posledním stupni, která je zakotvena v ustanovení § 250b odst. 1 věty první o. s. ř. Samotné stanovení speciální lhůty (odlišné od obecné úpravy podle citovaného ustanovení o. s. ř.) - se kterou se lze setkat v podobě třicetidenní lhůty například v ustanovení § 17 odst. 6 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, nebo v ustanovení § 16 odst. 4 zákona č. 498/1990 Sb., o uprchlících, ve znění pozdějších předpisů - nelze považovat za stojící v rozporu s ústavními kautelami, neboť z ústavněprávního hlediska je nutno pokládat za určující pouze to, zda tato zvláštní lhůta pro podání správní žaloby respektuje ústavně zaručená základní práva dotčených osob nebo nikoliv. Ústavní soud se domnívá, že zvláštním zákonem stanovená odlišná (třicetidenní) lhůta nebrání realizaci základního práva na soudní ochranu v souladu s ustanovením čl. 36 Listiny. Ani z ústavněprávního hlediska nelze garantovat pouze obecnou lhůtu pro podání správní žaloby, neboť by se jednalo o popření práva státu na úpravu speciální lhůty ve zvláštním zákoně č. 326/1999, který se z hlediska předmětu právní úpravy (a osobní působnosti) týká (pobytu) cizinců na území České republiky. Ostatně stěžovatelé v ústavní stížnosti spojují tvrzenou diskriminaci cizinců - ve vztahu k jejich právu na soudní ochranu - s údajně nepřiměřeně krátkou třicetidenní lhůtou pro podání správní žaloby těmi, kteří jsou často neznalými českého jazyka. Ústavní soud se nicméně domnívá, že stanovením speciální třicetidenní lhůty k podání správní žaloby nedochází k tomu, že by veřejná moc nešetřila ústavně zaručené základní právo cizince na soudní ochranu, neboť tato lhůta uvedené základní právo neruší, nemění ani nečiní pro cizince nedostupným. Naopak, z ústavněprávního hlediska vytváří pro realizaci tohoto základního práva ve vztahu ke všem (tímto zákonem dotčeným) fyzickým osobám stejné podmínky bez diskriminace. Ústavní soud proto uzavírá, že ustanovení § 172 odst. 1 o lhůtě pro podání správní žaloby je ústavně zjevně konformní a není důvodu je rušit.". Teze, podle níž nelze dovodit ústavní garanci obecné lhůty k podání správní žaloby a podle níž určujícím je pouze to, zda zvláštní lhůta respektuje ústavně zaručená základní práva, je bez dalšího použitelná i pro návrh nyní posuzovaný. V ostatním však reagoval Ústavní soud uvedeným usnesením na konkrétní souvislosti speciálního ustanovení zákona o pobytu cizinců; usnesení se především týkalo 30denní lhůty, nyní je přezkoumávána ústavnost lhůty sedmidenní, tedy výrazně kratší. Navíc řízení podle zákona o pobytu cizinců není striktně jednoinstanční, jak je tomu v případě azylového správního řízení, což umožňuje hodnotit zpřísnění podmínek přístupu ke správnímu soudu oproti úpravě standardní do jisté míry benevolentněji.
31. Lhůta z hlediska jednotlivých skupin azylantů.
32. Předmětem zákona o azylu je mimo jiné i úprava řízení o udělení mezinárodní ochrany formou azylu nebo doplňkové ochrany a řízení o odnětí azylu nebo doplňkové ochrany [§ 1 písm. b) zákona o azylu]. Azylové řízení je správním řízením, v němž rozhoduje Ministerstvo vnitra. Shledá-li ministerstvo při svém rozhodování, že jsou naplněny důvody pro udělení azylu, mezinárodní ochranu ve formě azylu nebo doplňkové ochrany udělí (§ 28 odst. 1). V opačném případě, tedy neshledá-li důvody k udělení ani jedné z forem mezinárodní ochrany, žádost zamítne (§ 28 odst. 2). Zamítavá rozhodnutí lze rozdělit do dvou kategorií. Jednak může jít o případy, kdy stěžovatel sice uvádí důvody, pro které se azyl uděluje, ovšem v jeho konkrétním případě zjištěny a potvrzeny nejsou. Anebo může ministerstvo žádost zamítnout jako zjevně nedůvodnou, a to v případech taxativně vyjmenovaných v § 16 zákona o azylu. Jde o případy, kdy se žadatel snaží obejít či zneužít azylové právo za účelem legalizace pobytu na území republiky či z jiných důvodů. Ve vazbě na kvalitativně zcela rozdílný charakter důvodů zamítnutí žádosti je stanovena i různá délka lhůty k podání správní žaloby. Obecně je to 15 dnů, byla-li ovšem žádost zamítnuta jako zjevně nedůvodná, lze žalobu podat jen ve lhůtě 7 dnů ode dne doručení rozhodnutí; shodný režim platí pro případy, kde se rozhodovalo o žádosti podané v zařízení pro zajištění cizinců nebo bylo-li řízení zastaveno z důvodu nepřípustnosti žádosti o udělení mezinárodní ochrany.
33. Z hlediska podmínek pro možnost využití soudní ochrany jsou tedy žadatelé děleni do dvou kategorií. Vzhledem k obecnému požadavku zásadně rovného přístupu k ústavním garancím je proto nutné zabývat se potřebností a ospravedlnitelností takového rozdělení. Dle vyjádření ministerstva je smyslem této lhůty eliminovat případy, které "zjevně nemají azylovou podstatu". Zatěžují systém a rychlost vyřízení je u tohoto typu kauz důležitým aspektem. Mezi těmito argumenty a délkou žalobní lhůty však Ústavní soud nevidí bezprostřední souvislost. Aspekt rychlosti je významný a do azylového práva byl promítnut mimo jiné tím, že byla zkrácena obecná dvouměsíční žalobní lhůta na 15 dnů. Kategorie zjevně nedůvodných žádostí je jistě od žádostí ostatních kvalitativně odlišná a některé procesní zvláštnosti, jako uzavřený výčet důvodů, pro které lze o žádosti takto rozhodnout, a zkrácení lhůty pro vydání správního rozhodnutí na 30 dnů ode dne zahájení řízení o udělení mezinárodní ochrany, jsou proto odůvodnitelné. Uzavřený výčet důvodů pak vede k menším nárokům na dokazování a odůvodnění rozhodnutí. Toto jsou akceptovatelné důsledky uvedené kategorizace žádostí, které ve své podstatě urychlují a usnadňují řízení v případech postrádajících azylovou podstatu; takto se také projevuje eliminace těchto případů. Ovšem má-li být soudnímu přezkumu podroben i sám závěr, že azylová podstata konkrétnímu případu skutečně chybí, nemůže být už pouhý přístup k soudu jen pro tuto skupinu žadatelů omezen dalším zkrácením žalobní lhůty.
34. Ministerstvo ve svém stanovisku uvádí, že praxe rozdílných lhůt pro tzv. standardní azylové procedury a zrychlené řízení je naprosto běžná i v jiných členských státech EU, přičemž lze nalézt i lhůty kratší. K tomu Ústavní soud konstatuje, že srovnávací argument zahraničními právními úpravami ponechal stranou, neboť, jak bylo řečeno, hodnocení ústavnosti lhůty je hodnocením kontextuálním. Zásadní význam mají ostatní právní pravidla, která předložení věci soudu ovlivňují, a tedy to, jak se lhůta projevuje v našich českých reáliích, kde je správní řízení v azylových věcech jednoinstanční a správní soudnictví ovládáno zásadou dispoziční a koncentrace řízení, což na žalobu klade specifické nároky. Pro příklad budiž v této souvislosti uvedeny relevantní části úpravy azylového řízení a následného soudního přezkumu ve Spolkové republice Německo (viz stať Petra Lavického a Sylvy Šiškové: Nad novou úpravou řízení o kasační stížnosti v azylových věcech, Právní rozhledy 19/2005). Předmětná materie je tam upravena v zákoně o azylovém řízení (Asylverfahren-sgesetz, BGBI. I 1992,1126). Řízení je jednostupňové, vede se před Spolkovým úřadem pro migraci a uprchlíky. Jeho rozhodnutí lze napadnout žalobou podanou ke správnímu soudu. Žalobní lhůta činí dva týdny od doručení rozhodnutí, uvádět skutečnosti a navrhovat důkazy lze ve lhůtě jednoho měsíce; soud nemusí provádět důkazy a brát v úvahu tvrzení učiněná po uplynutí této lhůty, ale to jen pod podmínkou, že by jejich připuštění způsobilo průtahy v řízení, zpoždění nebylo dostatečně omluveno a účastník byl o následcích zmeškání lhůty poučen.
35. K otázce svévole zákonodárce při stanovení lhůty.
36. Úprava soudního přezkumu azylových rozhodnutí je kontinuální. Podle zákona č. 498/1990 Sb., o uprchlících, účinného od 1. 1. 1991, vedlo řízení o přiznání postavení uprchlíka Ministerstvo vnitra a proti jeho rozhodnutí byl původně připuštěn ve všech věcech rozklad, po 31. 12. 1993 pak toliko v případě vyjmenovaných typů rozhodnutí. Zákon připouštěl podání návrhu na přezkoumání rozhodnutí soudem, ovšem toliko proti rozhodnutím ministra vnitra vydaným v řízení o rozkladu. Dnem 1. 1. 2000 nabyl účinnosti stávající zákon o azylu. Řízení o udělení azylu podle tohoto předpisu bylo původně dvoustupňové v případech rozhodnutí o neudělení azylu a rozhodnutí o zamítnutí návrhu na zahájení řízení o udělení azylu jako zjevně nedůvodného, kdy zákon připouštěl podání rozkladu. V případě, že byl rozklad připuštěn, tedy statisticky ve většině případů, bylo podání správní žaloby přípustné až proti rozhodnutí o něm; podání žaloby však již nebylo na rozdíl od předchozí právní úpravy závislé na výroku rozhodnutí a žalobou bylo možno napadnout veškerá rozhodnutí. Podané žalobě byl přiznán odkladný účinek. Přijetím zákona č. 2/2002 Sb. došlo s účinností od 1. 2. 2002 k úplnému odbourání možnosti přezkumu rozhodnutí Ministerstva vnitra v rozkladovém řízení. Na soud se žadatelé nadále obraceli nikoliv se žalobou, ale s opravným prostředkem směřujícím proti nepravomocnému rozhodnutí správního orgánu. Lhůta pro podání opravného prostředku byla oproti obecné zkrácena na 15 dnů ode dne doručení rozhodnutí a v taxativně vymezených případech, mimo jiné též právě v případě zamítnutí žádosti o udělení azylu jako zjevně nedůvodné, na 7 dnů. Počínaje 1. 1. 2003, kdy nabyl účinnosti zákon č. 217/2002 Sb., se zákonodárce vrátil k modelu přezkoumávání pravomocného rozhodnutí ministerstva soudem na základě žaloby.
37. Podmínky soudního přezkumu včetně lhůt k podání žaloby (návrhu) se tedy sice v čase měnily, ovšem plynule, bez náhlých zvratů či posunů do extrémních pozic, například od širokého přezkumu dle obecných pravidel po jeho úplné vyloučení. Zákonodárce nyní napadeným ustanovením nezasáhl nějakým zásadním a neočekávaným způsobem do režimu přezkoumávání azylových rozhodnutí, nerozvrátil osvědčený a zažitý model. Zákonodárce argumentoval potřebou rychlosti a efektivnosti azylové procedury, odvolával se na (blíže neupřesněnou a nerozvedenou) praxi právních úprav azylu států Evropské unie. Nelze říci, že by posuzovaná lhůta byla zakotvena do zákona o azylu postupem vykazujícím znaky zákonodárcovy svévole. Úprava není nesrozumitelná ani vnitřně rozporná, zákonodárce nepostupoval nepředvídatelně a nepochybně zavedením kratší žalobní lhůty pro danou skupinu žadatelů pod záminkou zefektivnění a zrychlení azylové procedury nesledoval primárně jejich faktické vyřazení z okruhu těch, kteří se mohou domoci ochrany svých práv u soudu. Komplikace při její aplikaci odhalila až praxe (míněna zde informace navrhovatele, že přibývá případů, jako je ten, který jej vedl k předložení posuzovaného návrhu, tedy těch, kdy žadatel ve lhůtě stihne jen oznámit svůj záměr podat žalobu, doplnit jakékoliv důvody již ale nestačí).
38. Přiměřenost lhůty.
39. Napadeným ustanovením zakotvená lhůta k podání žaloby je zákonnou lhůtou, jejíž délka nemůže být soudem měněna. A nemůže být ani prominuto její zmeškání, neboť to vylučuje soudní řád správní (§ 72 odst. 4). Nepříznivé následky zmeškání lhůty k podání žaloby tedy nelze žádným způsobem odvrátit. Na druhou stranu jsou na zpracovatele žaloby kladeny poměrně značné nároky; vedle obecných náležitostí podání (§ 37 odst. 2 a 3 soudního řádu správního), tedy zejména uvedení toho, čeho se žaloba týká, kdo ji činí, proti komu směřuje a co se jí navrhuje, podpisu a data, musí vykazovat i náležitosti zvláštní (§ 71 odst. 1 soudního řádu správního), a to označení napadeného rozhodnutí a den jeho doručení nebo jiného oznámení žalobci, označení osob na řízení zúčastněných, jsou-li žalobci známy, označení výroků rozhodnutí, které žalobce napadá, žalobní body, z nichž musí být patrno, z jakých skutkových a právních důvodů považuje žalobce napadené výroky rozhodnutí za nezákonné nebo nicotné, jaké důkazy k prokázání svých tvrzení žalobce navrhuje provést, a konečně návrh výroku rozsudku. Rozšířit žalobu na dosud nenapadené výroky rozhodnutí nebo ji rozšířit o další žalobní body může žalobce jen ve lhůtě pro podání žaloby (§ 71 odst. 2 věta třetí soudního řádu správního). Řízení tedy ovládá přísně pojatá zásada koncentrace. K zásadám ovládajícím správní soudnictví (byť ještě v době před přijetím soudního řádu správního) se Ústavní soud vyjádřil v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 12/99 ze dne 27. 6. 2000 (N 98/18 SbNU 355; 232/2000 Sb.). Uvedl zde, že >>... každé ustanovení, které tím, že formalizuje řízení ve správním soudnictví, stanoví de facto meze přístupu k soudu, tedy meze jednoho ze základních ústavních práv - práva na soudní ochranu. Všechna taková ustanovení ... je proto nezbytné vykládat v duchu čl. 4 odst. 4 Listiny, tedy při aplikaci takových ustanovení šetřit podstatu a smysl základních práv a svobod. ... Ústavní soud tedy posuzuje napadené ustanovení jako interpretovatelné v ústavních mezích, neshledal v něm zakotvenou "dispoziční zásadu", resp. princip koncentrace řízení ve správním soudnictví neústavní, neboť, i když může být kritizován za to, že se vzdaluje zásadě materiální pravdy, nelze nevidět, že především a zcela nepochybně napomáhá k naplnění ústavního práva na projednání a rozhodnutí věci v přiměřené lhůtě, resp. bez zbytečných průtahů (čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, čl. 38 odst. 2 Listiny).<<. Na tomto závěru Ústavní soud setrvává i nyní. Prolomením principu koncentrace tedy problém řešit nelze.
40. Žalobce je povinen již v žalobě, nejpozději v běhu žalobní lhůty, vymezit rozsah, v jakém správní rozhodnutí napadá, a alespoň základním způsobem vymezit důvody, v nichž nezákonnost rozhodnutí spatřuje. Jak nelze zásadně očekávat u žalobců praktické problémy s vymezením rozsahu napadení, s formulací žalobních důvodů je tomu jinak. Znamená vymezení skutkových a právních důvodů, pro které žalobce považuje rozhodnutí za nezákonné a nicotné. Prvou obtíží je již sama interpretace této podmínky, jak dokazuje nález sp. zn. IV. ÚS 2170/08 (dostupný na http://nalus.usoud.cz/), v němž Ústavní soud poukázal na rozdíly ve výkladu pojmu žalobní bod v rozhodnutích jednotlivých senátů Nejvyššího správního soudu. Shoda je každopádně v tom, že žaloba ve správním soudnictví musí žalobní bod ve lhůtě pro podání žaloby obsahovat. Pokud tomu tak není, je podání pouhým oznámením záměru obrátit se na správní soud se žalobou, které ovšem nemá i při extenzivním výkladu pojmu žalobní bod žádné relevantní účinky. Od samého počátku jsou tak kladeny požadavky na kvalitu argumentace žalobce. S přihlédnutím k tomu, nač poukazuje navrhovatel, tedy že žalobce je jako žadatel o azyl ve specifické situaci, když se zpravidla neorientuje ve zdejších poměrech a právním řádu, nezná jazyk, nemá zde žádné zázemí, kontakty a je odkázán na vnější pomoc, není tento formální požadavek procesního řádu lehce splnitelný. Přistoupí-li k tomu ještě sedmidenní lhůta, fakticky nutně krácená nejméně o další dva nepracovní dny víkendu, v níž tak musí žadatel-žalobce učinit, vytváří se na něj již nepřiměřený tlak. Je pak celkem pochopitelné, že reakcí žalobce na krátkou lhůtuje podání blanketové žaloby za účelem podchycení zákonné lhůty, které je spojeno s očekáváním výzvy k doplnění argumentace.
41. Ústavní soud si je vědom možné námitky, že byť zrušením napadeného ustanovení se žalobní lhůta v případě zjevně nedůvodných žádostí prodlouží ze sedmi na patnáct dnů (§ 32 odst. 1 zákona o azylu), kombinace sociálních faktorů u žadatelů o azyl a zásad ovládajících správní soudnictví bude nadále působit, že řada žadatelů meritorního soudního přezkumu fakticky nedocílí. Stále bude totiž jistě docházet k tomu, že žadatelé budou své blanketové žaloby podávat v samém závěru žalobní lhůty, takže prostor pro možné doplnění nezbytných náležitostí zůstane minimální. Nicméně dosažitelnost soudního přezkoumání rozhodnutí bude při respektování zásady vigilantibus iura pro tyto žadatele vyšší. Aniž by tím Ústavní soud deklaroval, že sama patnáctidenní lhůta je lhůtou dostatečnou (to by šlo již za rámec návrhem vymezeného předmětu řízení), konstatuje, že pro osoby v postavení žadatele o azyl je v běhu této (patnáctidenní) lhůty reálnější soudní přezkum řádně iniciovat.
42. Nelze dále přijmout argument, že kratší žalobní lhůtu vyvažuje poskytnutí odkladného účinku žalobě. Správní soudnictví je koncipováno tak, že stěžejní význam má právě počáteční fáze řízení, kdy musí žalobce nejen vymezit rozsah, ale musí do ní též soustředit alespoň základní nasměrování argumentace samotné. Žadateli, který (v důsledku nepřiměřeně krátké lhůty) řádně nezažaloval, dobrodiní odkladného účinku nijak neprospěje.
43. Další okolností, k níž bylo nutno při hodnocení přiměřenosti lhůty přihlédnout, je to, že žaloba je pro neúspěšné žadatele jediným v úvahu přicházejícím procesním prostředkem nápravy. I proto je nutné při konstruování formálních překážek jeho uplatnění postupovat zdrženlivě.
44. Konečně zmínit je třeba i problém jazykový. Žadateli je v souladu s ustanovením § 22 zákona o azylu poskytnuta pomoc tlumočníka, ale samozřejmě jen ve správním řízení, správní rozhodnutí se pak nepřekládá, s pomocí tlumočníka je jen seznámen s jeho obsahem. Správní žalobu pak musí vypracovat česky. I to jeho procesní postup nutně komplikuje a činí jej závislým na odborné pomoci, kterou si musí obstarat.
45. Ústavní soud musel dále zvažovat, zda napadené ustanovení nelze vyložit ústavně konformním způsobem. Dospěl-li k závěru, že délka posuzované lhůty v kombinaci s úpravou přezkumu rozhodnutí o zamítnutí žádosti o udělení mezinárodní ochrany jako zjevně nedůvodné je tak krátká, že žalobu nelze považovat za účinný procesní prostředek nápravy, pak by napadené ustanovení nerušil jen v případě, že daný deficit lze překlenout výkladem. Jím by muselo být docíleno faktického prodloužení zkoumané lhůty.
46. Takovéto "prodloužení" přichází technicky do úvahy leda tím způsobem, že podání žaloby (a to jakékoliv, tedy i blanketové) bude znamenat zachování žalobní lhůty a povinnost soudu vyzvat navrhovatele k odstranění vad, resp. doplnění podání. Délka lhůty poskytnuté soudem k takovéto nápravě by přitom nemohla být limitována sedmi dny, ale soud by poskytoval lhůtu "přiměřenou", tedy takovou, v níž by dle jeho názoru a zkušenosti neúspěšný žadatel reálně dokázal kvalifikovaně reagovat. To ovšem Ústavní soud považuje za nepřípustné a odporující obecně přijímanému pojetí zásady koncentrace řízení. I kdyby byla takováto možnost fakticky prodloužit krátkou žalobní lhůtu soudcovskou výzvou omezena jen na azylové věci (což samo o sobě je těžko obhajitelné a udržitelné), zásadním způsobem by to nabouralo samu koncepci správního soudnictví. Tu však nelze obětovat proto, aby byly zmírněny dopady příliš krátké lhůty na účastníky jednoho typu správního řízení. Navíc rozkolísat principy správního soudnictví by bylo nepřiměřené tomu, jak se projeví zrušení napadeného ustanovení.
47. Ministerstvo ve svém vyjádření upozornilo na postup, který zvolil Nejvyšší správní soud v rozhodnutí sp. zn. 2 Azs 117/2004 ze dne 26. 10. 2004; vytkl jím krajskému soudu, že v rozporu s § 37 odst. 5 soudního řádu správního nepřihlédl k doplnění účastníkova podání učiněnému sice po soudem stanovené lhůtě, avšak ještě před vydáním rozhodnutí ve věci, a podání odmítl. S tím Ústavní soud nesouhlasí. Aplikace ustanovení § 37 odst. 5 věty druhé soudního řádu správního stanoví důsledky nevyhovění výzvě k odstranění vad či doplnění podání. I kdyby byla přijata taková interpretace, že správní soudy budou přihlížet k opravám a doplněním podání došlým sice po lhůtě, ale ještě před rozhodnutím o něm, postavení žadatele by zůstalo nejisté. To, zda by k takovému jeho podání bylo či nebylo přihlédnuto, by totiž bylo závislé jen tom, jak rychle po skončení běhu lhůty soud rozhodne.
48. Napadené ustanovení nelze vyložit tak, aby to neúspěšnému žadateli dávalo záruku efektivního opravného prostředku.
49. Lze tedy uzavřít, že posuzované ustanovení zákona o azylu tím, že omezuje právo žadatele domáhat se u soudu ochrany svých práv stanovením nepřiměřeně krátké lhůty pro podání žaloby, ve své podstatě činí proklamovanou soudní ochranu pouze iluzorní (obdobně nález sp. zn. Pl. ÚS 12/07, vyhlášen pod č. 355/2008 Sb.). Je proto v rozporu s článkem 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, podle něhož se každý, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak, přičemž z pravomoci soudu nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny, a dále čl. 13 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod garantujícího právo na účinný prostředek nápravy před národním orgánem pro každého, kdo byl v právu přiznaném Úmluvou dotčen.