I.
Vymezení věci, argumentace navrhovatele
1. Dne 1. července 2009 obdržel Ústavní soud návrh na zrušení části zákona č. 325/1999 Sb., o azylu a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů, (zákon o azylu), ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o azylu"), a to konkrétně § 32 odst. 2 písm. a) zakotvujícího sedmidenní lhůtu k podání správní žaloby proti rozhodnutí Ministerstva vnitra o žádosti o udělení mezinárodní ochrany pro ty případy, kdy byla tato žádost zamítnuta jako zjevně nedůvodná.
2. Navrhovatel uvedl, že u něho pod spisovou značkou 1 Azs 72/2008 probíhá řízení o kasační stížnosti ukrajinského státního příslušníka směřující proti usnesení Krajského soudu v Praze, jímž byla odmítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí Ministerstva vnitra o zamítnutí žádosti o udělení mezinárodní ochrany jako zjevně nedůvodná. Rozhodnutí ministerstva bylo kasačnímu stěžovateli doručeno dne 3. 3. 2008. Dne 5. 3. 2008 je napadl žalobou, v níž mimo jiné uvedl, že není schopen ji řádně sestavit sám, a proto žádá o ustanovení zástupce pro soudní řízení, který by jeho podání doplnil. Krajský soud vyhověl a usnesením ze dne 1. 4. 2008 stěžovateli ustanovil zástupkyni; oba pak vyzval, aby ve lhůtě do 5 dnů od doručení výzvy žalobu řádně doplnili, a poučil je o následcích nesplnění výzvy. Toto usnesení bylo zástupkyni stěžovatele doručeno dne 3. 4. 2008. Dne 10. 4. 2008 byla žaloba doplněna. Dne 23. 4. 2008 krajský soud žalobu odmítl s tím, že stanovená pětidenní lhůta uplynula již dne 8. 4. 2008. V následné kasační stížnosti stěžovatel namítal, že byla-li zmiňovaná výzva doručena jeho zástupkyni ve čtvrtek dne 3. 4. 2008, končila pětidenní lhůta v úterý 8. 4. 2008. Vzhledem k tomu, že se ustanovená zástupkyně nemohla během tak krátké doby se stěžovatelem osobně setkat a ani nemohla znát obsah spisu, byla soudem stanovená lhůta k doplnění žaloby nesplnitelná.
3. Protože Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že § 32 odst. 2 písm. a) nelze vyložit ústavně konformně tak, aby stěžovatel nebyl krácen v právu na soudní ochranu, obrátil se na Ústavní soud s návrhem na jeho zrušení.
4. Ačkoliv zákon o azylu neobsahuje kompetenční výluku, jíž by ze soudního přezkumu rozhodnutí o zamítnutí žádosti o udělení mezinárodní ochrany pro zjevnou nedůvodnost vyjímal, činí uvedené ustanovení vzhledem k velmi krátké lhůtě k podání žaloby dle Nejvyššího správního soudu soudní ochranu neúspěšných žadatelů neúčinnou. Základní právo garantované čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále též jen "Listina") je pak přiznáváno toliko iluzorně. Lhůta sama o sobě se sice jako ústavně nekonformní jevit nemusí, ovšem její ústavnost je třeba hodnotit v procesu její aplikace, v kontextu s normami navazujícími, jakož i sociálními souvislostmi, do nichž je zasazena.
5. Nejvyšší správní soud upozorňuje, že správní soudnictví, v jehož režimu soudní přezkum žádostí o udělení mezinárodní ochrany probíhá, ovládá zásada dispoziční a zásada koncentrace řízení. To mimo jiné znamená, že rozšířit žalobu na dosud nenapadené výroky rozhodnutí nebo ji rozšířit o další žalobní body žalobce může jen ve lhůtě pro podání žaloby (§ 71 odst. 2 soudního řádu správního). Její zmeškání nelze prominout (§ 72 odst. 4 soudního řádu správního). Existence takto striktně pojímané koncentrace řízení je ve správním soudnictví kompenzována obecnou dvouměsíční lhůtou k podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu. Žalobce taktéž pravidelně prošel dvouinstančním správním řízením a napadá rozhodnutí odvolacího správního orgánu. Zákon o azylu však do takto koncipovaného systému zasahuje speciální úpravou, která vytváří jednoinstanční správní řízení o žádosti o mezinárodní ochranu a stanoví podstatně kratší lhůty k podání žalob proti rozhodnutím v těchto věcech. Právě kombinace této krátké lhůty a obecných pravidel správního soudnictví vede v konečném efektu k omezení práva na soudní ochranu.
6. Nejvyšší správní soud dále poukazuje na postavení, v jakém se většina žadatelů nachází. Jde zpravidla o osoby bez znalosti, či jen s minimální znalostí českého jazyka a českého kulturního a právního prostředí. Je-li jejich žádost zamítána jako zjevně nedůvodná, vydá Ministerstvo vnitra rozhodnutí do 30 dnů od zahájení řízení. Po jeho doručení mají již jen 7 dnů na podání žaloby. V tak krátké době je velmi obtížné žalobu kvalifikovaně zpracovat. Žadatelé jsou navíc zpravidla odkázáni na pomoc nevládních organizací nebo ex offo ustanovených právních zástupců. Každopádně ustanovený zástupce má na rozšíření žaloby již pouze tolik dní, kolik jich ze zákonné sedmidenní lhůty, která počala běžet doručením správního rozhodnutí, zbývá. Tak v konkrétním případě nyní řešeném Nejvyšším správním soudem to bylo jen 5 dní, z toho tři pracovní, ale v případech jiných to může být ještě méně dnů. Přitom je třeba uvážit čas potřebný ke kontaktování žadatele, případně obstarání tlumočníka, nastudování případu a přípravě argumentace. Důsledky pro praxi jsou takové, že žadatelé v mnoha případech v předepsané lhůtě řádnou žalobu podat nestačí, eventuálně ano, ale nedostatek času na zpracování se nutně odrazí v její kvalitě.
7. Situaci nelze s ohledem na výše zmíněnou striktně pojímanou koncentrační zásadu napravit výkladem, podle něhož má soud možnost či dokonce povinnost stanovit pro rozšíření žaloby lhůtu delší. Jakkoli benevolentně totiž ve své judikatuře vykládá pojem "žalobní bod", jeho existenci nelze dovozovat např. z blanketních žalob, které právě v případě neúspěšných žadatelů o mezinárodní ochranu nejsou výjimečné.
8. Nejvyšší správní soud dále konstatuje, že stávající sporná sedmidenní lhůta byla do azylového zákona zavedena novelou účinnou od 1. 1. 2003. Motivem zavedení restriktivní úpravy, jak vyplývá z důvodové zprávy, bylo zrychlení azylového řízení v případech, kdy žadatel podmínky zjevně nesplňuje, a dále finanční a bezpečnostní důvody; Nejvyšší správní soud se domnívá, že dalším důvodem byla i potřeba reagovat na výrazný nárůst počtu žadatelů o mezinárodní ochranu v letech na přelomu století, vyvolávající obavu ze zahlcení dotčených orgánů. Každopádně podle jeho názoru nelze zrychlit proceduru na úkor procesních práv účastníků. Ke zkrácení lhůty není navíc ani důvod zvláštního zájmu, jak je tomu například při soudním přezkumu věcí volebních. Důvodem zkrácení určitě nemohou být finanční aspekty a taktéž nelze žadatele obecně vnímat jako bezpečnostní hrozbu. Navíc od roku 2001 již dochází naopak k soustavnému poklesu počtu žadatelů, dnešní situace je srovnatelná s čísly z počátku 90. let. Nejvyšší správní soud je toho názoru, že zefektivnění azylové procedury lze dosáhnout i jinými prostředky; jako příklad uvádí praxi některých zemí, které požadavek existence prostředku nápravy řeší existencí zvláštních kvazisoudních tribunálů složených z odborníků na přistěhovaleckou problematiku. Pokud však český zákonodárce volil cestu přezkumu těchto rozhodnutí v režimu soudního řádu správního, v němž je hájení práv a zájmů do značné míry závislé na aktivitě účastníka v momentu podání žaloby, pak jej nemůže současně zbavovat možnosti svá práva efektivně hájit stanovením natolik krátké žalobní lhůty.