VI.
Meritorní přezkum návrhu
38. Ústavní soud musí připomenout, že již vícekrát konstatoval, že princip právní jistoty nelze ztotožnit s požadavkem na absolutní neměnnost právní úpravy, která podléhá mimo jiné sociálně-ekonomickým a technickým změnám, jež mohou vyžadovat i reflexi v nárocích kladených na bezpečnost silničního provozu a na okolnosti s ním spojené.
39. Navrhovatelka v prvé řadě konstatovala, že napadená ustanovení jsou v rozporu s čl. 11 odst. 1 větou první ("Každý má právo vlastnit majetek.") a odst. 4 ("Vyvlastnění nebo nucené omezení vlastnického práva je možné ve veřejném zájmu, a to na základě zákona a za náhradu.") Listiny. Bezprostředně uvedla dva nálezy Ústavního soudu [sp. zn. Pl. ÚS 24/04 (tzv. "jezy na Labi") a sp. zn. Pl. ÚS 24/08 (o výstavbě vzletové a přistávací dráhy 06R - 24L letiště Praha Ruzyně)] a v této souvislosti připomněla, že Ústavní soud dvakrát a jednomyslně konstatoval protiústavnost deklarování veřejného zájmu v konkrétně určené věci zákonem, neboť veřejný zájem má být zjišťován až ve správním řízení.
40. Ústavní soud musí v této otázce (a to obdobně jako vláda) argumentaci skupiny senátorů k ochraně vlastnického práva opřenou o takto chápané prohlášení veřejného zájmu zákonem odmítnout, neboť navrhovatelka jako by vůbec nebrala zřetel na skutečnost, že v citovaných nálezech se jednalo o konstatování veřejného zájmu v konkrétní (jedinečné) věci. Zřetelně to vyplývá jak ze zrušeného § 3a zákona č. 114/1995 Sb.: "Rozvoj a modernizace vodní cesty vymezené vodním tokem Labe od říčního km 129,1 (Pardubice), na státní hranici se Spolkovou republikou Německo a vodním tokem Vltava od říčního km 91,5 (Třebenice) včetně plavebního kanálu Vraňany - Hořín po soutok s vodním tokem Labe včetně výústní části vodního toku Berounky po přístav Radotín, je ve veřejném zájmu." (sp. zn. Pl. ÚS 24/04), tak ze zrušeného § 1 zákona č. 544/2005 Sb.: "Vzletová a přistávací dráha 06R-24L letiště Praha Ruzyně, odpovídající svým umístěním platnému územnímu plánu hlavního města Prahy a platnému územnímu plánu města Hostivice, a dále všechny stavby, které budou v oblasti technické infrastruktury zajišťovat její provoz ... jsou veřejným zájmem." (sp. zn. Pl. ÚS 24/08). V obou souzených věcech totiž zákonodárce, aniž by ponechal posouzení a rozhodnutí o naplnění hlediska veřejného zájmu v konkrétní (jedinečné) věci správnímu orgánu ve správním řízení, a to ve formě vydání (individuálního) správního aktu, tento veřejný zájem konstatoval zákonem.
41. Ústavní soud proto v prvé řadě musí také v nyní souzené věci připomenout rationem decidendi nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/04 ze dne 28. 6. 2005 [(N 130/37 SbNU 641; 327/2005 Sb.) a obdobně také nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/08 ze dne 17. 3. 2009 (N 56/52 SbNU 555; 124/2009 Sb.)], totiž skutečnost, že k základním principům materiálního právního státu náleží maxima všeobecnosti právní regulace, která je ideálním, typickým a podstatným znakem zákona [resp. právního předpisu vůbec; srov. také nález sp. zn. Pl. ÚS 55/2000 ze dne 18. 4. 2001 (N 62/22 SbNU 55; 241/2001 Sb.)]. Současně připomněl zásadu, že smyslem rozdělení výkonu státní moci na moc zákonodárnou, výkonnou a soudní je svěření všeobecné a prvotní mocenské regulace státu zákonodárství, odvozené všeobecné mocenské regulace a rozhodování o individuálních případech ve správních věcech moci výkonné (především veřejné správě) a soudnictví výlučně rozhodování o individuálních případech v civilních a trestních věcech (s výjimkou specifického rozhodování ve správním a ústavním soudnictví). Zjišťování veřejného zájmu je ostatně pro výkonné orgány v konkrétním případě typickou pravomocí, neboť veřejný zájem je třeba nalézt v procesu rozhodování o určité otázce (typicky např. o vyvlastňování) a nelze jej v konkrétní věci a priori stanovit. Z uvedeného vymezení definičního znaku pojmu zákona (resp. právního předpisu) se pak odvíjí pojem zákona (právního předpisu) v materiálním smyslu, od něhož je nutno odlišovat zákony (právní předpisy) ve smyslu formálním. Zrušené ustanovení § 3a zákona č. 114/1995 Sb. upravovalo jedinečný případ (rozvoj a modernizace konkrétně vymezené vodní cesty je ve veřejném zájmu), a scházel mu tak podstatný materiální znak právní normy, jímž je obecnost. Materiálně se proto nejednalo o právní předpis, ale napadené ustanovení bylo de facto (individuálním) správním aktem. Takovou deklaraci veřejného zájmu v konkrétně určené věci zákonem Ústavní soud pokládá za protiústavní, neboť je zásahem moci zákonodárné do moci výkonné a navíc omezuje právo na soudní přezkum. Ustanovení zákona stanovující (pro konkrétní stavbu) neodůvodněně odlišný procesní režim současně porušují princip rovnosti v právech, jakož i čl. 11 odst. 1 větu druhou Listiny, podle níž vlastnické právo všech vlastníků má stejný zákonný obsah i ochranu.
42. Ústavní soud proto v uvedených souvislostech připomíná a zdůrazňuje, že již samotný pojem "veřejný zájem" v širším slova smyslu chápaný jako zájem obecně prospěšný (žádoucí) či ochraňující s sebou významově v prvé řadě nese aspekt obecnosti (resp. jak bylo výše připomenuto "maximy všeobecnosti právní regulace"). Vláda ostatně v této souvislosti hovoří o tom, že přijímání nové právní úpravy by vždy mělo být vyvoláno a odůvodněno určitým veřejným zájmem, tj. určitým cílem, resp. účelem právní regulace. V tomto významu je pojem veřejný zájem ex definitione považován za nutný předpoklad úvah o prvotní mocenské regulaci společenských vztahů zákonem. Lze tedy dovodit, že již samotný obecný pojem veřejného zájmu je podmínkou nutnou (condicio sine qua non) všeobecnosti právní regulace. Vlastní pojem "veřejný zájem" však na straně druhé ani nemusí být v zákoně výslovně expressis verbis uveden. V případě zákona č. 196/2012 Sb. měnícího zákon č. 13/1997 Sb. tímto veřejným zájmem (a tedy cílem, resp. účelem právní regulace) je mimo jiné zvýšení bezpečnosti silničního provozu a ochrana života a zdraví jeho účastníků. Tento účel právní regulace, jakož i prostředky k němu vedoucí byly ostatně uvedeny v důvodové zprávě k návrhu zákona č. 196/2012 Sb. a dále podrobněji rozvedeny v rámci rozpravy v Senátu.
43. Ústavní soud neopomíjí ani skutečnost, že prostředky, kterými je dosahován určitý veřejný zájem, a tedy cíl a účel právní regulace s ním spojený, působí v určitém prostředí a oba se mohou dotýkat také jiných veřejných zájmů (v obecném pojetí). Proto musí být důvodnost určitého veřejného zájmu (cíle, resp. účelu a prostředků právní regulace s nimi spojenými) a jeho možný střet s jinými veřejnými zájmy pečlivě posuzován. V souzené věci taková situace nastala v případě veřejného zájmu na zvýšení bezpečnosti silničního provozu a ochrany života a zdraví jeho účastníků, jež předpokládá a vyžaduje náležitou pozornost především řidičů. Tato pozornost je však ohrožována reklamními zařízeními, jejichž účelem je naopak (již z povahy věci) upoutávat pozornost, a to nejen řidičů, ale (vlastně) všech účastníků silničního provozu. Jako krajně nežádoucí skutečnost se projevuje především v podmínkách a nárocích na pozornost účastníků silničního provozu a v následcích dopravních nehod vyvolaných podmínkami provozu na dálnicích a silnicích I. třídy. Aby bylo možno dosáhnout sledovaného veřejného zájmu (účelu právní regulace), tedy zajištění či zvýšení bezpečnosti silničního provozu a ochrany života a zdraví jeho účastníků, bylo nutno zajistit odstranění reklamních zařízení již umístěných podél dotčených pozemních komunikací. Právní regulace, jež má v předmětném zákoně č. 196/2012 Sb. podobu zákazu umísťování reklamních zařízení podél dálnic a silnic I. třídy, a to pouze s několika výjimkami, se proto nutně dotkla zájmů vlastníků těchto reklamních zařízení, a to ať již byla umístěna na základě povolení vydaných na dobu neomezenou (zejména v 90. letech minulého století), nebo podle později platné právní úpravy na dobu pěti let a tomu odpovídajících smluv na umístění reklamního zařízení uzavíraných na dobu určitou v obvyklé délce pěti let. Výsledkem posouzení tohoto střetu bylo přijetí opatření, jež umožnilo realizovat sledovaný cíl, tj. zajištění či zvýšení bezpečnosti silničního provozu a ochrany života a zdraví jeho účastníků, a současně umožnit ochranu zájmů vlastníků dotčených reklamních zařízení v podobě stanovení maximální možné doby provozování těchto zařízení. Ostatně respekt k ochraně zájmů vlastníků reklamních zařízení se nepromítl do okamžitého řešení, ale do zákonodárcem akceptovaných změn, jež měly svůj původ v pozměňovacích návrzích Senátu, které Poslanecká sněmovna přijala; případná argumentace protiústavností v tomto rámci nezazněla.
44. Ústavní soud připomíná, že od veřejného zájmu ve výše uvedeném širším smyslu je nutno odlišit "veřejný zájem" [v úzkém (jedinečném) smyslu], který je v právní úpravě zákonodárcem uveden a stanoven jako hledisko sloužící pro posouzení podstatných podmínek sloužících pro rozhodnutí v konkrétní věci. Zjištění těchto podmínek, jejich posouzení a rozhodnutí o tom, zda došlo či nedošlo k naplnění kritéria veřejného zájmu, však již náleží do působnosti a pravomoci konkrétního správního orgánu, který v konkrétní věci rozhodne a vydá správní rozhodnutí. Jedná se proto o zcela odlišnou právní úpravu, jež je z hlediska dělby moci vlastní jinému druhu státní činnosti, než je zákonodárství [srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 1/2000 ze dne 5. 4. 2000 (N 51/18 SbNU 7; 107/2000 Sb.)].
45. Napadená ustanovení v posuzované věci hledisko veřejného zájmu v právě uvedeném smyslu výslovně ani skrytě neobsahují, nelze je z nich ani dovodit. Konkrétně je třeba zdůraznit, že napadená ustanovení ve svých dispozicích neupravují nic jiného než další postupy a s nimi spojené lhůty za předpokladu naplnění hypotéz vymezených v těchto ustanoveních.
46. Ústavní soud proto skupině senátorů nemůže přisvědčit, že by případy řešené oběma nálezy (tj. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 24/04 a sp. zn. Pl. ÚS 24/08) byly analogické k jimi tvrzenému "protiústavnímu upřednostnění veřejného zájmu v napadených ustanoveních, ba dokonce tvrzení, že nález sp. zn. Pl. ÚS 24/08 téměř jako by předjímal řešení situace, jež přijetím napadených ustanovení nastala". Ústavní soud musí argumentaci oběma citovanými nálezy Ústavního soudu, které se týkaly jiné právní úpravy, odmítnout jako nepřiléhavou. Napadená ustanovení stanoví (pouze) obecně postupy a s nimi spojené lhůty pro odstranění, resp. provozování reklamních zařízení, navíc vůbec neupravují konkrétní (jedinečnou) věc. Naopak zahrnují v sobě z hlediska právní úpravy objektu právní regulace (tj. reklamních zařízení umístěných - ať již na základě vydaného, nebo nevydaného povolení - podél dálnic a silnic I. třídy) a v ní stanovených podmínek obecnost jako materiální znak právní normy.
47. Ústavní soud proto v této části uzavírá, že argumentace skupiny senátorů nálezy Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 24/04 a sp. zn. Pl. ÚS 24/08 je lichá, neboť ke stanovení veřejného zájmu zákonem v konkrétní věci vůbec nedochází, oba citované nálezy se souzenou věcí věcně ani jinak nesouvisí a napadená ustanovení v tomto rámci nejsou s čl. 11 odst. 1 větou první Listiny rozporná.
48. Navrhovatelka dále na podporu své argumentace uvádí, že napadená ustanovení nerespektují principy ochrany nabytých práv, legitimního očekávání a že jsou protiústavně retroaktivní, obsáhle cituje body 147 až 149 odůvodnění nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 53/10 ze dne 19. 4. 2011 (N 75/61 SbNU 137; 119/2011 Sb.), které považuje za "v plném rozsahu argumentačně použitelné". Připomíná, že při posuzování intenzity veřejného zájmu a ochrany vlastnického práva je nutno vycházet z testu proporcionality.