II. c)
Vyjádření vlády
16. Vláda ve svém vyjádření vyslovila přesvědčení, že napadená ustanovení jsou v souladu s ústavním pořádkem České republiky, upozornila na nepřiměřeně dlouhý časový odstup mezi okamžikem podání derogačního návrhu (21. 8. 2017) a nabytím platnosti (13. 6. 2012), resp. účinnosti (1. 9. 2012) navrhovatelkou napadených ustanovení. Domnívá se, že Ústavní soud by měl zohlednit, že tento postup je z pohledu budování důvěry občanů v materiální právní stát přinejmenším nevhodný, resp. je v rozporu s principem oprávněné důvěry občanů v právo a také s principem právní jistoty.
17. Vláda vyslovila zásadní nesouhlas s argumentací navrhovatelky k ochraně vlastnického práva a prohlášení veřejného zájmu zákonem opřenou o nálezy Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 24/04 ze dne 28. 6. 2005 (N 130/37 SbNU 641; 327/2005 Sb.) a sp. zn. Pl. ÚS 24/08 ze dne 17. 3. 2009 (N 56/52 SbNU 555; 124/2009 Sb.), neboť "napadená ustanovení neobsahují žádné konstatování veřejného zájmu v konkrétním případě" a "stanoví toliko postup" pro odstraňování v minulosti umístěných reklamních zařízení na dálnicích, silnicích I. třídy nebo jejich silničním pomocném pozemku nebo v jejich silničním ochranném pásmu (dále také "podél dálnic a silnic I. třídy"). Citované judikáty se týkaly zcela odlišné právní úpravy, v níž je veřejný zájem předpokladem pro určité úřední postupy; tedy výslovné konstatování veřejného zájmu přímo zákonem nahradilo jeho posuzování (postup) při vydávání individuálních správních aktů, které naopak standardně přísluší moci výkonné. Nedodržování této dělby při výkonu státní moci by bylo (v důsledku zásahu moci zákonodárné do moci výkonné) v rozporu s ústavním pořádkem České republiky. Argumentace uvedenými judikáty je proto nepřiléhavá. Vláda uvedla, že navrhovatelka chybně zaměňuje výslovné stanovení veřejného zájmu v konkrétních případech zákonem, které je uvedeným zásahem moci zákonodárné do moci výkonné, a je tedy nepřípustné, s posuzováním a vyhodnocováním střetu různých veřejných zájmů v procesu přijímání právní úpravy, což je naopak žádoucí a neodmyslitelnou součástí zákonodárného procesu.
18. Vláda v uvedené souvislosti zdůraznila, že přijímání nové právní úpravy by vždy mělo být vyvoláno a odůvodněno určitým veřejným zájmem; musí proto dojít k řádnému posouzení střetu různých veřejných zájmů, vyhodnocení důvodnosti sledovaného cíle atd. Jde tedy o "veřejné zájmy v jejich obecném pojetí, jež jsou v rámci legislativního procesu pečlivě zvažovány". Nejinak tomu bylo i v případě přijímání zákona č. 196/2012 Sb., do něhož byl (téměř absolutní) zákaz umísťování reklamních zařízení podél dálnic a silnic I. třídy zakotven za účelem zvýšení bezpečnosti silničního provozu. Vláda připomněla důvodovou zprávu k citovanému zákonu a v ní uvedené argumenty týkající se toho, že reklamní zařízení představují zdroj ohrožení bezpečnosti silničního provozu, neboť jejich primárním účelem je upoutat pozornost účastníků silničního provozu, což je krajně nežádoucí zvláště při velmi vysokých rychlostech na dálnicích a silnicích I. třídy se všemi předpoklady i následky nebezpečných dopravních situací. Aby bylo možno dosáhnout zajištění bezpečnosti silničního provozu a ochrany života a zdraví jeho účastníků, bylo nezbytné zajistit odstranění reklamních zařízení podél dotčených komunikací. Vláda zdůraznila, že k zajištění sledovaného účelu nebylo zvoleno okamžité řešení, ale kompromisní přístup spočívající ve stanovení přiměřené doby pěti let, jež reflektovala délku doby, na niž byla vydána předmětná povolení a na niž byly také uzavírány smlouvy na dobu určitou. Maximální délka přechodného období proto primárně dopadla na povolení vydaná v době, kdy ještě právní úprava neomezovala dobu platnosti příslušných povolení. Bez napadených ustanovení intertemporálního charakteru by tato reklamní zařízení mohla být provozována po neomezenou dobu, což by zmařilo dosažení účelu sledovaného při přijetí zákona č. 196/2012 Sb. Vláda v této souvislosti zdůraznila, že bylo přihlíženo k několika vzájemně posuzovaným veřejným zájmům, včetně poskytnutí dostatečně dlouhé doby na přizpůsobení dotčených vlastníků. Tento postup proto nelze považovat za protiústavní a citované judikáty Ústavního soudu s projednávanou problematikou nijak nesouvisí.
19. Ve vztahu k navrhovatelkou tvrzenému rozporu napadených ustanovení s principem ochrany nabytých práv a legitimního očekávání i jejich retroaktivního působení vláda v prvé řadě konstatovala nepřiléhavost navrhovatelčiny argumentace nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 53/10 (viz výše), neboť napadená ustanovení nijak neomezují možnost nabývání majetku. Podle § 14 odst. 3 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, jsou reklamní zařízení samostatnou věcí v právním i faktickém smyslu a vlastník s nimi může samostatně nakládat, včetně přemístění na jiné vhodné místo, kde je může dále provozovat.
20. Vláda připomněla čl. 11 odst. 3 Listiny, podle něhož vlastnictví zavazuje, nesmí být zneužito v rozporu se zákonem chráněnými obecnými zájmy a jeho výkon nesmí poškozovat lidské zdraví, přírodu a životní prostředí nad míru stanovenou zákonem. Proto ani oprávnění vlastníků užívat věci není bezbřehé a podléhá omezením stanoveným předpisy veřejného práva. Vláda v této souvislosti poukázala na to, že zřizování a provozování reklamních zařízení podél pozemních komunikací je od počátku existence zákona č. 13/1997 Sb. předmětem zvláštní cílené a na bezpečnost silničního provozu zaměřené veřejnoprávní regulace a jejím obsahem (stejně jako napadených ustanovení) není odnímání vlastnického práva k nim. Stejně jako jsou stanovena různá omezení vlastnického práva v oblasti zemědělství, lesnictví, vodohospodářství, ochrany životního prostředí, územního plánování či urbanismu, stanoví i předpisy veřejného práva v oblasti dopravy podmínky, jimiž se musí řídit adresáti právní regulace. Vláda ostatně připomněla, že užívání majetku je z hlediska čl. 11 odst. 3 Listiny přípustné, pokud sleduje legitimní cíl, je v souladu s vnitrostátním právem a je přiměřené ve vztahu ke sledovanému cíli (viz Wagnerová, E., Šimíček, V., Langášek, T., Pospíšil, I. a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, a. s., 2012). Ve vztahu k napadené věci jsou předpoklady pro aplikaci čl. 11 odst. 3 Listiny naplněny, neboť zákonodárce sledoval legitimní cíl v podobě zajištění bezpečnosti silničního provozu a ochrany života a zdraví účastníků silničního provozu, opatření k dosažení předmětného cíle jsou obsažena v zákoně a ve vztahu k tomuto cíli je lze kvalifikovat jako přiměřená.
21. Vláda poukázala na klíčovou povahu a význam kritéria proporcionality pro posouzení ústavní konformity přijatých zákonů; ostatně na tento princip odkazuje i navrhovatelka, která uvádí nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 53/10 (připomínající závěry obsažené ve výše uvedeném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/96). Vláda však zdůraznila, že obsah uvedeného nálezu již "na první pohled" svědčí spíše opačnému názoru než podpoře tvrzení skupiny senátorů. Při posouzení napadených ustanovení a okolností, za nichž se stala součástí platné právní úpravy, podle kritérií uvedených v tomto nálezu, je totiž zřejmé, že zákonodárce postupoval uvážlivě a vyvaroval se postupů a závěrů, jež by mohly vést k nepřiměřenému zásahu nové právní úpravy do stávajících práv. Vláda uvedla, že při aplikaci testu proporcionality "je na jednu stranu třeba postavit veřejný zájem na bezpečnosti silničního provozu a ochraně života a zdraví jednotlivců a na druhé straně zájem vlastníků reklamních zařízení umístěných podél dálnic a silnic I. třídy provozovat tato zařízení na stejném místě i po přijetí nové právní úpravy". V této souvislosti poukázala na to, že i když z hlediska účelu by bylo nejvhodnější přistoupit k okamžitému odstranění reklamních zařízení, zákonodárce vzal v úvahu i zájmy jejich vlastníků a po pečlivém zvážení střetu těchto zájmů formuloval přechodné ustanovení, kterým jim umožnil reklamní zařízení podle vydaných povolení provozovat ještě dalších pět let.
22. Vláda připomněla, že rezignace na řešení problematiky v minulosti umístěných reklamních zařízení by navíc vedla k vytvoření nerovného postavení mezi jejich provozovateli, neboť umísťování nových reklamních zařízení podél dálnic a silnic I. třídy podléhá značně přísné úpravě, zatímco na podnikatele provozující reklamní zařízení umístěná v minulosti by se "v podstatě navždy vztahovaly mírnější podmínky". Vláda v této souvislosti poukázala na nález (správně usnesení) Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 11/99 ze dne 10. 5. 1999 (U 36/14 SbNU 339) řešící střet právní úpravy staré, která podmínky výkonu určité činnosti upravovala liberálněji, s úpravou novou, kde se mj. uvádí: "Způsob řešení tohoto střetu vytváří nepravou retroaktivitu, když pro určitou vymezenou skupinu subjektů se účinnost nové úpravy (splnění jedné z podmínek) odkládá do stanoveného termínu. Těmto subjektům je tedy poskytnuta příležitost splnit náročnější či jiné podmínky nové úpravy a současně si v tomto období zachovat kontinuitně svůj status. Taková úprava nezakládá dle přesvědčení Ústavního soudu žádnou nerovnost. Nerovnost by naopak nutně založilo řešení, které by dosavadním držitelům oprávnění k určité činnosti ponechalo, zatímco podmínky nové a přísnější by platily pouze pro uchazeče nové. Řešení, které zákonodárce zvolil, rozhodně nemá znaky libovůle a není v rozporu s principem rovnosti, jak je Ústavním soudem chápán." Vláda považuje za zjevné, že řešení přijaté v napadených ustanoveních není v rozporu s ústavními principy, a naopak je pro jejich zajištění nezbytné.
23. Vláda se neztotožnila ani s tím, že navrhovatelka spatřuje protiústavnost napadených ustanovení "v plošném řešení", neboť "upravují postup odstraňování reklamních zařízení" umístěných pouze podél dálnic a silnic I. třídy a týká se pouze cca 3 000 reklamních zařízení (z celkového počtu cca 25 000 reklamních zařízení). Jejich odstranění je odůvodněno intenzitou silničního provozu, vysokou rychlostí na dálnicích a silnicích I. třídy se pohybujících vozidel, požadavky na plné soustředění řidičů a hrozbou fatálních následků v důsledku nárazu vozidel do těchto zařízení. Dopad napadených ustanovení proto přesně koresponduje s právní úpravou povolování umístění reklamních zařízení zavedenou zákonem č. 196/2012 Sb. do § 25 odst. 7 a § 31 odst. 3 zákona č. 13/1997 Sb.
24. Výtka týkající se "plošného řešení" paradoxně neobstojí podle vlády ani při srovnání s navrhovatelkou připomínanou judikaturou Ústavního soudu, neboť ten v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/04 (viz výše) s odkazem na svou ustálenou rozhodovací praxi zdůraznil "maximu všeobecnosti právní regulace" jako jednoho ze základních principů materiálního právního státu, tj. požadavek obecnosti zákona. Proto zákonodárce, který při formulaci předmětné právní úpravy usoudil, že s výhradou dílčích výjimek se nová reklamní zařízení podél dálnic a silnic I. třídy nemají zřizovat vůbec, a přizpůsobil tomu znění napadených (přechodných) ustanovení zákona tak, aby ve stanovené lhůtě došlo k odstranění reklamních zařízení povolených v minulosti na dobu neurčitou. Důsledkem je proto transparentní, nediskriminační, přiměřený (a především) obecný dopad opatření na všechny provozovatele reklamních zařízení, čímž mají být dosaženy výše popsané legitimní cíle veřejného zájmu.
25. Vláda se dále neztotožnila ani s názorem, že napadená ustanovení představují protiústavní zásah do práva podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny, když navrhovatelka dovozuje tzv. "rdousící efekt" pro vlastníky reklamních zařízení a připomíná nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 44/13. Vlastníci reklamních zařízení mohou i nadále provozovat svou činnost a reálný dopad napadených ustanovení na výkon podnikatelské činnosti v oblasti venkovní reklamy (ve vztahu k cca 3 000 zařízení) je značně omezený, neboť tato zařízení zůstávají majetkem jejich vlastníků a mohou je po přemístění na jiné místo nadále provozovat. Vedle doposud uvedeného vláda připomíná také bod 3 přechodných ustanovení, podle něhož vlastník reklamního zařízení umístěného podél dálnice nebo silnice I. třídy může požádat o povolení jeho umístění podle nové právní úpravy, a pokud bude povolení (při splnění zákonných požadavků) vydáno, nebude nutné jej odstraňovat a bude možné jej provozovat i nadále.
26. Vláda konečně připomněla, že skupina senátorů opomíjí skutečnost, že právo obsažené v čl. 26 odst. 1 Listiny se řadí mezi práva, vůči nimž se uplatní čl. 41 odst. 1 Listiny, který otevírá prostor pro zákonodárce při volbě nejrůznějších řešení, neboť hospodářských práv se lze domáhat pouze v mezích zákonů, která tato ustanovení provádějí. Poukázala na nález sp. zn. Pl. ÚS 83/06 ze dne 12. 3. 2008 (N 55/48 SbNU 629; 116/2008 Sb.), v němž Ústavní soud uvedl, že testem ústavnosti v tomto smyslu projde taková zákonná úprava, u níž "lze zjistit sledování nějakého legitimního cíle, a která tak činí způsobem, jejž si lze představit jako rozumný prostředek k jeho dosažení, byť nemusí jít o prostředek nejlepší, nejvhodnější, nejúčinnější či nejmoudřejší ...". Vláda je proto přesvědčena, že napadená ustanovení sledují legitimní cíle veřejného zájmu, jichž dosahují rozumným způsobem. Vláda se také podrobně kriticky vyjádřila k návrhu variant ústavně konformního a šetrnějšího řešení situace.
27. Vláda se důrazně ohradila proti argumentaci, že by v souvislosti s napadenými ustanoveními docházelo k odnímání vlastnického práva, neboť předmětná reklamní zařízení zůstávají i nadále majetkem jejich vlastníků. Přechodné období pěti let není jakoukoli "náhradou", ale jde o časový prostor, který byl vlastníkům reklamních zařízení dán k tomu, aby je přemístili na jiné vhodné místo.
28. Podle vlády nebyl porušen ani jeden z následujících ústavně zaručených principů, tj. právní jistoty, legitimního očekávání a zákazu retroaktivity, neboť napadená ustanovení sledují legitimní cíl, jímž je zajištění bezpečnosti silničního provozu a ochrany života a zdraví jednotlivců. Bez opatření vztahujícího se k již v minulosti umístěným reklamním zařízením a jejich ponecháním v bezprostřední blízkosti dálnic a silnic I. třídy by nebylo možné tohoto cíle dosáhnout. Napadená ustanovení naplňují princip obecnosti zákona, jsou souladná s ústavním pořádkem, jejich přiměřenost a dostatečný časový prostor pro přizpůsobení se nové právní úpravě jsou nepochybné; nejde o opatření plošná, neboť se týkají pouze reklamních zařízení podél dálnic a silnic I. třídy - tedy míst s nejintenzivnějším provozem a s mnohem vyšší mírou nebezpečí. Případná absence právní úpravy vztahující se k již umístěným reklamním zařízením by naopak vyvolala nerovné postavení, neboť podnikatelé, kteří by nově umísťovali reklamní zařízení, by podléhali přísnější úpravě, zatímco podnikatelům majícím z minulosti umístěná reklamní zařízení by "navždy" zůstaly mírnější podmínky. Vláda poukázala na to, že se jedná o odstranění reklamních zařízení z míst, kde je jejich umístění z hlediska silničního provozu a ochrany života a zdraví nebezpečné. Namístě proto není ani striktní výklad ochrany nabytých práv, neboť při jeho uplatnění by nebylo možné novelizovat jakýkoliv právní předpis, a reagovat tak na potřeby společnosti.
29. Vláda vyjádření uzavřela s tím, že právní úpravu obsaženou v napadených ustanoveních lze považovat za přiměřenou a zcela v souladu s ústavním pořádkem České republiky, a navrhla, aby byl předmětný návrh zamítnut.