X. b)
K charakteru nezávislosti Nejvyššího kontrolního úřadu podle čl. 97 odst. 1 Ústavy
45. Existence Nejvyššího kontrolního úřadu je v Ústavě zakotvena v samostatné hlavě páté odděleně od klasických tří složek státní moci, a není tak ani orgánem soudní moci. Nejvyšší kontrolní úřad současně není nositelem samostatné složky státní moci, a nezaujímá proto v soustavě orgánů státní moci s orgány moci zákonodárné, výkonné a soudní srovnatelné postavení. Uvedená systematika Ústavy odpovídá tomu, že Nejvyšší kontrolní úřad má být nezávislý na ostatních orgánech státní moci (viz Gerloch, A., Tryzna, J. O postavení Nejvyššího kontrolního úřadu v soustavě státních orgánů a ke změně jeho kompetencí. Správní právo. Praha: Ministerstvo vnitra, 2014, č. 5, s. 281).
46. V souladu s tím čl. 97 odst. 1 Ústavy stanoví, že Nejvyšší kontrolní úřad je nezávislý orgán. Nejvyššímu kontrolnímu úřadu je tímto ústavně garantována nezávislost jak na moci zákonodárné (Parlamentu), tak i na moci výkonné (vládě a ostatních vykonavatelích exekutivy) tak, aby byly eliminovány politické vlivy na jeho činnost [nález Ústavního soudu ze dne 25. 1. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 15/10 (N 6/60 SbNU 51; 39/2011 Sb.)]. Nejvyšší kontrolní úřad tak plní svoji funkci samostatně, aniž by existoval orgán, který by vůči Nejvyššímu kontrolnímu úřadu měl oprávnění nadřízeného udělovat závazné pokyny (Pouperová, O. in Kontrolní mechanismy fungování veřejné správy. Olomouc: Periplum, 2009, s. 199).
47. Tato ústavní úprava nezávislosti Nejvyššího kontrolního úřadu představuje institucionální záruku jeho existence, nasvědčující ochraně nezávislé kontroly Nejvyšším kontrolním úřadem nejen před exekutivou, nýbrž i zákonodárcem (Filip, J., Bahýľová, L., Molek, P., Podhrázký, M., Suchánek, R., Šimíček, V., Vyhnánek, L. Ústava České republiky. Komentář. Praha, 2010, s. 1327). Objektem garance čl. 97 odst. 1 Ústavy je tedy Nejvyšší kontrolní úřad jako celek, jeho organizační a institucionální zakotvení ve vztahu k ostatním složkám veřejné moci.
48. Garanci takové nezávislosti pro nejvyšší kontrolní instituce ("Supreme Audit Institution") požaduje ve své preambuli také Limská deklarace směrnic o principech auditu (Lima Declaration of Guidelines on Auditing Precepts) přijatá v roce 1977 devátým kongresem Mezinárodní organizace nejvyšších kontrolních institucí (INTOSAI), mezi jejíž členy patří mimo jiné většina evropských států, včetně České republiky.
49. Podle Ústavního soudu lze tedy učinit dílčí závěr, že čl. 97 odst. 1 Ústavy garantuje institucionální nezávislost Nejvyššího kontrolního úřadu ve vztahu k ostatním mocenským složkám (systémová, nebo také vnější organizační nezávislost) podobně, jak to činí čl. 81 Ústavy ve vztahu k soudům. Nejde však o garanci osobní nezávislosti členů Nejvyššího kontrolního úřadu, která by byla podobná garanci osobní nezávislosti soudců podle čl. 82 odst. 1 Ústavy. Ústava tedy členům Nejvyššího kontrolního úřadu osobní, resp. soudcovskou nezávislost negarantuje, a to na rozdíl například od německé ústavy (Základního zákona), která členům Spolkového účetního dvora (Bundesrechnungshof) soudcovskou nezávislost (richterliche Unabhängigkeit - čl. 97 německého Základního zákona) výslovně garantuje v čl. 114 odst. 2.
50. Postavení nejvyšších kontrolních institucí se stejně jako jejich pravomoci v jednotlivých evropských státech liší v návaznosti na strukturu právního systému daného státu a historický vývoj jeho kontrolních institucí (viz Cupalová, M., Kavěna, M. Srovnávací studie č. 1.202. Odpovědnost nejvyšších kontrolních institucí vůči parlamentům ve vybraných státech Evropské unie a srovnání s Českou republikou. Parlamentní institut. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky, 2011, s. 3). Jestliže český ústavodárce neposkytl členům Nejvyššího kontrolního úřadu ústavněprávní garanci jejich osobní nezávislosti, resp. jim nepřidělil soudcovskou nezávislost, do jisté míry to odpovídá povaze činnosti Nejvyššího kontrolního úřadu jako instituce nesoudního typu, která nemá přikazovací oprávnění, a to na rozdíl od nejvyšších kontrolních institucí tzv. francouzského typu, jejichž charakteristickým rysem je naopak soudcovská kontrola, resp. rozhodování formou soudcovského rozhodnutí (nalézání práva) o předložených účetních závěrkách (např. rozhodnutí francouzského Cour des comptes jsou přímo vykonatelná - srov. www.ccomptes.fr).
51. Nejvyšší kontrolní úřad případně zjištěná pochybení při nakládání s veřejnými prostředky "pouze" konstatuje, není však oprávněn jejich nápravu veřejně mocensky nařídit či za taková pochybení ukládat sankce. Výsledkem kontrolní činnosti Nejvyššího kontrolního úřadu jsou kontrolní závěry, kterými se neukládají žádné povinnosti, ale mají povahu signalizační, resp. upozorňující a doporučující či případně jen informativní. Kontrolní závěry Nejvyššího kontrolního úřadu mohou být následně použity jako podklady pro rozhodovací činnost jiného orgánu veřejné moci jako jeden z důkazních prostředků (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 6. 2008 sp. zn. 9 Aps 3/2008), nicméně Nejvyšší kontrolní úřad nemá oprávnění takové řízení na základě svého úkonu (v návaznosti na provedenou kontrolu) zahájit. Jak konstatoval Ústavní soud ve svém usnesení ze dne 16. 1. 2001 sp. zn. II. ÚS 451/2000 (dostupné na http://nalus.usoud.cz), Nejvyšší kontrolní úřad "nedisponuje exekutivními, příp. soudními pravomocemi; plní pouze funkci kontrolní s tím, že je oprávněn a povinen výsledky provedených kontrol zveřejnit, a tak upozornit příslušné orgány státní moci na nedostatky zjištěné při kontrole. Nemá však oprávnění ukládat sankce (odhlédnuto od sankcí za porušení procesních předpisů) nebo opatření k odstranění nedostatků. Závěry NKÚ se stávají toliko podnětem, případně podkladem pro další postup orgánů státní moci."
52. Navrhovateli přitom lze přisvědčit, že zákon č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu, ve znění pozdějších předpisů, stanoví pro členy Nejvyššího kontrolního úřadu některé záruky osobní nezávislosti, podobné zárukám, které náleží soudcům, např. neslučitelnost s některými funkcemi (§ 12 odst. 7), omezení jiné výdělečné činnosti (§ 12 odst. 8) či podmínky předčasného ukončení funkce (§ 12 odst. 9). Tyto zákonem stanovené prvky osobní nezávislosti členů Nejvyššího kontrolního úřadu respektují institucionálně nezávislé postavení Nejvyššího kontrolního úřadu garantované čl. 97 odst. 1 Ústavy, resp. ústavně zakotvenou systémovou nezávislost Nejvyššího kontrolního úřadu doplňují. Nezakládají však členům Nejvyššího kontrolního úřadu postavení totožné s postavením soudců, resp. nezakládají jim soudcovskou nezávislost, tak jak se jí navrhovatel dovolává.
53. Obdobný závěr učinil Ústavní soud již v souvislosti s otázkou platových restrikcí vůči státním zástupcům, kdy i přes shledání některých zákonných záruk jejich nezávislosti, srovnatelných s těmi, které náleží soudcům (předpoklady a způsob vzniku funkce, omezení možnosti přeložení, taxativně vymezené důvody zániku funkce, úprava kárného řízení, nemožnost vykonávat jinou výdělečnou činnost apod.), dospěl Ústavní soud k závěru, že státním zástupcům nesvědčí ústavně garantovaná nezávislost soudcovská [nález sp. zn. Pl. ÚS 17/10 ze dne 28. 6. 2011 (N 123/61 SbNU 767; 232/2011 Sb.)], ze které je omezení platových restrikcí dovozováno. K uvedenému srovnání je možno navíc doplnit, že zatímco státní zástupci rozhodují o tom, zda jsou splněny podmínky pro zahájení trestního stíhání, odpovídají za jeho zákonný průběh a (spolu) ochranu lidských práv, rozhodují o opravných prostředcích proti rozhodnutí policejních orgánů nebo státních zástupců nižšího stupně, posuzují, zda jsou dány důvody k podání obžaloby či nikoliv, a jsou výlučným žalobcem v trestním řízení, jako strana vystupují v řízení před soudem, mají právo podávat opravné prostředky proti rozhodnutím, a proto mají dokonce velmi podobné záruky nezávislosti jako soudci (viz § 12e, § 18 odst. 2, § 19, 24, 31 zákona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve znění pozdějších předpisů, a k tomu podrobněji např. Fenyk J. Veřejná žaloba, díl I. Ministerstvo spravedlnosti ČR, 2001, sv. 62, str. 149 - 158), členové Nejvyššího kontrolního úřadu v oblasti své působnosti ani taková oprávnění, povinnosti a garance, jak je výše uvedeno, nemají.
54. Nelze samozřejmě vyloučit, že zákonodárce do budoucna rozšíří pravomoci Nejvyššího kontrolního úřadu i na oprávnění podobným způsobem iniciovat nápravu zjištěných nedostatků, ve smyslu doporučení čl. 11 odst. 2 Limské deklarace, podle kterého pokud auditní zjištění nejvyšší kontrolní instituce nemají podobu právně závazných a vynutitelných rozsudků, má být nejvyšší kontrolní instituce oprávněna obrátit se na orgán, který je odpovědný za přijetí nezbytných opatření, a požadovat, aby strana skládající účty přijala svou odpovědnost. Nelze dále vyloučit, že v budoucnu může, v návaznosti na aktivity Mezinárodní organizace nejvyšších kontrolních institucí, postupně dojít i k takovým změnám zákonné a ústavní úpravy, které členy Nejvyššího kontrolního úřadu budou stavět do srovnatelného postavení, jaké mají soudci. Za současného stavu však členové Nejvyššího kontrolního úřadu takové postavení nemají.
55. Ústavní soud tímto nijak nezpochybňuje význam stávající nezávislosti členů Nejvyššího kontrolního úřadu při výkonu jejich činnosti, vyplývající ze specifického poslání Nejvyššího kontrolního úřadu vymezeného v čl. 97 odst. 1 Ústavy, resp. specifických cílů jím prováděného auditu, kterými jsou řádné a účelné používání veřejných prostředků a rozvoj zdravého finančního řízení (srov. preambuli Limské deklarace). V souvislosti s uvedeným proto jak z Ústavy, tak ze zákona o Nejvyšším kontrolním úřadu plyne požadavek nezávislého a nestranného výkonu funkce členů Nejvyššího kontrolního úřadu, resp. objektivity kontrolní činnosti a jejích závěrů, které jsou nezbytné pro to, aby zdroje státu nebyly využívány neúčelně a nehospodárně a tím byla ohrožena stabilita a rozvoj demokratického státu.
56. Nicméně postavení soudců na straně jedné a členů Nejvyššího kontrolního úřadu na straně druhé se vzhledem k ústavně garantované nezávislosti soudců odlišuje, z čehož plyne i rozdílný, resp. užší dispoziční prostor pro zákonodárce k platovým restrikcím vůči soudcům ve srovnání s dispozičním prostorem k takovým restrikcím vůči členům Nejvyššího kontrolního úřadu [srov. nález ze dne 16. 1. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 55/05 (N 9/44 SbNU 103; 65/2007 Sb.)].
57. Jinak řečeno, nesvědčí-li členům Nejvyššího kontrolního úřadu ústavně garantovaná osobní nezávislost srovnatelná s nezávislostí soudcovskou, nelze se dovolávat ani těch záruk, které tuto soudcovskou nezávislost zabezpečují, včetně Ústavním soudem judikované relativní neměnnosti platového postavení. Ačkoliv i členům Nejvyššího kontrolního úřadu zákonodárce přiznává některé záruky nezávislosti podobné těm, které náleží také soudcům, nelze v uvedeném shledávat potřebu dovodit výkladem Ústavy existenci dalších společných záruk nezávislosti (nyní platových poměrů). Jestliže totiž členům Nejvyššího kontrolního úřadu Ústava osobní nezávislost negarantuje, šel by případný závěr o potřebě shodného rozsahu záruk jejich nezávislosti a ústavně zakotvené soudcovské nezávislosti zjevně nad rámec Ústavy (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 17/10).