I.
Podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") Ústavní soud rozhoduje o zrušení zákonů nebo jejich jednotlivých ustanovení, jsou-li v rozporu s ústavním pořádkem. Z hlediska zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, může takové rozhodnutí přijmout na základě návrhu, který je oprávněna podat také skupina nejméně 41 poslanců nebo skupina nejméně 17 senátorů [§ 64 odst. 1 písm. b) cit. zákona]. V daném případě návrh podala skupina 25 poslanců a skupina 21 senátorů. K dotazu právnímu zástupci navrhovatelů Ústavní soud zjistil, že se jedná skutečně o návrh skupiny senátorů Parlamentu České republiky, když počet poslanců pod návrhem podepsaných není dostatečný a tito poslanci návrh podaný senátory spolupodepsali jako výraz politické podpory návrhu samotného. Za zmocněnce skupiny senátorů, která návrh podala, byl označen senátor Robert Kolář. Jedná se tedy o relevantní návrh skupiny 21 senátorů Parlamentu České republiky. Jde o návrh na zrušení § 183b odst. 3 písm. a) zákona č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, a čl. II bodu 8 zákona č. 142/1996 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, a mění zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, (dále také "zák. č. 142/1996 Sb.").
V odůvodnění svého návrhu skupina senátorů uvádí, že ustanovení § 183b zákona č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, je jeho součástí od 1. 7. 1996, kdy nabyl účinnosti zák. č. 142/1996 Sb., kterým byl obchodní zákoník novelizován a kterým byl zaveden institut tzv. take-over, vyjádřený jako "povinnost učinit veřejný návrh smlouvy o koupi akcií". Dopadal pouze na akciové společnosti s veřejně obchodovatelnými akciemi a zavazoval akcionáře, který získal sám nebo společně s jinými osobami jednáním ve shodě podíl na této formě akcií v rozsahu jedné poloviny, dále dvou třetin nebo tří čtvrtin součtu jmenovité hodnoty všech akcií společnosti, s nimiž je spojeno hlasovací právo, nebo který tento podíl překročil. Zákonem č. 370/2000 Sb., kterým se mění zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 15/1998 Sb., o Komisi pro cenné papíry a o změně a doplnění dalších zákonů, ve znění zákona č. 30/2000 Sb., zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 328/1991 Sb., o konkursu a vyrovnání, ve znění pozdějších předpisů, (dále také "zák. č. 370/2000 Sb."), který dále novelizoval obchodní zákoník (s účinností od 1. 1. 2001), byl uvedený institut označen v názvu ust. § 183b obchodního zákoníku jako "Povinná nabídka převzetí při ovládnutí cílové společnosti", kdy jeho působnost znovu dopadá na společnosti s registrovanými akciemi, kdy stačí, že registrována je jejich část. Povinnost učinit nabídku převzetí je koncipována šířeji - a to vůči všem majitelům účastnických cenných papírů cílové společnosti, tedy i neregistrovaných. Současně byl snížen i práh pro vznik povinností učinit nabídku převzetí z 50% podílu na hlasovacích právech na podíl, který umožňuje ovládnutí společnosti takto od 40% podílu na hlasovacích právech (právní domněnka ovládnutí společnosti při dosažení ovládnutí tohoto podílu) a stejně tak pokud se prokáže ovládnutí i při nižším podílu, pak tato povinnost vznikne rovněž. Dále zmíněná povinnost vznikne i tehdy, pokud určitá osoba získá 40% podíl na hlasovacích právech z jakéhokoliv titulu, tedy nejenom jako právo odvozené z akcií společnosti. V tomto směru poukazují na důvodovou zprávu k zák. č. 370/2000 Sb., podle které byla nabídka převzetí definována v souladu s čl. 2 návrhu Třinácté směrnice Evropské unie.
V naznačených souvislostech dále navrhovatelé poukazují na to, že již zák. č. 142/1996 Sb. byla stanovena výjimka z povinné nabídky převzetí pro "Českou republiku, státní organizace a Českou národní banku" [v ust. § 183b odst. 2 písm. a) zákona]. Současně také byly čl. II bodem 8 cit. zákona vyňaty z dosahu § 183b obchodního zákoníku "státní peněžní ústavy, Fond národního majetku České republiky, Pozemkový fond České republiky a dále osoby, které nabývají akcie společnosti v souladu s rozhodnutím o privatizaci podle zvláštního zákona". Navrhovatelé dovozují, že s ohledem na zařazení tohoto ustanovení mezi přechodná, bylo toto vynětí zřejmě zamýšleno jako dočasné, přesto však jako takové nelogicky a legislativně chybně jako přechodné formulováno není a stalo se regulérní perpetuální právní normou.
Podle důvodové zprávy měly být tyto výjimky dočasné, a to do doby přistoupení České republiky k Evropské unii, neboť zmiňovaný návrh Třinácté směrnice takové výjimky z povinné nabídky nepřipouští.
Novelou obchodního zákoníku, provedenou zák. č. 370/2000 Sb., byla výjimka z povinné nabídky převzetí rozšířena v ust. § 183b odst. 3 písm. a) obchodního zákoníku na ještě širší okruh subjektů, kterými se takto staly Česká republika, státní organizace, Fond národního majetku České republiky, Pozemkový fond České republiky, obce, vyšší samosprávné celky a Česká národní banka, jestliže na ně byly účastnické cenné papíry převedeny nebo je získaly v souvislosti s privatizací majetku státu. Zákonem č. 120/2001 Sb., kterým byl dále novelizován obchodní zákoník, byla uvedená výjimka rozšířena na "další osoby, jestliže na ně byly účastnické cenné papíry převedeny nebo je získaly v souvislosti s privatizací majetku státu" (§ 133 bod 2 cit. zákona). Navrhovatelé uzavřeli, že ke dni podání návrhu zní text ustanovení § 183b odst. 3 písm. a) zákona č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, takto:
"Povinnost podle odstavce 1 se nevztahuje na Českou republiku, státní organizace, Fond národního majetku České republiky, Pozemkový fond České republiky, obce, vyšší samosprávné celky, Českou národní banku a další osoby, jestliže na ně byly účastnické cenné papíry převedeny nebo je získaly v souvislosti s privatizací majetku státu." Zákonem č. 370/2000 Sb. potom v ustanovení čl. IX bodu 4 byla časově omezena platnost ust. § 183b odst. 3 písm. a) obchodního zákoníku ke dni platnosti smlouvy, jíž Česká republika přistoupí k Evropské unii. Nesystémově pak zůstává v platnosti i čl. II bod 8 zák. č. 142/1996 Sb., a výjimka z povinné nabídky převzetí akcií pro případ privatizace se tak od 1. 7. 2001 vyskytuje v právním řádu duplicitně, kdy okruh vyňatých subjektů je vymezen odlišně.
Navrhovatelé dále poukazují na účel povinné nabídky k převzetí, kterým bylo poskytnout ochranu práv minoritních akcionářů společností, a to zejména před zneužitím dominantního postavení majoritních akcionářů, a to na jejich úkor, neboť může ovládnutím společnosti majoritním vlastníkem dojít k rozsáhlým důsledkům včetně ekonomických ztrát. Zmíněná Třináctá směrnice sice poskytuje členským státům značnou volnost při konkrétní úpravě povinné nabídky převzetí, zároveň však zakotvuje principy, které musí být v legislativě respektovány. Prvním z těchto principů je zásada, že všichni majitelé akcií společnosti, jež jsou předmětem nabídky, jsou-li ve stejné situaci, musí mít zabezpečeno stejné zacházení. S uvedeným principem podle navrhovatelů jsou napadená ustanovení zákona ve zřejmém rozporu, a proto také zákonodárce jejich platnost omezil na dobu ke dni vstupu smlouvy o přidružení České republiky k Evropské unii v platnost.
Samotný rozpor napadených ustanovení s ústavním řádem České republiky spatřují navrhovatelé v jejich kolizi s čl. 1, čl. 4 odst. 3, čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), s čl. 26 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech (dále jen "Pakt"), s čl. 14 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva") ve spojení s čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě, jakož i se samotným čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě a konečně i s čl. 1 Ústavy.
K porušení čl. 1 Listiny navrhovatelé poukazují na v tomto článku vyjádřenou zásadu, že všichni jsou si rovni v právech. Přitom vyjadřují přesvědčení, že napadená ustanovení uvedenou zásadu porušují, když vybraným subjektům (vymezeným zákonem) je dána neodůvodněná výhoda před subjekty jinými (ostatními), které se nacházejí v identickém právním postavení. Uvedená nerovnost potom jedněm subjektům přináší neoprávněné zvýhodnění v podobě jejich vynětí ze zákonného režimu povinné nabídky převzetí akcií a také prý výrazný zásah do chráněných práv a významné majetkové škody ostatních akcionářů. Takto zvýhodněné osoby jsou podle navrhovatelů rozděleny do dvou kategorií. Jednak jde o subjekty veřejnoprávního charakteru (Česká republika, státní organizace, Fond národního majetku České republiky, Pozemkový fond České republiky, obce, vyšší samosprávné celky a Česká národní banka), jednak o další osoby, jestliže na ně byly účastnické cenné papíry převedeny nebo je získaly v souvislosti s privatizací majetku státu. Dovozují, že ani veřejnoprávní charakter subjektů skupiny první nezakládá důvody pro jejich zvýhodnění, když napadená ustanovení nelze vztáhnout na případy výkonu veřejné moci, neboť jde o případy výhradně soukromoprávního charakteru, protože uvedené subjekty veřejného práva vystupují v daných souvislostech jako akcionáři, ale také jako běžní účastníci soukromoprávních, resp. obchodněprávních vztahů bez nadřízeného postavení typického pro oblast práva veřejného. Naopak jsou v rovném postavení s ostatními účastníky uvedených právních vztahů se subjekty z oblastí práva soukromého. U druhé kategorie subjektů již důvodnost jejich zvýhodnění nelze nalézt vůbec. U těchto "dalších osob" se může jednat totiž o jakoukoliv fyzickou nebo právnickou osobu, kde souvislost s výkonem veřejné moci již vůbec nepřichází v úvahu. V další části návrhu je poukázáno na vymezení ústavního principu rovnosti, vyjádřeného již v rozhodnutí Ústavního soudu ČSFR (č. 11 Sbírky usnesení a nálezů), kteréžto akceptoval i Ústavní soud České republiky, který jej vyjádřil v řadě svých rozhodnutí (sp. zn. Pl. ÚS 16/93, Pl. ÚS 36/93, Pl. ÚS 5/95), kdy konstatoval, že odmítá absolutní chápání principu rovnosti, jako abstraktní kategorie, kdy však ani při definování relativního pojetí principu rovnosti nelze postupovat libovolně. To s tím, že pokud má být zákonem určen prospěch jedné skupiny, a zároveň sám stanoví neúměrné povinnosti skupině jiné, může se tak stát pouze s dostatečným odůvodněním založeným pouze na ochraně veřejných hodnot. Jsou tak rozlišena dvě hlediska ústavnosti narušení principu rovností - vyloučení libovůle (sp. zn. Pl. ÚS 33/96) a vyloučení dotčení některého ze základních práv a svobod (sp. zn. Pl. ÚS 4/95). Ani jedno z uvedených hledisek není v daném případě splněno, když vynětí označených subjektů z režimu povinností převzetí akcií je právě projevem libovůle zákonodárce při porušení principu rovnosti. Tato nerovnost dle navrhovatelů dosahuje již takové intenzity zásahu do její samotné podstaty, že je s ní spojeno i porušení jiných základních práv (práva vlastnit majetek dle čl. 11 odst. 1 Listiny, resp. čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě). V této souvislosti upozorňují navrhovatelé na účelově zákonodárcem vytvořenou zcela nesourodou společnost subjektů (veřejnoprávního a soukromoprávního typu), kterým poskytl privilegium neodůvodněné ani veřejným zájmem, ani rozumnými důvody. Princip přiměřenosti, jako základní znak právního státu (čl. 1 Ústavy), předpokládá, že opatření omezující základní lidská práva a svobody nesmějí svými důsledky přesáhnout pozitiva představovaná veřejným zájmem na těchto opatřeních. Průlom do této ochrany připouští ústavní řád České republiky výlučně v zájmu ochrany demokratické společnosti, případně v zájmu ústavně zaručených základních práv a svobod jiných. Vynětí označených subjektů (včetně státu), které jsou přímými účastníky privatizace, není dle názoru navrhovatelů v zájmu ochrany demokratické společnosti. To proto, že snaha po dosažení co nejvyššího zisku z privatizace pro veřejné rozpočty by neměla převážit nad zájmem rovného zacházení se všemi menšinovými akcionáři pro případ ovládnutí společnosti novým subjektem, který získá podíl v privatizaci.
K porušení čl. 26 Paktu a čl. 14 Úmluvy ve spojení s čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě je dle navrhovatelů potřebné uvést, že uvedená ustanovení zdůrazňují, že všichni jsou si před zákonem rovni a mají právo na stejnou ochranu zákona bez jakékoliv diskriminace, a to s tím, že zákon zakáže jakoukoli diskriminaci a zaručí všem osobám stejnou a účinnou ochranu proti diskriminaci z jakýchkoliv důvodů, když navrhovatelé poukazují v této souvislosti i na čl. 3 odst. 1 Listiny, který stanovuje, že základní práva a svobody se zaručují všem bez rozdílu. Napadené ustanovení obchodního zákoníku však zjevně diskriminuje jak osoby, které splňují kritéria pro povinné převzetí a žádnou výjimku ze zákona nemají, tak i ostatní akcionáře cílových společností, kteří nemohou využít svého práva na odprodej akcií nabyvateli. Takto zákon před diskriminací nejenže nechrání, ale diskriminaci zavádí. Dále navrhovatelé poukazují i na rozhodovací praxi Výboru OSN pro lidská práva, který při aplikaci čl. 26 Paktu opakovaně vyjádřil názor, že vyloučení libovůle spočívá v tom, že nelze uplatnit diskriminaci mimo rozumná a objektivní kritéria (reasonable and objective criteria). V dané věci však z důvodů již uvedených tak tomu není a v souvislosti s čl. 14 Úmluvy jde o diskriminaci při užívání práva vlastnit majetek (čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě).
V souvislosti s namítaným porušením čl. 4 odst. 3 a 4 Listiny poukazují navrhovatelé na to, že přestože podmínky pro omezení práva jsou zákonem stanoveny přesně, neplatí toto zákonné omezení pro všechny případy (čl. 4 odst. 3 Listiny). Aby takové omezení bylo ústavně konformní, může se tak stát jen při splnění čl. 4 odst. 3 a 4 Listiny. V dané věci tomu tak není, neboť určitá kategorie vlastníků - minoritních akcionářů cílových společností - je nucena se podrobit ovládnutí společnosti novým akcionářem a nemá právo na uplatnění ochrany svého vlastnického práva formou prodeje svých akcií, zatímco jiné skupině minoritních akcionářů příslušné právo náleží.
K namítanému porušení čl. 11 odst. 1 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě argumentují navrhovatelé tím, že v první skupině subjektů jsou ty osoby, na které se povinnost převzetí akcií (§ 183b obchodního zákoníku) vztahuje a jde tak o významné omezení vlastnického práva, když je jim uložena povinnost učinit určitý soukromoprávní úkon - odkoupení akcií minoritních akcionářů - nikoliv ze své vlastní vůle, ale pouze pro nutnost dostát zákonné povinnosti. Jsou tak diskriminovány oproti subjektům vyňatým napadenými ustanoveními obchodního zákoníku z režimu povinného převzetí akcií, kterým takto vlastnické právo omezeno není. Zásah do vlastnických práv je výraznější v této souvislosti u minoritních akcionářů, kterým zákonodárce, v případě ovládnutí cílové společnosti subjekty uvedenými v napadených ustanoveních, upřel možnost uplatnit právo na odprodej akcií vůči novému nabyvateli, které by jim jinak náleželo, což může mít vliv na jejich majetek obsažený v jimi vlastněných akciích. Takovou výjimkou je pak popřen samotný smysl principu povinného převzetí akcií, jenž byl zákonem sledován a jehož účelem bylo zajistit naplnění práva na ochranu vlastnictví (čl. 11 odst. 1 Listiny, resp. čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě). Jedná se tak o zásah do práva vlastnit majetek, vyjadřovaný dlouhodobě v judikatuře Ústavního soudu, ale i Evropského soudu pro lidská práva, tedy práva chápaného jako ochrana již nabytého vlastnictví (např. sp. zn. Pl. ÚS 115/94, resp. rozsudek ve věci Sporrong a Lonnroth ze dne 29. 6. 1982). Navrhovatelé dále poukazují na ustálenou judikaturu Evropského soudu pro lidská práva k ustanovení čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě a v této souvislosti na normu zakotvující princip respektování majetku, případně právo na jeho pokojné užívání, normu upravující podmínky zbavení majetku a normu dávající státu právo upravovat užívání majetku v souladu s veřejným zájmem. Jakýkoliv zásah do vlastnického práva je v těchto souvislostech vyjádřen bezpodmínečnou existencí důležitého veřejného zájmu i přes neexistenci jednotného vymezení tohoto pojmu, jehož význam je proměnlivý "v čase a prostoru" (rozsudek ve věci Handyside ze 7. 12. 1976 - A-29) a nelze tak jeho obsah přesně vymezit. Důraz Evropský soud pro lidská práva v tomto smyslu klade na stránku materiální, tedy posouzení, zda dochází ke skutečnému (de facto) zásahu do obsahu vlastnického práva. Dle názoru navrhovatele jsou to právě minoritní akcionáři cílových společností, kteří byť po formální stránce nejsou napadenými ustanoveními zákona dotčeni, po stránce materiální je faktický obsah jejich vlastnických práv dotčen (významným způsobem). Evropský soud pro lidská práva opakovaně vyjádřil nutnost rozumného vztahu mezi použitými prostředky a účelem sledovaným omezením práva vlastnit majetek tak, aby byl vytvořen stav spravedlivé rovnováhy mezi obecným zájmem a zájmem na ochranu základních práv dotčeného subjektu (proporcionalita). Obdobně rozhoduje i Ústavní soud s důrazem na nezbytnost rozumného vztahu proporcionality mezi použitými prostředky a sledovaným účelem (sp. zn. IV. ÚS 324/97). Navrhovatelé v této části uzavírají, že v případě napadených ustanovení obchodního zákoníku tomu tak není, neboť zásah do práv vlastnit majetek minoritních akcionářů cílových společností, způsobený popsanou výjimkou, není odůvodněn ani u subjektů veřejného práva, tím méně v případě vynětí "dalších osob". Není tak nastolen stav spravedlivé rovnováhy mezi zájmem na ochranu obecného zájmu a imperativem ochrany práv jednotlivců, neboť v daném případě, a to zejména u strategických podniků s mnoha minoritními akcionáři, již přerůstá imperativ ochrany jejich práv význam obecného zájmu na provedení privatizace a dokonce se sám veřejným zájmem stává, a proto již vůbec nelze hovořit za daného stavu věcí o rozumném vztahu proporcionality, ale naopak o zásahu do chráněného práva vlastnit majetek. Z pohledu čl. 11 odst. 1 Listiny navrhovatelé dovozují, že ochrana vlastnického práva jak osob nabývajících akcie cílových společností, na které se výjimka nevztahuje, tak i minoritních akcionářů, má zjevně ochranu svého vlastnického práva oslabenu ve srovnání s ochranou vlastnických zájmů subjektů, na které se uvedená výjimka vztahuje.
Ve vztahu k čl. 1 Ústavy, s ohledem na výše namítaná porušení základních práv zaručených Listinou i mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána, a s ohledem na to, že k těmto porušením došlo ze strany zákonodárce, podle přesvědčení navrhovatele došlo i k porušení deklarace základních principů státu vyjádřených čl. 1 Ústavy. K čl. II bodu 8 zákona č. 142/1996 Sb., kromě jeho namítané neústavnosti, poukazují navrhovatelé i na jeho nesystémové a legislativně vadné zařazení mezi přechodná ustanovení citovaného zákona, která z hlediska své definice mají mít přechodný (dočasný) charakter, ač ve skutečnosti jde o regulérní právní normu neomezené a zjevně nepřechodné platnosti, důsledkem čehož je praktická nemožnost orientace v textu zákona.
S poukazem na to, co bylo uvedeno, navrhují, aby Ústavní soud vydal nález, kterým se ustanovení § 183b odst. 3 písm. a) zákona č. 513/1991 Sb., ve znění zákona č. 142/1996 Sb., zákona č. 370/2000 Sb. a zákona č. 120/2001 Sb., a čl. II bod 8 zákona č. 142/1996 Sb. zrušují, neboť tato ustanovení obchodního zákoníku jsou v rozporu s č1. 1 Ústavy, čl. 1, čl. 4 odst. 3 a čl. 11 odst. 1 Listiny, čl. 14 Úmluvy ve spojení s čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě, jakož i se samotným čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě a čl. 26 Paktu. Návrh je doplněn názorem, že věc je naléhavá ve smyslu ust. § 39 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, neboť se blíží rozhodnutí vlády České republiky o privatizaci některých strategických podniků, což by mohlo přinést výrazný a neodstranitelný zásah do chráněných základních práv množství menšinových akcionářů těchto podniků.