VI.
Ústavní soud se ve své dosavadní judikatuře zásadním způsobem vyslovil k ústavním kautelám demokratického utváření Parlamentu. Za relevantní v rozhodovaném kontextu nutno považovat nález sp. zn. Pl. ÚS 25/96 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 7, nález č. 37; vyhlášen pod č. 88/1997 Sb.), v němž byla posuzována ústavnost tzv. uzavírací klauzule pro volby do Poslanecké sněmovny. Soud v něm vymezil základní rámec pro uplatnění prvků integrujících politické uspořádání Poslanecké sněmovny v proporcionálním volebním systému: "z hlediska principu reprezentativní demokracie je přípustné zabudovat do volebního mechanizmu samého určité integrační stimuly tam, kde pro to existují závažné důvody, zejména pak za předpokladu, že neomezenou proporcionální soustavou dojde k roztříštění hlasů mezi velký počet politických stran, k bezbřehému přemnožení politických stran a tím k ohrožení funkčnosti a akceschopnosti, jakož i kontinuity parlamentního systému.". Při posuzování mezí akceptovatelnosti integračních stimulů Ústavní soud přitom důsledně vycházel z principu proporcionality: "Zvyšování hranice omezovací klauzule nesmí však ohrozit demokratickou substanci voleb. Vždy je také třeba poměřovat, zda toto omezení rovnosti volebního práva je minimálním opatřením nutným k tomu, aby se ve Sněmovně nemohla zformovat většina, potřebná pro přijímání rozhodnutí a pro vznik vlády. I pro omezovací klauzuli platí tedy zásada minimalizace státního zásahu v poměru ke stanovenému cíli.".
Uvedený právní názor byl pak potvrzen dalšími rozhodnutími, zejména pak nálezem sp. zn. Pl. ÚS 42/2000 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 21, nález č. 16; vyhlášen pod č. 64/2001 Sb.).
Základním znakem demokratického pluralitního politického systému není toliko pluralita samotná, nýbrž rovněž otevřenost systému, tj. možnost vstupu nových subjektů na politickou scénu, možnost zakládání politických stran a politických hnutí, tj. svobodný a dobrovolný vznik a volná soutěž politických stran (čl. 5 Ústavy, čl. 20 Listiny, zákon č. 424/1991 Sb.). Reálnost, tj. nikoli toliko fiktivnost, otevřenosti pluralitního politického systému je pak, kromě jiného, spjata i s vytvořením adekvátního systému financování politických stran a hnutí.
Pro utváření takového systému plyne z ústavního pořádku řada kautel. Ústavní soud tyto kautely artikuloval v mnoha svých rozhodnutích.
V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 26/94 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 4, nález č. 62; vyhlášen pod č. 296/1995 Sb.) vymezil v této souvislosti ty nejobecnější principy. Jakkoli dle něj v ústavním pořádku není obsažena opora pro principiální odmítnutí finanční podpory politických stran státem, "to však neznamená, že financování politických stran a politických hnutí státem nemá hranic ... finanční podpora politických stran a hnutí nesmí překročit míru respektující generelní hranici čl. 20 odst. 4 Listiny, podle něhož jsou politické strany a politická hnutí odděleny od státu.".
Tyto hranice pak vyložil z pohledu dvou principů: principu integrace a principu reprezentativnosti [jenž byl zformulován v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 3/96 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 5, nález č. 39; vyhlášen pod č. 161/1996 Sb.): "Princip reprezentativnosti obsahuje především odvozenost složení zastupitelského sboru od politické struktury občanské veřejnosti. Obsahuje však i požadavek minimální reprezentativnosti subjektů (politických stran a hnutí), zúčastněných na politické soutěži."]. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 30/98 Ústavní soud zrušil podmínku dosažení nejméně 3 % z celkového počtu platných hlasů získaných ve volbách do Poslanecké sněmovny pro účely příspěvku na úhradu volebních nákladů, přičemž v otázkách financování politických stran státem v kolizi principu integrace a principu pluralismu demokratické společnosti (čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny) přiznal přednost druhému z nich. Kritérium pro omezení příspěvku na úhradu volebních nákladů pak zformuloval hlediskem "vážnosti úsilí soupeřících stran", případně "vážnosti volebních úmyslů stran", jež vyjádřil mírou jejich reprezentativnosti. Takto vyjádřený právní názor byl posléze potvrzen v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 42/2000.
V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 53/2000 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 21, nález č. 36; vyhlášen pod č. 98/2001 Sb.) pak posuzoval Ústavní soud již přímo ústavnost části platného znění § 20 odst. 4 zákona o politických stranách, a to návrh na zrušení ustanovení, dle něhož strana, která již získala nárok na stálý příspěvek, ale nepřekročí uzavírací klauzuli pro vstup do Poslanecké sněmovny stanovenou volebním zákonem, příspěvek v následujících volbách neobdrží. Soud tudíž považoval za rozporné s ústavním pořádkem podmínění poskytování stálého příspěvku politické straně (hnutí) dosažením uzavírací klauzule v následujících volbách. Jinými slovy, otevřenost politického systému spojil s trvale nižší hranicí pro poskytování příspěvku, než je zákonem stanovená a již zmiňovaným nálezem Ústavního soudu jako ústavně konformní potvrzená hranice uzavírací klauzule. Jelikož hranice 3 % v dané věci nebyla napadena, v rámci rationis decidendi se jí soud nezabýval, nezpochybnil ale její výši ani v případné úvaze obiter dictum.
Rozpor ustanovení § 20 odst. 4 a 6 zákona č. 424/1991 Sb. s ústavním pořádkem ve věci stanovení hranice 3 % ve volbách do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky odevzdaných platných hlasů pro vznik nároku na výplatu stálého příspěvku na činnost politickým stranám je podle mínění navrhovatele dán její neodůvodněnou výší, jakož i neopodstatněným odvozováním stálého příspěvku pouze od výsledku voleb do Poslanecké sněmovny, jelikož zákonodárná moc je představována Parlamentem složeným ze dvou komor - Poslanecké sněmovny a Senátu.
Základní kritérium ústavní konformity stanovení výše minimální hranice pro výplatu stálého příspěvku na činnost politické straně spočívá v zajištění otevřenosti politického systému - tato hranice musí tedy být výrazně nižší, než je stanovena uzavírací klauzule proporcionálního systému.
Financování politických stran státem zahrnuje toliko část příjmů politických stran (§ 17 odst. 4 zákona č. 424/1991 Sb.). Tato část je představována jednak příspěvkem na úhradu volebních nákladů (§ 85 zákona č. 247/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů, § 65 zákona č. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského parlamentu a o změně některých zákonů) a jednak příspěvkem na činnost politické strany, jenž pak zahrnuje stálý příspěvek a příspěvek na mandát (§ 20 zákona č. 424/1991 Sb.). U parlamentních politických stran pak existuje i jejich nepřímé financování, a to formou placení poslaneckých náhrad, podpor parlamentním klubům stran, bezplatného poskytování materiálních prostředků pro poslanecké kluby stran apod.
Smyslem státního financování politických stran je podporovat rovnost příležitostí participovat na pluralitním demokratickém politickém systému. Jednotlivé formy tohoto financování sledují přitom rozdílné účely, tj. podporují rozdílné aktivity stran. Cílem úhrady volebních nákladů je umožnit politickým stranám splňujícím podmínku "vážnosti úsilí soupeřících stran", případně "vážnosti volebních úmyslů stran" účast ve volební soutěži. Spatřoval-li Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 30/98 hranici této "vážnosti" v zisku "kolem 1 %" z celkového počtu platných hlasů, zákonodárce stanovil v platné právní úpravě danou hranici úrovní 1,5 %. Příspěvek na mandát zrcadlí úkoly politických stran, jež souvisejí s jejich působením v oblasti zákonodárství. Podmínkou jeho poskytování je zvolení ve volbách do Poslanecké sněmovny anebo do Senátu (§ 20 odst. 5 zákona č. 424/1991 Sb.), tj. dopadá toliko na politické strany parlamentní.
Stálý příspěvek je formou financování politických stran parlamentních i neparlamentních. Z uvedeného důvodu je u něj podmínkou ústavní konformity zajištění otevřenosti pluralitního politického systému, hranice pro jeho poskytování musí být proto výrazně nižší, než je stanovena výše uzavírací klauzule proporcionálního volebního systému. Za takovou výrazně nižší mez lze považovat i hranici 3 % ve volbách získaných platných hlasů, tedy hranici o 40 % nižší, než je výše uzavírací klauzule. Splňuje-li zákonná úprava stálého příspěvku ústavní požadavek garantování otevřenosti politického systému, pak vzhledem k odlišné funkci stálého příspěvku na činnost a úhrady volebních nákladů politických stran není dán důvod ekvivalence jejich výše.
Uvedené konstatování nemění nic na obecném stanovisku Ústavního soudu k otázce ústavnosti celé soustavy financování politických stran vysloveném v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 53/2000. Soud v něm konstatoval: "Není-li respektována volná soutěž politických stran za vyrovnaných podmínek a je-li snaha vytvářet odlišné podmínky pro strany velké či větší a formovat tak přímo či nepřímo politické strany s lepším či horším postavením, a tedy i občany s rozdílnými podmínkami jejich pohybu v politickém systému, nelze takové kroky označit za ústavní. Nelze přitom opomenout, že demokratická společnost je charakterizována právě svobodnou soutěží politických stran, jejichž působení při správě veřejných věcí se odvozuje ze svobodné volby provedené voliči.". Maximu rovnosti postavení politických stran, zajištění jejich svobodné a fair soutěže, jakož i otevřenosti politického systému Ústavní sond poměřoval hodnotou vážnosti volebních úmyslů stran, "měřenou" jejich minimální reprezentativností (sp. zn. Pl. ÚS 3/96, sp. zn. Pl. ÚS 42/2000), jakož i účely jednotlivých forem státního financování stran (sp. zn. Pl. ÚS 53/2000).
Ústavní soud ve svých rozhodnutích naznačil hledisko poměřování podílu státního financování politických stran a podílu jiných forem jejich financování neodvislých od státu (sp. zn. Pl. ÚS 26/94). V derogačním nálezu sp. zn. Pl. ÚS 53/2000 zaujal kritický postoj ke stávající výši finanční podpory státu politickým stranám a upozornil na ohrožení ústavního principu oddělení stran od státu (čl. 20 odst. 4 Listiny).
Podle ustáleného názoru Ústavního soudu je tento soud při svém rozhodování rozsahem podaného návrhu vázán a ve svém rozhodnutí z jeho hranic (ultra petitum) vykročit nemůže (viz např. rozhodnutí ve věci sp. zn. Pl. ÚS 16/94, sp. zn. Pl. ÚS 8/95, sp. zn. Pl. ÚS 5/01, sp. zn. Pl. ÚS 7/03 - Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 2, usn. č. 14; svazek 4, nález č. 83, vyhlášen pod č. 29/1996 Sb.; svazek 24, nález č. 149, vyhlášen pod č. 410/2001 Sb.; vyjde ve svazku 34, vyhlášen byl pod č. 512/2004 Sb.). Z uvedeného důvodu v rozhodované věci není oprávněn zabývat se ústavností celého systému státního financování politických stran, a tudíž mu nezbývá, než apelovat na demokratického zákonodárce ve směru akceptace právního názoru obsaženého v uvedených nálezech sp. zn. Pl. ÚS 26/94 a sp. zn. Pl. ÚS 53/2000.
Snížení hranice pro poskytování stálého příspěvku na činnost politických stran pod hranici 3 % ve volbách získaných hlasů však zmíněný problém nejen neřeší, ale naopak rozšiřuje okruh adresátů tohoto příspěvku, a ve svých důsledcích znamená další nárůst státního podílu na financování politických stran, tedy posun v tom směru, s nímž se ústavní soud v předchozí judikatuře neztotožnil. Kromě navýšení požadavků na státní rozpočet by takovýto posun odporoval principu zakotvenosti politických stran v občanské společnosti, principu, který nachází výraz především v dobrovolné podpoře politických stran ze strany občanů, na základě jejich uvážení a výběru podle programové blízkosti stran.
Argumentuje-li navrhovatel neopodstatněným odvozováním stálého příspěvku pouze od výsledku voleb do Poslanecké sněmovny, bylo by lze hodnotit takovou úpravu jako ústavně rozpornou toliko v případě její svévole, tj. absence racionální vazby mezi právní úpravou a sledovaným účelem.
Ústavní pořádek České republiky ani její právní řád neobsahuje explicitní legální definici politické strany (politického hnutí). Ústavní povahu, povahu právní subjektivity, smysl a účel politické strany nutno tudíž vyvodit z její celkové ústavní i obecně právní úpravy.
Politické strany jsou klíčovým subjektem demokratického pluralitního politického systému, plní funkci reprezentanta pluralitních, diferencovaných zájmů. Jejich cílem je dosažení těchto zájmů prostředky demokratického ústavního systému, tj. zastoupením v zastupitelských sborech, zejména pak v Parlamentu, jakož i zastupitelstvech obcí a krajů (čl. 5 Ústavy, čl. 20 odst. 2 a čl. 22 Listiny, zákon č. 247/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů). Z uvedeného vyplývá, že český ústavní a právní systém nezná speciální kategorii regionálních politických stran, jejich fungování spojuje s utvářením všech zastupitelských sborů.
Dle ústavního systému České republiky nedisponují obě komory Parlamentu stejnými pravomocemi a neparticipují stejnou mírou na zákonodárném procesu, nemají tudíž symetrické postavení. Výlučně Poslanecká sněmovna kreuje vládu a vyslovuje jí nedůvěru, v oboru zákonodárné pravomoci disponuje zpravidla konečnou rozhodovací pravomocí. Senát má ve vztahu k Poslanecké sněmovně postavení kontrolní brzdy, protiváhy. Odvozuje-li právní úprava přiznání stálého příspěvku na činnost od výsledků voleb do Poslanecké sněmovny, zrcadlí tím reálné postavení politické strany v ústavním systému státu, zejména míru její participace, resp. potencionální participace u neparlamentních stran na moci zákonodárné, jakož i na utváření vrcholného orgánu moci výkonné - vlády. Neodvíjí-li se dále tato úprava od výsledků voleb do obecních, resp. krajských zastupitelstev, zrcadlí pak pojmovou charakteristiku politické strany (hnutí) ve významu celostátně, a nikoli toliko regionálně relevantního politického subjektu.
Pro uvedené okolnosti ústavní soud neshledal zákonnou úpravu 3 % hranice ve volbách do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky získaných platných hlasů při přiznání stálého příspěvku na činnost politické strany, obsaženou v ustanovení § 20 odst. 4 a 6 zákona č. 424/1991 Sb., za stojící v rozporu s čl. 5 Ústavy a čl. 20 odst. 2 a čl. 22 Listiny, pročež návrh na zrušení uvedených zákonných ustanovení zamítl.
Předseda ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.
Odlišná stanoviska podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaujali k rozhodnutí pléna soudci JUDr. František Duchoň, JUDr. Vojen Güttler a JUDr. Eliška Wagnerová.
******************************************************************