Účel zákona a výklad práva praeter legem a contra legem
54. Za stěžejní považuje Ústavní soud námitku, podle níž není dovození práva na finanční náhradu přesahující ocenění ke dni účinnosti zákona o půdě výkladem, nýbrž soudcovským dotvořením právním normy - analogií zakládající nárok na peněžité plnění praeter legem. K tomu Nejvyšší soud dodal, že toto dotvoření je v zásadě možné, avšak není z výše rozvedených důvodů v tomto případě vhodné.
55. V řízení o kontrole norem postupuje Ústavní soud podle principu přednosti ústavně souladného výkladu před derogací. Podle tohoto principu v situaci, v níž určité ustanovení právního předpisu umožňuje dva různé výklady, přičemž jeden je v souladu s ústavním pořádkem a druhý je v rozporu, není dán důvod pro zrušení tohoto ustanovení. Tato metoda vychází z principu dělby moci a ze s ní spojeného principu zdrženlivosti, podle něhož, lze-li dodržení ústavních mezí dosáhnout alternativními prostředky, Ústavní soud volí ten, jenž zákonodárnou moc omezuje v míře nejnižší [viz např. nález ze dne 29. 1. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 69/06 (N 22/48 SbNU 243; 269/2008 Sb.)], přičemž ústavně souladnému výkladu může svědčit i výklad rozšiřující [viz např. nálezy ze dne 22. 6. 2005 sp. zn. Pl. ÚS 13/05 (N 127/37 SbNU 593; 283/2005 Sb.) nebo ze dne 7. 4. 2005 sp. zn. III. ÚS 609/04 (N 79/37 SbNU 97)].
56. Ústavní soud v minulosti vícekrát zdůraznil, že obecné soudy nejsou absolutně vázány doslovným zněním zákona, nýbrž se od něj smí odchýlit, vyžadují-li to účel zákona, historie jeho vzniku, systematická souvislost nebo některý z principů, jež mají svůj základ v ústavně souladném právním řádu jako významovém celku. Povinnost soudů nalézat právo neznamená pouze vyhledávat přímé a výslovné pokyny v zákonném textu, ale též povinnost zjišťovat a formulovat, co je konkrétním právem i tam, kde jde o interpretaci abstraktních norem a ústavních zásad [srov. kromě výše uvedených např. nálezy ze dne 4. 2. 1997 sp. zn. Pl. ÚS 21/96 (N 13/7 SbNU 87; 63/1997 Sb.) a ze dne 7. 9. 2010 sp. zn. Pl. ÚS 34/09 (N 187/58 SbNU 647)]. Otázkou proto je, jak daleké může být odchýlení se od textu ustanovení právního předpisu v zájmu naplnění jeho účelu.
57. Ve stanovisku pléna ze dne 21. 5. 1996 sp. zn. Pl. ÚS-st. 1/96 (ST 1/9 SbNU 471) dospěl Ústavní soud k závěru, že "vázanost soudu zákonem neznamená bezpodmínečně nutnost doslovného výkladu aplikovaného ustanovení, nýbrž zároveň vázanost smyslem a účelem zákona. V případě konfliktu mezi doslovným zněním zákona a jeho smyslem a účelem je důležité stanovit podmínky priority výkladu e ratione legis před výkladem jazykovým, podmínky, jež by měly představovat bariéru možné libovůle při aplikaci práva". Dále Ústavní soud konstatoval, že i při "rozporu doslovného znění daného ustanovení s jeho smyslem a účelem, o jejichž jednoznačnosti a výlučnosti není jakákoli pochybnost, lze upřednostnit výklad e ratione legis před výkladem jazykovým". V nálezu ze dne 4. 2. 1997 sp. zn. Pl. ÚS 21/96 (N 13/7 SbNU 87; 63/1997 Sb.) Ústavní soud dále konstatoval, že v takovém případě je nutno se vyvarovat libovůle a příslušné rozhodnutí se musí zakládat na rozumné argumentaci. Obecně tedy lze upřednostnit výklad podle účelu zákona zcela nad jeho doslovným výkladem (jsou-li účel i jazyk jednoznačné), jde však o výjimečnou situaci, která musí být důkladně odůvodněna.
58. Nálezem ze dne 17. 12. 1997 sp. zn. Pl. ÚS 33/97 (N 163/9 SbNU 399; 30/1998 Sb.) zaujal Ústavní soud stěžejní pozici: "Dalším naprosto neudržitelným momentem používání práva je jeho aplikace vycházející pouze z jeho jazykového výkladu. Jazykový výklad představuje pouze prvotní přiblížení se k aplikované právní normě. Je pouze východiskem pro objasnění a ujasnění si jejího smyslu a účelu (k čemuž slouží i řada dalších postupů, jako logický a systematický výklad, výklad e ratione legis atd.). Mechanická aplikace abstrahující, resp. neuvědomující si, a to buď úmyslně, nebo v důsledku nevzdělanosti, smysl a účel právní normy, činí z práva nástroj odcizení a absurdity."
59. Pro úplnost hodno dodat, že uvedené nalezlo odraz i v § 2 odst. 1 a 2 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník: "Každé ustanovení soukromého práva lze vykládat jenom ve shodě s Listinou základních práv a svobod a ústavním pořádkem vůbec [...], jakož i s trvalým zřetelem k hodnotám, které se tím chrání. Rozejde-li se výklad jednotlivého ustanovení pouze podle jeho slov s tímto příkazem, musí mu ustoupit. [...] Zákonnému ustanovení nelze přikládat jiný význam, než jaký plyne z vlastního smyslu slov v jejich vzájemné souvislosti a z jasného úmyslu zákonodárce; nikdo se však nesmí dovolávat slov právního předpisu proti jeho smyslu."
60. Ústavní soud nezpochybňuje význam jazykové metody výkladu práva, poukazuje pouze na kontury jejího možného vyloučení v odůvodněných případech. Takovým výjimečně nutným upřednostněním výkladu podle účelu normy je tzv. teleologická redukce; v případě množství výkladových alternativ je vyloučena ta, která vede z pohledu smyslu a účelu právní normy k nepřijatelným důsledkům [srov. např. nález ze dne 28. 1. 2004 sp. zn. Pl. ÚS 41/02 (N 10/32 SbNU 61; 98/2004 Sb.)].
61. Z výše uvedeného je v souladu se závěry judikatury i odborné literatury patrné, že je ústavně souladné výkladové pravidlo přednosti, podle něhož lze aprobovat i výklad právní normy contra verba legis, tedy v rozporu s jejím textem (doslovným výkladem), jsou-li gramatický význam i účel normy nepochybné [viz nález ze dne 28. 7. 2009 sp. zn. Pl. ÚS 9/09 (N 166/54 SbNU 117); srov. Wintr, J. Metody a zásady interpretace práva. 2. vyd. Praha, 2019, s. 231].
62. Účel napadeného ustanovení je dovozován z účelu zákona o půdě a jeho restituční podstaty. Podle preambule zákona o půdě byl zákon přijat mimo jiné ve snaze zmírnit následky některých majetkových křivd, k nimž došlo vůči vlastníkům zemědělského a lesního majetku v období let 1948 až 1989. Obdobný účel stanovují i další restituční předpisy a rozsáhle je aprobuje (též výše zmíněná) judikatura vrcholných soudů. Tímto účelem poměřoval Ústavní soud prosté znění napadeného a souvisejících ustanovení v nálezu sp. zn. II. ÚS 4139/16, v němž konstatoval, že oprávněná osoba má obdržet přiměřenou finanční náhradu, jejíž výše podle vyhlášky je pouze základem pro zvýšení náhrady, která má dnes toliko symbolický význam.
63. Na základě právě řečeného a v předchozí rubrice podaného lze dílem shrnout, že účel § 16 odst. 1 a § 28a zákona o půdě je nepochybný a odpovídá snaze o zmírnění některých majetkových křivd. Zmírnění, nikoli nutně plné odčinění, majetkové křivdy (které je i podle judikatury ESLP věcí zákonodárce) ústí v závěr, že finanční náhrady nemusejí nutně dosahovat dnešní výše tržních cen nevydaných nemovitostí. Jinými slovy, z těchto plausibilních postulátů, v návaznosti zejména na nález sp. zn. II. ÚS 4139/16, nelze bez dalšího dovodit, že úmyslem (rozumného a konzistentního) zákonodárce bylo stanovit poskytování finanční náhrady ve výši tržních cen nemovitostí. To i proto, že § 28a odkazuje na ceny platné k 24. 6. 1991, a to oceněním podle vyhlášky účinné dnem 1. 1. 1989. Nicméně je taktéž zřejmé, že kýženému zmírnění křivdy o téměř 30 let později v zásadě neodpovídá z pohledu dnešních cen zlomková výše finanční náhrady určená podle vyhlášky.