VIII.1
Ustanovení týkající se "akcí určených převážně pro osoby mladší 18 let"
69. Prvním okruhem námitek navrhovatelka napadla zákazy obsažené v § 3 odst. 2 písm. d) a § 11 odst. 2 písm. d) zákona o ochraně zdraví před škodlivými účinky návykových látek a související přestupky upravené v § 36 odst. 1 písm. b) a k) a § 36 odst. 10 písm. b) téhož zákona. Jde o zákaz prodávat tabákové a obdobné výrobky na akci určené převážně pro osoby mladší 18 let a zákaz prodávat nebo podávat alkoholické nápoje na takové akci. Porušením těchto zvláštních zákazů se dopustí přestupku jak prodejci, ať už jako podnikající fyzické osoby nebo právnické osoby, tak i každá fyzická osoba [srov. § 35 odst. 1 písm. a) zákona], i ta však pouze tehdy, jde-li o prodej, v případě alkoholických nápojů prodej nebo podávání, těchto výrobků.
70. Navrhovatelka přitom přiléhavě podotýká, že jde o zákazy odlišné od obecného zákazu prodeje nebo podávání tabákových a obdobných výrobků nebo alkoholických nápojů osobám mladším 18 let (srov. § 3 odst. 4 a § 11 odst. 5 zákona o ochraně zdraví před škodlivými účinky návykových látek). Její argumenty směřují na obranu "tradiční" konzumace alkoholu rodiči dětí, zpochybňují ale i neurčitost pojmu "akce určená převážně pro osoby mladší 18 let", který může vést k libovůli kontrolních orgánů.
71. Ústavní soud se předně zabýval námitkou neurčitosti pojmu "akce určená převážně pro osoby mladší 18 let". Neurčitost právních pojmů není v právním řádu ničím neobvyklým a ve své podstatě plyne z abstraktní a regulativní povahy právních norem. Sama o sobě nezakládá protiústavnost právního předpisu. Za rozpornou s požadavkem právní jistoty, jenž je jedním z komponentů právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy), by však mohla být považována tehdy, jestliže by její intenzita vylučovala možnost stanovení normativního obsahu právního předpisu pomocí obvyklých interpretačních postupů [např. nálezy ze dne 5. dubna 2005 sp. zn. Pl. ÚS 44/03 (N 73/37 SbNU 33; 249/2005 Sb.) či ze dne 13. března 2007 sp. zn. Pl. ÚS 10/06 (N 47/44 SbNU 603; 163/2007 Sb.)]. Vzhledem k tomu, že výklad abstraktních či neurčitých pojmů není odňat soudní kontrole, lze očekávat, že je bude naplňovat konkrétním obsahem právě rozhodovací činnost obecných soudů. Prostor pro případný derogační zásah Ústavního soudu by byl dán "jen v případě, kdy se současně jedná o porušení ústavního pořádku a nepřesnost, neurčitost a nepředvídatelnost právní úpravy extrémně narušuje základní požadavky na zákon v podmínkách právního státu" [nález ze dne 27. března 2008 sp. zn. Pl. ÚS 56/05 (N 60/48 SbNU 873; 257/2008 Sb.), bod 50].
72. Značná neurčitost pojmu "akce určená převážně pro osoby mladší 18 let" je způsobena především slovem "převážně". Do takto vymezené kategorie mohou spadat nejrůznější akce zaměřené pro širokou veřejnost, u nichž "převažující" zaměření na konkrétní věkovou skupinu nemusí být jednoznačně zřejmé. Tím vzniká pro subjekty, které by měly zájem na těchto akcích prodávat tabákové nebo obdobné výrobky nebo prodávat či podávat alkoholické nápoje, nejistota spočívající v tom, že nebudou objektivně schopni rozeznat povahu akce a svou činností se vystaví riziku spáchání přestupku, což je stav, který z ústavního hlediska nelze akceptovat. Proti tomu pojem "akce určená pro osoby mladší 18 let", neobsahující slovo "převážně", již byl obsažen v předchozí právní úpravě [srov. např. § 6 odst. 2 nebo § 12 odst. 1 písm. b) zákona č. 379/2005 Sb., o opatřeních k ochraně před škodami působenými tabákovými výrobky, alkoholem a jinými návykovými látkami a o změně souvisejících zákonů, ve znění zákona č. 305/2009 Sb.] a žádné podstatné výkladové problémy nezpůsoboval. Ústavní soud jej nepovažuje za natolik neurčitý, aby se vymykal běžným možnostem právní interpretace. Zjištěná neurčitost napadených ustanovení, jež zakládá nesoulad s čl. 1 odst. 1 Ústavy, tak dopadá jen na slovo "převážně". Jeho odstranění přitom zachovává smysl předmětného zákazu. Tento závěr se týká uvedeného slova v § 3 odst. 2 písm. d), § 11 odst. 2 písm. d), § 36 odst. 1 písm. b) a k) zákona č. 65/2017 Sb., o ochraně zdraví před škodlivými účinky návykových látek, ve znění zákona č. 183/2017 Sb.
73. Pokud jde o posouzení souladu s jednotlivými ústavně zaručenými základními právy a svobodami, napadená ustanovení míří vůči prodejcům tabákových a obdobných výrobků a alkoholických nápojů a stanovenými omezeními zasahují do práva podnikat těchto prodejců zaručeného čl. 26 odst. 1 Listiny. Tím, že dopadají i na nepodnikající fyzické osoby a omezují je v jejich nakládání s věcmi zákazem prodeje a v případě alkoholických nápojů i zákazem jejich podávání (představitelného jako nalévání dalším osobám), zasahují i do jejich vlastnického práva chráněného čl. 11 Listiny. Ústavnost těchto zásahů Ústavní soud posoudí dle postupů nastíněných v části VII tohoto nálezu.
74. Ústavní soud nejprve provedl test rozumnosti, v jehož rámci hodnotil, zda se zákaz prodávat tabákové a obdobné výrobky na akci určené pro osoby mladší 18 let a zákaz prodávat nebo podávat alkoholické nápoje na takové akci nedotýkají samotné podstaty a smyslu práva podnikat (srov. bod 51). Dospěl přitom k závěru, že tomu tak není. Těmito zákazy není podnikatelům znemožněno provozovat jejich výdělečnou činnost jako takovou. Jde buď o omezení, které se dotýká sortimentu, který jako prodejci mohou na takové akci nabízet, nebo, v případě, že by se specializovali výhradně na prodej takto omezených výrobků, jde o omezení, které na ně dopadne z hlediska toho, kde nebo ve kterých dnech svou činnost mohou provozovat. Přitom jim není jakkoli bráněno v tom, aby těmto zákonným omezením svou činnost přizpůsobili, tj. například sortiment rozšířili nebo volili umístění provozoven tak, aby na ně toto zákonné omezení nedopadalo.
75. Pokud jde o posouzení, zda zákonná úprava sleduje legitimní cíl, lze u napadených ustanovení odkázat na obecné cíle zákona, které Ústavní soud vymezil výše (bod 53) a které i s ohledem na jejich ústavní garanci v Listině považuje za legitimní. Zmínit lze především ochranu zdraví a života, jakož i zvláštní ochranu dětí a mladistvých. Zákonná úprava se tedy nejeví jako svévolné zásadní snížení celkového standardu základních práv. Navrhovatelka měla za to, že tento zásah byl nadbytečný vzhledem k obecnému zákazu prodeje nebo podávání tabákových a obdobných výrobků nebo alkoholických nápojů osobám mladším 18 let. Cíl sledovaný napadenými ustanoveními je ale zjevně širší. Nesleduje jen ochranu zdraví osob mladších 18 let před dopady alkoholu a tabákových výrobků, ale chrání také celkové prostředí na akcích jim určených, a v tomto ohledu je pro ně činí bezpečným.
76. Ústavní soud také může konstatovat, že napadené zákazy jsou rozumným zákonným prostředkem směřujícím k výše popsaným cílům. Ad absurdum by naplnění sledovaných cílů bylo lze dosáhnout i úplným zákazem akcí určených pro osoby mladší 18 let, šlo by však o řešení nepřiměřeně přísné a vůči právu na podnikání zcela nešetrné. Pokud by na takových akcích měly být zřízeny zvláštní uzavřené kuřárny či nálevny, popsané cíle by naplňovány nebyly, ať už pro možná rizika spojená se zanedbáním dohledu dospělých nad nezletilými, které na akci doprovázejí, tak i z hlediska ochrany celkového zdraví populace.
77. Napadená ustanovení tedy představují ústavně konformní zásah do práva podnikat a jsou jeho zákonným omezením ve smyslu čl. 26 odst. 2 Listiny.
78. Ve vztahu k omezení vlastnického práva je první otázka, totiž zda napadená ustanovení sledují legitimní, resp. ústavně aprobovaný cíl, již zodpovězena kladně výše (bod 75). Navíc lze zdůraznit, že Listina výslovně v čl. 11 odst. 3 uvádí, že výkon vlastnického práva nesmí poškozovat lidské zdraví, přírodu a životní prostředí nad míru stanovenou zákonem. Sama tedy limituje výkon vlastnického práva stejnými hodnotami, jejichž ochranu sledují napadená ustanovení.
79. Napadená ustanovení jsou způsobilá sledovaných cílů dosáhnout, jsou tedy vhodným prostředkem k jejich dosažení. Pokud jde o jejich potřebnost a tím otázku, zda neexistují mírnější prostředky, které by těchto cílů stejně efektivním způsobem dosáhly, Ústavní soud výše takové prostředky neshledal ve vztahu k právu podnikat a neshledává je ani ve vztahu k vlastnickému právu. Myslitelné jiné způsoby právní úpravy buď nedosahují stanovených cílů vůbec, nebo stejně efektivně [k tomu, aby byl napadený prostředek nevhodný, muselo by existovat mírnější opatření, které však sledovaných cílů dosahuje stejně efektivně, srov. např. nálezy ze dne 18. července 2017 sp. zn. Pl. ÚS 2/17 (313/2017 Sb.), bod 42, nebo ze dne 8. srpna 2017 sp. zn. Pl. ÚS 9/15 (338/2017 Sb.), bod 33]. Ani sama navrhovatelka žádná alternativní řešení nepředložila.
80. Ústavnímu soudu tedy zbývá posoudit proporcionalitu napadených ustanovení v užším smyslu, tedy, zda má dostat přednost ochrana výše uvedených cílů, které napadená ustanovení sledují, před omezením vlastnického práva spatřovaného v omezení nakládání s tabákovými a obdobnými výrobky a alkoholickými nápoji. V tomto posouzení přitom musí reflektovat již popsaný význam ochrany života a zdraví zdůrazněný také v čl. 11 odst. 3 Listiny i mezinárodněprávní úpravu ochrany zdraví dopadající zejména na nakládání s tabákovými a obdobnými výrobky. Zde lze především poukázat na již citovaný závazek České republiky dle čl. 8 odst. 2 Rámcové úmluvy, dle něhož každá smluvní strana přijme a zavede či aktivně podpoří přijetí a zavedení účinných legislativních, prováděcích, správních anebo dalších opatření poskytujících ochranu před expozicí tabákovému kouři mimo jiné "na dalších veřejných místech". Proti tomu se omezení nakládání s tabákovými a obdobnými výrobky a alkoholickými nápoji spočívající v zákazu jejich prodeje na akcích určených pro osoby mladší 18 let jeví jako marginální, neboť nelze očekávat, že by se nepodnikající fyzické osoby na tyto akce vydávaly se záměrem, a už vůbec ne převažujícím, zde takové výrobky prodávat. Pokud jde o omezení spočívající v zákazu alkoholické nápoje podávat, je akceptovatelné i proto, že bez něj by mohly být zákazy prodeje alkoholických nápojů určené jak podnikajícím, tak i nepodnikajícím osobám obcházeny a cíle zákona by zůstaly nenaplněny. V posouzení proporcionality v užším smyslu tedy Ústavní soud upřednostňuje ochranu cílů sledovaných napadenými ustanoveními.
81. Ústavní soud proto shledal, že napadená ustanovení představují ústavně konformní zásah do vlastnického práva.
82. K tomu, že se navrhovatelka opírá o dosud dovolenou "v Čechách, na Moravě a Slezsku tradiční" konzumaci alkoholu rodiči dětí například na dětských dnech, musí Ústavní soud podotknout, že tradičnost určité činnosti či určitého pravidla není argumentem zakládajícím jejich ústavnost nebo neústavnost. Dle soudce O. W. Holmese "je odporné nemít žádný lepší důvod pro právní pravidlo než to, že bylo předepsáno již v časech Jindřicha IV. Je ještě odpornější, pokud základy, pro něž bylo předepsáno, již dávno zmizely a toto pravidlo přetrvává jen ze slepé imitace minulosti" [Oliver Wendell Holmes, Jr. The Path of the Law. 10 Harv. L. Rev. 457, 469 (1897), citováno v disentním stanovisku soudce H. Blackmuna k rozsudku Nejvyššího soudu USA ve věci Bowers v. Hardwick, 478 U.S. 186, 199 (1986)]. Mimoto podle již citovaného čl. 24 Úmluvy o právech dítěte má Česká republika činit všechna účinná a nutná opatření "k odstranění všech tradičních praktik škodících zdraví dětí". Je nutno však podotknout, že napadená ustanovení nebrání samotné konzumaci vlastního přineseného alkoholu rodiči dětí na akcích určených pro osoby mladší 18 let. Výjimkou budou akce, u nichž obce využijí svého zmocnění plynoucího z § 17 zákona o ochraně zdraví před škodlivými účinky návykových látek, dle něhož mohou obecně závaznou vyhláškou na některých veřejnosti přístupných akcích zakázat mimo jiné i konzumaci alkoholických nápojů. K tomuto ustanovení však navrhovatelka výhrady neměla.
83. Ústavní soud tedy ze všech výše uvedených důvodů dospěl k závěru o nezbytnosti zrušit slovo "převážně" v § 3 odst. 2 písm. d), § 11 odst. 2 písm. d) a § 36 odst. 1 písm. b) a k) zákona č. 65/2017 Sb., o ochraně zdraví před škodlivými účinky návykových látek, ve znění zákona č. 183/2017 Sb. Nyní posuzovaná ustanovení z jiných příčin jako neústavní neshledal.