VI.
Vlastní přezkum
90. Ústavní soud přistoupil k posouzení důvodnosti vyhlášení stavu legislativní nouze, v němž byl napadený návrh zákona projednán. Rozhodnutí předsedkyně Poslanecké sněmovny č. 7 ze dne 29. 10. 2010, jakož i usnesení vlády č. 759 ze dne 26. 10. 2010 odůvodňují vyhlášení stavu legislativní nouze stručně "hrozbou značných hospodářských škod". Bližší zdůvodnění vyhlášení stavu legislativní nouze je možné vyvodit z vyjádření předsedy vlády P. Nečase na 7. schůzi Poslanecké sněmovny dne 27. 10. 2010 a na její 8. schůzi dne 2. 11. 2010, jež jsou blíže rozvedena ve výše rekapitulovaném vyjádření předsedy vlády ze dne 27. 1. 2011. Z uvedených vyjádření vyplývá, že důvodem vyhlášení stavu legislativní nouze byla nezbytnost přijetí všech předmětných vládních návrhů zákonů do konce roku, protože návrh zákona o státním rozpočtu České republiky na rok 2011 vycházel z toho, že tyto zákony nabudou účinnosti dne 1. 1. 2011. Hrozba značných hospodářských škod státu tedy měla spočívat v tom, že státní rozpočet by vycházel z neexistujícího právního stavu, v čehož důsledku by došlo k prohloubení deficitu veřejných financí. Tato skutečnost by měla zároveň vliv na hodnocení důvěryhodnosti České republiky na finančních trzích, což by se projevilo ve snížení ratingu a zdražení dluhové služby. Mimořádná okolnost byla spatřována s ohledem na údajnou "obstrukci" ze strany parlamentní opozice, která za situace, kdy nebylo možné projednat všechny předmětné návrhy vládních zákonů běžnou procedurou tak, aby nabyly účinnosti nejpozději ke konci roku, neumožnila jejich urychlené projednání již v prvním čtení (§ 90 odst. 2 JŘPS) nebo při zkrácení lhůty pro jejich projednání v příslušných výborech na 15 dnů (§ 91 odst. 2 JŘPS). Obdobně tyto důvody předseda vlády formuloval i při ústním jednání, konaném dne 8. 2. 2011 (viz výše), kde byl vyslechnut jako svědek. Z jeho vyjádření vyplývá, že právě v uvedené "obstrukci" ze strany parlamentní opozice spatřovala vláda stěžejní důvod, pro který musela přistoupit ke zpětvzetí původních návrhů zákonů a k přijetí usnesení, jimiž navrhla jejich nové projednání ve stavu legislativní nouze ve zkráceném jednání.
91. Ústavní soud se zabýval především otázkou, zda výše vymezenou "obstrukci" opozičních poslanců lze považovat za mimořádnou okolnost ve smyslu § 99 odst. 1 JŘPS. Podle § 90 odst. 3 JŘPS mohou dva poslanecké kluby nebo skupina 50 poslanců uplatnit námitku proti návrhu, aby Poslanecká sněmovna vyslovila souhlas s návrhem zákona již v prvním čtení. Uplatněním této námitky je takový způsob projednání návrhu zákona znemožněn. Obdobná námitka může ze strany stejných subjektů být podle § 91 odst. 2 JŘPS uplatněna i ve vztahu k návrhu, aby byla zkrácena 60denní lhůta pro projednání návrhu zákona v určeném výboru podle odstavce 1 tohoto ustanovení pod 30 dnů. Obě ustanovení jsou projevem ochrany práv parlamentní opozice (menšiny), v tomto případě ochrany před zásadním omezením struktury a doby trvání zákonodárné procedury, neboť právní úprava takové zkrácení umožňuje pouze za souhlasu výrazné většiny poslanců přesahující tři čtvrtiny jejich celkového počtu.
92. Pokud při projednávání návrhu napadeného zákona byly uplatněny námitky, které směřovaly toliko k dodržení řádné legislativní procedury při projednání návrhu zákona, nelze podle názoru Ústavního soudu v takovém postupu parlamentní opozice spatřovat žádný prvek mimořádnosti. Jednalo se o využití práva, které jednací řád Poslanecké sněmovny svěřuje kvalifikované menšině poslanců k ochraně jejich práv. Tento postup opozice nelze považovat za mimořádnou okolnost ani v kontextu toho, že návrh zákona o státním rozpočtu České republiky na rok 2011, který vláda předložila Poslanecké sněmovně současně s původními návrhy zákonů, předpokládal z hlediska struktury jeho příjmů a výdajů přijetí všech předmětných vládních návrhů zákonů nejpozději do konce roku 2010. V této souvislosti vycházel Ústavní soud ze specifik zákona o státním rozpočtu z hlediska jeho obsahových náležitostí, jakož i z jeho funkce v rámci ústavního a politického systému. Zákon o státním rozpočtu obsahuje souhrn očekávaných příjmů a odhadovaných výdajů státního rozpočtu v rozpočtovém roce. Z obsahového hlediska se jedná pouze o zákon ve formálním smyslu (srov. nález ze dne 10. 9. 2009 sp. zn. Pl. ÚS 27/09; 318/2009 Sb.), neboť jeho obsahem nemůže být stanovení práv a povinností. Navzdory tomu má tento zákon zásadní politický význam, neboť závazným způsobem stanovuje především strukturu výdajů státního rozpočtu, a umožňuje tak prostřednictvím přerozdělení příjmů ze státního rozpočtu uskutečňovat vládě její politické priority (srov. citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 21/01). Avšak ani v tomto směru není uvážení vlády a Poslanecké sněmovny neomezené, neboť při stanovení výše a struktury příjmů a výdajů státního rozpočtu musí vycházet z platných právních předpisů, které zakotvují práva a povinnosti mající dopad na státní rozpočet v podobě mandatorních výdajů. Prosazení priorit vlády v zákoně o státním rozpočtu tak zpravidla provází i nezbytná změna zvláštních zákonů umožňující dosažení požadovaných změn na příjmové nebo výdajové stránce státního rozpočtu.
93. Odůvodňuje-li vláda potřebu přijetí návrhu napadeného zákona ve zkráceném jednání negativními důsledky vyplývajícími ze skutečnosti, že její návrh zákona o státním rozpočtu s těmito změnami počítá, nelze takovou argumentaci z hlediska zákonem vymezených důvodů pro vyhlášení stavu legislativní nouze považovat za přijatelnou. Je zodpovědností každé vlády, aby při sestavování návrhu zákona o státním rozpočtu vycházela z platných právních předpisů, a v případě, že považuje za účelné dosáhnout jejich změny, aby včas realizovala své oprávnění podat odpovídající návrh zákona, jehož prostřednictvím by dosáhla požadovaných změn (k tomu srov. výše uvedená vyjádření některých koaličních poslanců). Mimořádnou okolností není ani situace, kdy s ohledem na určité politické souvislosti by nedošlo k přijetí samotného zákona o státním rozpočtu před prvním dnem rozpočtového roku. V takovém případě by se až do jeho přijetí řídilo hospodaření státu podle pravidel rozpočtového provizoria ve smyslu § 9 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů. I v těchto případech se tedy jedná o pravidelně se opakující proces přijímání státního rozpočtu a standardní způsob prosazování rozpočtové politiky vlády prostřednictvím příslušných legislativních změn.
94. Nesouhlas parlamentní opozice se zkrácením procedury proto nezakládá prvek mimořádnosti ani v kontextu pochopitelného zájmu vlády na přijetí napadeného zákona před začátkem rozpočtového roku. Pokud by Ústavní soud v posuzovaném případě vládou formulovaný důvod pro vyhlášení stavu legislativní nouze posoudil jako ústavně aprobovatelný, mohlo by to do budoucna mít neblahé důsledky, kdy by prakticky bylo možné kdykoliv zásadním způsobem omezit (nebo dokonce vyloučit) parlamentní diskusi, a znemožnit tak projednání návrhů zákonů v řádné legislativní proceduře, a to pouze s odkazem na to, že vlastní návrh zákona o státním rozpočtu na příští rok přijetí těchto právních norem předvídá a je na jejich existenci vázán. Do příjmů nebo výdajů státního rozpočtu se přitom promítá téměř každý návrh zákona, pročež by takovýto postup znemožnil parlamentní opozici vyjádřit se k návrhům zákonů a učinil by ji zcela závislou na vůli parlamentní většiny.
95. Výše uvedené závěry nelze interpretovat tím způsobem, že Ústavní soud jakkoliv snižuje nebo relativizuje oprávněný zájem vlády na důvěryhodnosti České republiky na finančních trzích, projevující se v příznivých ratingových hodnoceních. Naopak si je vědom významu uvedených skutečností pro stav veřejných financí, jakož i pro možnost České republiky prosazovat své zájmy i zájmy jejích občanů. Uvedený zájem, který se dlouhodobě promítá do rozpočtové a ekonomické politiky jednotlivých vlád, však nezbavuje orgány veřejné moci povinnosti postupovat při jeho prosazování na základě zákona a v jeho mezích (čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky). Otázky týkající se snižování nebo zvyšování příjmů a výdajů veřejných rozpočtů, výše daní a odvodů, jakož i sociálních dávek nebo nároků ze státního rozpočtu nejsou a obvykle nebývají předmětem společenského konsenzu. Hledání způsobu a nástrojů jejich řešení je vždy podmíněno politicko-ideovým směřováním vlády, resp. parlamentní většiny. Úlohou Ústavního soudu není hodnotit napadené zákony měřítkem jejich účelnosti, a zasahovat tak do politické soutěže. Ústavní soud je povolán k tomu, aby poskytoval ochranu politické soutěži demokratických sil, jakož i ostatním, výše vyloženým ústavním principům, které se vztahují k proceduře stanovené pro přijímání návrhů zákonů. Ústavní soud na svoji funkci ochrany ústavnosti nemůže rezignovat pouze z důvodu obecného a hypotetického rizika, nepodloženého žádnými konkrétními daty, že by jeho nález vydaný v řízení o kontrole norem mohl mít negativní dopad na hodnocení České republiky ze strany ratingových agentur, resp. že vyvolá negativní reakci ze strany finančních trhů.
96. Ústavní soud si je vědom toho, že v citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 12/10 akceptoval přijetí zákona č. 418/2009 Sb., kterým se mění zákon č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 201/1997 Sb., o platu a některých dalších náležitostech státních zástupců a o změně a doplnění zákona č. 143/1992 Sb., o platu a odměně za pracovní pohotovost v rozpočtových a v některých dalších organizacích a orgánech, ve znění pozdějších předpisů, ve stavu legislativní nouze, ačkoliv jeho předmět, kterým bylo snížení platů veřejných činitelů, rovněž směřoval ke snížení výdajů státního rozpočtu. Tento případ se však významným způsobem odlišoval od nyní projednávané věci. Zákon č. 418/2009 Sb. byl společně se zákonem č. 362/2009 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s návrhem zákona o státním rozpočtu České republiky na rok 2010, přijat za mimořádných politických okolností (zrušení předčasných voleb citovaným nálezem sp. zn. Pl. ÚS 27/09) a pod vlivem hrozby zásadního a neplánovaného zvýšení deficitu veřejných financí v důsledku hospodářské krize, kdy o naléhavosti situace a o potřebě přijetí rychlých opatření panovala, a to s ohledem na trvající hospodářskou krizi, shoda napříč politickým spektrem, čemuž Ústavní soud implicitně přiznal relevanci (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 12/10, bod 18).
97. Závěr o mimořádnosti okolností odůvodňujících vyhlášení stavu legislativní nouze v posuzovaném případě koneckonců zpochybňuje i skutečnost, že, jak potvrdil při svém výslechu i předseda vlády, záměry vlády obsažené ve všech čtyřech vládních návrzích zákonů projednaných ve zkráceném jednání byly již dlouhodobě dopředu dostatečně známy. V této souvislosti lze poukázat na to, že k předložení původního vládního návrhu zákona došlo nejprve dne 4. října 2010, přičemž prvé čtení zákona se konalo až 26. října 2010. Z důvodové zprávy k návrhu zákona ani z příslušné rozpravy na 7. schůzi Poslanecké sněmovny konané dne 26. října 2010 pak neplyne, že by vláda přijetí předkládaného návrhu zákona zdůvodňovala existencí mimořádných okolností. Naopak předkladatelem tohoto zákona i zástupci vládní většiny byla opakovaně zdůrazňována toliko obava, že legislativní proces týkající se všech vládních návrhů zákonů, které byly posléze projednány ve stavu legislativní nouze, nebude ukončen do konce roku 2010.
98. Na základě výše uvedeného proto i Ústavní soud dovodil, že jediným důvodem projednání a schválení napadeného zákona Poslaneckou sněmovnou ve stavu legislativní nouze ve zkráceném jednání bylo ohrožení jeho včasného přijetí tak, aby nabyl účinnosti nejpozději ke konci roku 2010, což bylo znemožněno postupem opozice podle § 90 odst. 3 a § 91 odst. 2 JŘPS. Zjištěný důvod ovšem nelze považovat za legitimní a ústavně aprobovatelný důvod umožňující vyhlášení stavu legislativní nouze podle § 99 odst. 1 JŘPS. Proto Ústavní soud dospěl k závěru, že v posuzovaném případě všechna rozhodnutí orgánů Poslanecké sněmovny činěná k návrhu vlády, jakož i samo rozhodnutí o trvání stavu legislativní nouze a o trvání podmínek pro projednání napadeného zákona ve zkráceném jednání (při vypuštění prvního čtení ve smyslu § 99 odst. 6 JŘPS - viz usnesení č. 112 z 8. schůze Poslanecké sněmovny - hlasování č. 7), byla učiněna v rozporu se shora vysvětlenými aspekty charakterizujícími ústavní demokratický princip. Proto bylo možné ústavní přezkum uzavřít již v této fázi konstatováním, že v procesu přijímání napadeného zákona byly porušeny čl. 1 odst. 1 a čl. 6 Ústavy České republiky a čl. 22 Listiny (tím spíše v situaci, kdy námitky k obsahu zákona nebyly relevantně uplatněny).
99. Za této situace nebylo třeba se zabývat dalšími namítanými vadami procesu, který probíhal již v podmínkách legislativní nouze a ve zkráceném jednání. Zejména nebylo třeba zkoumat kompetenci Senátu v návaznosti na složení, v němž hlasoval o napadeném zákonu. Přesto Ústavní soud považuje za nutné dodat, toliko jako obiter dictum, že vady následného procesu v Poslanecké sněmovně tkvěly jednak v tom, že nebyla dodržena lhůta pro svolání mimořádné schůze, když návrh zákona předkládaný vládou k projednání v režimu legislativní nouze a ve zkráceném jednání byl dodán poslancům v takové časové tísni, že nejen opoziční, ale i vládní poslanci nebyli reálně schopni zkontrolovat byť jen totožnost předlohy s předchozí předlohou vládního návrhu zákona, natož pak seznámit se podrobně s jeho obsahem, a posoudit tak jeho možné dopady (že se nejedná o pouhou hypotézu lze doložit i na vyjádřeních některých koaličních poslanců prezentovaných v médiích po přijetí jednoho z předmětných vládních návrhů zákonů v rámci legislativní nouze - viz výše rekapitulované ústní jednání před Ústavním soudem ze dne 22. 2. 2011). Dále byla bezpochyby krácena demokratičnost již omezené procedury přijímání napadeného zákona vypuštěním obecné rozpravy v rámci 2. čtení, a to navzdory usnesení č. 16, které bylo přijato výborem pro sociální politiku na jeho 4. schůzi konané dne 2. 11. 2010, který Poslanecké sněmovně doporučil projednat návrh napadeného zákona i v obecné rozpravě (viz bod 31).
100. Projednání této věci, jakož i zkušenosti s vyhlašováním stavu legislativní nouze v minulosti, mj. vážení míry omezení a zkrácení práv momentální parlamentní opozice, a především zásah do demokratických principů ovládajících legislativní proces vedou Ústavní soud k vážným pochybnostem o ústavnosti aktuální úpravy institutu stavu legislativní nouze. Aprobovat by bylo možno dosavadní zákonnou úpravu jen za předpokladu, že bude vykládána maximálně restriktivně, ústavně vstřícně a odpovědně. To se však v daném případě a mnohdy ani v minulosti nedělo. Ústavní soud má za to, že by Poslanecká sněmovna měla zvážit novelizaci svého jednacího řádu v naznačeném směru tak, aby se do JŘPS promítly ústavní principy vyložené shora.