III.
Vyjádření Ministerstva zdravotnictví a repliky k němu
21. Ústavní soud podle ustanovení § 42 odst. 4 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 77/1998 Sb., zaslal předmětné návrhy na zrušení napadených ustanovení úhradové vyhlášky Ministerstvu zdravotnictví. Současně je podle ustanovení § 69 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaslal veřejnému ochránci práv s žádostí o sdělení, zda vstupuje do řízení jako vedlejší účastník. Veřejný ochránce práv na uvedenou výzvu nicméně reagoval podáním ze dne 25. 7. 2016, v němž Ústavnímu soudu sděluje, že "nevyužije svého práva vstoupit do řízení".
22. Ministerstvo zdravotnictví ve svém vyjádření, doručeném Ústavnímu soudu až dne 15. 10. 2016, návrhy na zrušení napadených ustanovení úhradové vyhlášky nepovažuje za důvodné a nespatřuje v nich porušení žádného z práv, na jejichž údajné porušení poukazují navrhovatelé. Ministerstvo zdravotnictví předně "považuje v souvislosti s návrhem za klíčové vyjasnit důvody, které vedly k zahrnutí odbornosti 913 (všeobecná sestra v sociálních službách) do textu úhradové vyhlášky". V tomto ohledu souhlasí s tvrzením navrhovatelů, že úhrady zdravotních služeb poskytovaných poskytovateli sociálních služeb se provádějí podle tzv. zvláštní smlouvy uzavřené na základě ustanovení § 17a zákona o veřejném zdravotním pojištění. Zahrnutí odbornosti 913 do úhradové vyhlášky na této skutečnosti nic nemění. Aby mohly být zdravotní služby odbornosti 913 hrazeny z prostředků veřejného zdravotního pojištění, musí i nadále, i po zahrnutí této odbornosti do úhradové vyhlášky, být uzavřena zvláštní smlouva. Bez uzavření zvláštní smlouvy proto i nadále není úhrada těchto zdravotních služeb z veřejného zdravotního pojištění možná.
23. Ministerstvo zdravotnictví nicméně zdůrazňuje, že zahrnutím odbornosti 913 do úhradové vyhlášky "usiluje o řešení dvou specifických problémů, které v praxi vznikaly a za účelem jejichž řešení opakovaně zástupci poskytovatelů sociálních služeb Ministerstvo zdravotnictví o zahrnutí odbornosti 913 do úhradové vyhlášky žádali". Prvním z těchto problémů je dlouhodobá praxe, kdy smlouvy poskytovatelů jak zdravotních, tak sociálních služeb se zdravotními pojišťovnami zpravidla neobsahují podmínky úhrad přímo, ale až v tzv. úhradových dodatcích, které obsahují pouze dohodu o úhradách poskytnutých zdravotních služeb a zpravidla se uzavírají na dobu jednoho roku, přičemž na každý rok se zdravotní pojišťovna s poskytovatelem dohodne na novém úhradovém dodatku. "Zatímco ale u poskytovatelů zdravotních služeb platí, že pokud se zdravotní pojišťovna na úhradovém dodatku s poskytovatelem nedohodne, jsou poskytnuté zdravotní služby hrazeny postupem podle úhradové vyhlášky (přičemž smlouva o poskytování a úhradě hrazených služeb dává oběma stranám možnost dohodnout se prostřednictvím úhradového dodatku na podmínkách úhrad odlišných od podmínek stanovených plošně úhradovou vyhláškou), u poskytovatelů sociálních služeb úprava hrazení poskytnutých zdravotních služeb pro případ neuzavření příslušného úhradového dodatku v minulosti zcela chyběla." Problém pak spočíval zejména v tom, že ačkoliv zdravotní pojišťovny mají podle ustanovení § 17a zákona o veřejném zdravotním pojištění vůči poskytovatelům sociálních služeb kontraktační povinnost, pro případ nedodržení kontraktační povinnosti zdravotní pojišťovny již zákon nestanoví žádný další postup, a toto ustanovení tak v praxi není dostatečně vynutitelné. V případě absence vzájemné dohody o uzavření tzv. úhradového dodatku tak "právní vztah pojišťovny s poskytovatelem sociálních služeb, pokud jde o úhrady za poskytnuté zdravotní služby, zůstával v právním vakuu. Neexistoval zřejmý způsob, jak při neuzavření úhradového dodatku zdravotní služby poskytované v souladu se zvláštní smlouvou hradit, a docházelo ke sporům, které musely být řešeny soudně s velmi špatně předjímatelným výsledkem".
24. S tím souvisí dle Ministerstva zdravotnictví druhý problém, který spočívá v tom, že dosud "neexistovala žádná úprava úhrad, od které by se jednání zdravotní pojišťovny s poskytovatelem sociálních služeb mohlo odvíjet". Zahrnutí odbornosti 913 do úhradové vyhlášky proto ze strany Ministerstva zdravotnictví "představovalo nutný krok k řešení právního vakua dlouhodobě existujícího mezi zdravotními pojišťovnami a poskytovateli sociálních služeb ... slibovalo zjednodušit a zpřehlednit právní vztahy poskytovatelů sociálních služeb se zdravotními pojišťovnami pro případ nesjednání úhradového dodatku zvláštní smlouvy, usnadnit sjednávání těchto úhradových dodatků a předcházet zbytečným soudním sporům, které z neuspokojivé právní úpravy v minulosti často vznikaly".
25. V této souvislosti Ministerstvo zdravotnictví "nad rámec této argumentace" zmiňuje, že v období od vydání úhradové vyhlášky Nejvyšší soud vydal dne 28. 4. 2016 rozsudek sp. zn. 23 Cdo 1988/2014, z něhož vyplývá, že "není-li ke zvláštní smlouvě sjednán úhradový dodatek pro realizaci úhrad, lze analogicky využít úhradovou vyhlášku, a to ustanovení úhradové vyhlášky pro příslušný rok obsahově nejbližší odbornosti 913 [pro rok 2012 podle judikátu šlo o úhrady pro poskytovatele uvedené v § 22 písm. c) zákona o veřejném zdravotním pojištění]". Proto Ministerstvo zdravotnictví dodává, že "ve světle tohoto precedenčního rozhodnutí se zahrnutí odbornosti 913 do úhradové vyhlášky může nyní jevit nadbytečným, protože naprosto stejného výsledku lze nyní dosáhnout analogickým využitím nejbližšího ustanovení úhradové vyhlášky vztahujícího se na poskytovatele zdravotních služeb", přesto považuje za důležité zdůraznit, že v době vydání vyhlášky nebylo možné takové "precedenční rozhodnutí předjímat a bylo nutné řešit faktickou situaci právního vakua, kdy otázka, zda je, nebo není možné úhradovou vyhlášku na výše popsané situace aplikovat, nebyla přesvědčivým způsobem zodpovězena".
26. Ministerstvo zdravotnictví se ve svém vyjádření neztotožňuje s namítaným porušením čl. 79 odst. 3 Ústavy, neboť zmocnění pro vydání úhradové vyhlášky v ustanovení § 17 odst. 5 zákona o veřejném zdravotním pojištění "se týká úhrad hrazených zdravotních služeb, přičemž nerozlišuje, který z oprávněných subjektů je poskytuje. Podle § 11 zákona o zdravotních službách je přitom zdravotní služby oprávněn poskytovat jak 'poskytovatel zdravotních služeb', tak za stanovených podmínek 'poskytovatel sociálních služeb'". Rovněž nesouhlasí s tím, že by jeho postup (v podobě zahrnutí odbornosti 913 do textu úhradové vyhlášky) byl nepředvídatelný či svévolný, neboť je "naopak reakcí na výše popsané dlouhodobé úsilí poskytovatelů zdravotních služeb. V tomto ohledu nelze tedy hovořit o nepředvídatelném postupu ministerstva, ale o reakci na toto úsilí. Rovněž se z tohoto důvodu nejedná o svévolný postup, který by znamenal prosté vydání podzákonné právní úpravy bez předchozího projednání s dotčenými subjekty. Toto projednání se realizuje v rámci dohodovacích řízení, která v tomto případě proběhla".
27. Stejně tak se Ministerstvo zdravotnictví neztotožňuje s námitkou stran porušení čl. 26 Listiny, neboť "sama úhradová vyhláška se totiž práva na podnikání bezprostředně netýká, nijak nereguluje podmínky, za nichž lze získat oprávnění k poskytování zdravotních služeb, nebrání poskytovatelům zdravotních služeb tyto služby nabízet, a to ať už jde o služby hrazené nebo nehrazené z veřejného zdravotního pojištění apod.". Pouze stanoví hodnoty bodu, výši úhrad hrazených služeb a regulační omezení, a to obecnými znaky pro všechny zvolené a předem určené kategorie. "Spadá-li konkrétní poskytovatel zdravotních služeb do dané kategorie, bude mu úhrada za poskytnutou zdravotní péči vypočítána shodně jako každému dalšímu poskytovateli zdravotních služeb, který spadá do stejné kategorie."
28. Ústavní soud uvedené vyjádření Ministerstva zdravotnictví zaslal navrhovatelům i vedlejšímu účastníkovi řízení k replice.
29. Navrhovatelé ve své replice setrvávají u své argumentace, že Ministerstvo zdravotnictví vydáním napadených ustanovení v úhradové vyhlášce překročilo zákonné zmocnění (§ 17 odst. 5 zákona o veřejném zdravotním pojištění), přičemž vyjádření Ministerstva zdravotnictví odůvodňující jeho postup "přesvědčení navrhovatelů stvrzuje", přičemž nedostatky zákonné právní úpravy nelze řešit cestou změny podzákonných právních předpisů, tj. úhradové vyhlášky. "Ministerstvo mělo nepochybně dost času i příležitostí ke změně zákona o veřejném zdravotním pojištění a k napravení tvrzeného právního vakua." Navrhovatelé dále konkrétně polemizují a nesouhlasí s výše rekapitulovanými důvody ("problémy v praxi"), jež vedly Ministerstvo zdravotnictví k přijetí napadených ustanovení. Stejně tak navrhovatelé nesouhlasí s argumentací Ministerstva zdravotnictví, v níž odmítá porušení čl. 79 odst. 3 Ústavy, neboť ministerstvem z ustanovení § 17 odst. 5 zákona o veřejném zdravotním pojištění dovožený postup přichází v úvahu teprve poté, co proběhne dohodovací řízení, které je obligatorním krokem před vydáním úhradové vyhlášky. "Poskytovatelé sociálních služeb nejsou k účasti na dohodovacím řízení legitimováni a nikdy v minulosti nebyli podřazeni pod úhradovou vyhlášku. Tato konstrukce je zcela pochopitelná, neboť v případě osoby, která se stala klientem poskytovatele sociálních služeb, nastala jediná změna spočívající v jejím přesunu z domácího prostředí do zařízení poskytovatele sociálních služeb, kde jí mají být poskytnuty komplexní zdravotně sociální služby."
30. Navrhovatelé současně poukazují na skutečnost, že ve dvojkolejnosti budování systému poskytovatelů zdravotních služeb a systému poskytovatelů sociálních služeb je pokračováno i nadále, a to i za přispění Ministerstva zdravotnictví, přičemž za příklad uvádí zákon č. 340/2015 Sb., o zvláštních podmínkách účinnosti některých smluv, uveřejňování těchto smluv a o registru smluv (zákon o registru smluv), a s tím související novelu zákona o veřejném zdravotním pojištění (zákon č. 200/2015 Sb.), jejímž předkladatelem bylo Ministerstvo zdravotnictví. "Dle stávající právní úpravy zákona o veřejném zdravotním pojištění jsou zveřejňovány v registru smluv vedeném zdravotními pojišťovnami všechny smlouvy o poskytování a úhradě zdravotní péče, včetně dodatků upravujících výši úhrad. Avšak zvláštní smlouvy uzavírané s poskytovateli sociálních služeb jsou podřazeny zákonu o registru smluv a jsou zveřejňovány v registru vedeném Ministerstvem vnitra. Každá z uvedených právních úprav však spojuje s nesplněním povinnosti zveřejnit smlouvu zcela jiné následky." Navrhovatelé proto odmítají snahu Ministerstva zdravotnictví dovozovat za tohoto stavu věci analogické použití úhradové vyhlášky na poskytovatele sociálních služeb jako "zcela účelovou, v rozporu s platnou právní úpravou a v rozporu s úmyslem zákonodárce formulujícího postavení poskytovatelů sociálních služeb prostřednictvím zákonů".
31. Vedlejší účastník řízení ve své replice rovněž odmítá argumentaci Ministerstva zdravotnictví a setrvává na stanovisku, že regulace péče poskytované poskytovateli sociálních služeb by mohla být provedena v úhradové vyhlášce "jen za předpokladu změny zákonné úpravy. K té však nedošlo, a ministerstvo proto nebylo oprávněno úhradu za péči poskytovanou v zařízeních sociálních služeb regulovat tím způsobem, který zvolilo". Pokud Ministerstvo zdravotnictví shledává oporu pro vydání napadených ustanovení úhradové vyhlášky v ustanovení § 17 odst. 5 zákona o veřejném zdravotním pojištění ve spojení s ustanovením § 11 zákona o zdravotních službách, nelze prý z pouhého faktu, že poskytování zdravotních služeb je možné i v zařízeních sociálních služeb, dovodit závěr, že "ministerstvo mohlo úhradovou vyhláškou regulovat též takovouto zdravotní péči. Ustanovení § 11 zákona o zdravotních službách se totiž týká oprávnění k poskytování zdravotních služeb a nelze z něj dovozovat shodné postavení poskytovatelů zdravotních služeb a poskytovatelů sociálních služeb. Ustanovení § 17a zákona o veřejném zdravotním pojištění je bez pochybností lex specialis k § 17 téhož zákona". Navíc, pokud by byl argument ministerstva správný, je otázkou, proč nebyla péče poskytovaná poskytovateli sociálních služeb zařazena do regulace úhradovou vyhláškou již od účinnosti zákona č. 372/2011 Sb., tj. od 1. 4. 2012.
32. Podle názoru vedlejšího účastníka řízení zákonodárce dal přijetím právní úpravy obsažené v ustanovení § 17a zákona o veřejném zdravotním pojištění nepochybně najevo, že "úhrada za ošetřovatelskou péči v zařízeních sociálních služeb má být poskytována v jiném režimu než úhrada za zdravotní péči poskytovanou ve zdravotnických zařízeních ve smyslu § 17 téhož zákona". Pokud by totiž zákonodárce zamýšlel hradit ošetřovatelskou péči poskytovatelům sociálních služeb ve stejném režimu jako u zdravotnických zařízení, mohl vcelku jednoduše zařadit poskytovatele sociálních služeb mezi subjekty, na které dopadá citované ustanovení § 17 zákona o veřejném zdravotním pojištění. "Rozhodně však nelze považovat za přípustné, aby se takového výsledku dosahovalo prostřednictvím vyhlášky, která v tomto ohledu zjevně zákonnou oporu postrádá."