II.
Po přezkoumání formálních náležitostí návrhu byl návrh v souladu s § 69 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, zaslán Poslanecké sněmovně a Senátu Parlamentu České republiky s výzvou k písemnému vyjádření.
Poslanecká sněmovna ve svém vyjádření uvedla, že povinnosti, které zákon o silniční dopravě přiznává v § 18a jedné ze stran smlouvy o přepravě osob, jsou opřeny o čl. 4 odst. 1 Listiny, který stanoví, že povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních lidských práv a svobod. Listina ani Ústava České republiky (dále jen "Ústava") přitom nestanoví, že by se povinnosti uložené po splnění uvedených podmínek nemohly aplikovat v oblasti aktů povahy soukromoprávní nebo naopak, že by povinnosti stanovené zákonem mohly být aplikovány jen ve vztazích čistě veřejnoprávních. Právní vztahy vznikající v jednotlivých druzích dopravy jsou již tradičně upravovány zákony a podzákonnými právními předpisy jak z oblasti práva soukromého, tak práva veřejného, a tato skutečnost se projevuje i ve smluvních vztazích o přepravě osob, zvířat nebo věcí. Z povahy dopravy totiž vyplývá, že jedna ze smluvních stran, kterou je dopravce, je pokaždé vybavena větším množstvím oprávnění než strana druhá. To je důsledkem potřeby zajistit především bezpečnost provozu, a tím i přepravy, a rovněž potřeby ochránit další veřejné zájmy, které s dopravou a přepravou souvisejí.
Proti pojímání smluv uzavíraných ve veřejné autobusové linkové dopravě osob jako vztahů čistě soukromoprávních dále hovoří skutečnost, že přepravní služby jsou jednotlivými dopravci poskytovány v režimu závazků veřejné služby k zajištění základní dopravní obslužnosti (§ 19, 19a, 19b zákona o silniční dopravě) nebo ostatní dopravní obslužnosti (§ 19c zákona o silniční dopravě), který se odehrává na základě objednávky a dotace státu nebo orgánu územní samosprávy. Smluvní přepravní vztah se tedy děje za spoluúčasti některého veřejného rozpočtu, čímž se do něj dostává výrazný a zcela zřetelný veřejnoprávní prvek, a je tudíž pochopitelné, že v této situaci právní řád obsahuje právní instituty, kterými lze chránit hospodaření dopravců před zcela běžným jevem, jakým je neplacení jízdného cestujícími. Celý model závazků veřejné služby je podle názoru Poslanecké sněmovny kompatibilní s komunitárním právem, konkrétně pak s nařízením Rady č. 1191/69 EHS o akcích členských států vztahujících se k závazkům vyplývajícím z koncepce veřejné služby v železniční, silniční a vnitrozemské vodní dopravě, ve znění nařízení Rady č. 1893/91 EHS. Ve svém vyjádření předseda Poslanecké sněmovny dále upozorňuje, že § 18a zákona o silniční dopravě, jenž je návrhem Okresního soudu v Karviné napaden, byl již předmětem další novelizace, a to zákonem č. 150/2000 Sb., který nabyl účinnosti dne 1. 7. 2000. Zákon č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, a jeho novelizace provedené zákony č. 38/1995 Sb., č. 304/1997 Sb. a č. 150/2000 Sb. byly schváleny potřebnou většinou poslanců Poslanecké sněmovny, podepsány příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášeny ve Sbírce zákonů.
Senát ve svém vyjádření k návrhu uvedl, že návrh zákona, kterým se mění a doplňuje zákon č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, ve znění zákona č. 38/1995 Sb., předložila k projednání Parlamentu České republiky vláda a po jeho schválení Poslaneckou Sněmovnou byl postoupen Senátu. Jedním z hlavních důvodů předložení tohoto návrhu zákona byl podle předkladatele i záměr blíže upravit vztahy mezi cestujícím a dopravcem ve veřejné linkové dopravě. Zákon zejména nově zakotvil oprávnění pověřených osob dopravce vůči cestujícím včetně oprávnění ve stanovených případech cestujícího z přepravy vyloučit, uložit mu zaplacení zvýšeného tarifu nebo vyžadovat od něho osobní údaje potřebné na vymáhání zvýšeného tarifu. Senát návrh zákona projednal na své 9. schůzi dne 13. 11. 1997 a schválil jej ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. Ze 65 přítomných senátorů a senátorek se pro vyslovilo 64, proti nebyl nikdo.
K námitkám navrhovatele týkajícím se napadených ustanovení zákona Senát uvedl, že dopravu občanů prostředky městské hromadné dopravy je možno charakterizovat jako službu, v jejímž rámci je na straně dopravního podniku nabízeno zajištění dopravy po stanovené trase a na straně druhé je občanem tato nabídka akceptována, a to ve formě konkludentního jednání spočívajícího v nastoupení do příslušného dopravního prostředku. Tím, že cestující nastoupí do prostředku městské hromadné dopravy, konkludentně přistupuje na celý rozsah poskytované služby, včetně ceny za přepravu. Mlčky však přistupuje i na vedlejší ujednání této smlouvy, a to na závazek mít při sobě platnou jízdenku a předložit ji ke kontrole oprávněné osobě dopravce. Všechny tyto podrobnosti smlouvy musí být uvedeny v přepravních podmínkách dopravce, které jsou vydány na základě a v souladu se zákonem o silniční dopravě, případně jeho prováděcích předpisů. Možnost zavést konkrétní přirážku k tarifu v případě nezaplacení jízdného a její konkretizaci v přepravních podmínkách lze považovat za druh smluvní pokuty. Na provozování veřejné hromadné dopravy je nesporně veřejný zájem, kterým je odůvodněna i specifická úprava vztahů mezi dopravcem a cestujícím.
Ústavní soud se s žádostí o stanovisko obrátil rovněž na Ministerstvo dopravy a spojů, do jehož působnosti legislativní úprava silniční dopravy spadá.
Ministerstvo ve svém vyjádření kromě jiného uvedlo, že obecně platí, že právní vztahy vznikající při přepravě osob mezi účastníky přepravních vztahů, tj. mezi cestujícím a dopravcem, jsou upraveny občanským zákoníkem, který obsahuje pouze základní ustanovení, jež ve své obecnosti dopadají na všechny druhy dopravy. Vzhledem ke zvláštnostem jednotlivých druhů dopravy však pro úpravu přepravních práv mají zásadní význam i další právní předpisy, kterými jsou zákony, v daném případě zákon o silniční dopravě. Z hlediska účastníků přepravních vztahů mají zásadní význam rovněž přepravní řády, které jako prováděcí předpisy doplňují obecnou úpravu občanského zákoníku a zákonů o jednotlivých druzích dopravy tím, že podrobněji vymezují vztahy účastníků přepravních smluv. Přepravní řády tedy v mezích zákonných zmocnění upravují základní přepravní podmínky pro jednotlivé druhy dopravy. K uložení sankce za nezaplacení jízdného, tj. zaplacení přirážky k jízdnému, je oprávněna podle zákona o silniční dopravě pověřená osoba dopravce. Podle názoru ministerstva však nejde o zásah do rovnosti účastníků soukromoprávního vztahu, ale stát zde pouze upravuje některé povinnosti jedné ze stran, a to kogentně, aniž by tím ovlivňoval to, zda druhá strana na takto formulované podmínky smlouvy přistoupí. Ministerstvo namítá, že navrhovatel nijak konkrétně neuvádí, čím takto pojatá právní úprava zasahuje do práv chráněných Listinou, a naopak zjevně přehlíží, že přijatá právní úprava cestujícího ve skutečnosti chrání. Pokud by se totiž vycházelo důsledně z principu rovnosti vztahů a neomezeného dispozičního práva, pak by dopravce mohl neomezeně rozhodovat, za jakých podmínek bude cestující přepravovat, a podmínky přepravy by musely být vždy obsahem konkrétní smlouvy o přepravě. Tím, že dopravce vyhlašuje své smluvní přepravní podmínky uveřejněním jejich plného znění na místech určených pro styk s cestujícími a dále pak jejich podstatnou část zveřejňuje v přepravním řádu a ve vozidle, je cestujícímu umožněno, aby se s výší přirážky k jízdnému seznámil.
Jak dále uvádí ministerstvo ve svém stanovisku k návrhu, proti pojímání smluv o přepravě uzavíraných ve veřejné linkové přepravě jako vztahů výhradně soukromoprávních hovoří skutečnost, že přepravní služby jsou jednotlivými dopravci poskytovány v režimu závazku veřejné služby k zajištění základní dopravní obslužnosti nebo ostatní dopravní obslužnosti. Smluvní přepravní vztah se děje za spoluúčasti některého veřejného rozpočtu, čímž se do něj dostává výrazný a zcela zřetelný veřejnoprávní prvek a je tudíž pochopitelné, že v této situaci právní řád obsahuje instituty, kterými lze chránit hospodaření dopravců před zcela běžným jevem, jako je neplacení jízdného cestujícími. Ministerstvo proto zastává názor, že veřejný zájem, jehož existenci Okresní soud v Karviné zpochybňuje, je zde dán v dostatečné míře.