VII.
Ústavní konformita samotného vydání napadeného právního předpisu
25. Ústavní soud podle § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., nejprve zkoumal, zda napadená vyhláška byla přijata a vydána ústavně předepsaným způsobem a v mezích Ústavou stanovené kompetence.
26. Ustanovení čl. 79 odst. 3 Ústavy svěřuje ministerstvům a jiným správním úřadům pravomoc k vydávání podzákonných právních předpisů, k jejíž realizaci však může dojít jen na základě a v mezích zákona, jsou-li k tomu zákonem zmocněny. Uvedené ustanovení je třeba vykládat restriktivně v tom smyslu, že toto zmocnění musí být konkrétní, jednoznačné a jasné [srov. nález ze dne 21. června 2000 sp. zn. Pl. ÚS 3/2000 (N 93/18 SbNU 287; 231/2000 Sb.)]. Pakliže tomu tak je, Ústavní soud zkoumá, zda byl podzákonný právní předpis vydán státním orgánem k tomu oprávněným a v mezích jeho kompetence, tedy zda se při výkonu této pravomoci pohyboval v mezích a na základě zákona, a nikoliv mimo zákon. Ze zmocňovacího ustanovení musí být zároveň zřejmá vůle zákonodárce k úpravě nad zákonný standard. Ani v takovém případě ovšem podzákonný právní předpis nesmí zasahovat do věcí, k jejichž regulaci může dojít jen zákonem (tj. u nichž se uplatní tzv. výhrada zákona) [srov. např. nález ze dne 18. srpna 2004 sp. zn. Pl. ÚS 7/03 (N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.) nebo nález ze dne 25. března 2014 sp. zn. Pl. ÚS 43/13 (N 39/72 SbNU 439; 77/2014 Sb.)].
27. Zmocnění Ministerstva spravedlnosti k vydání vyhlášky, kterou se stanoví podrobnosti o úředních hodinách provozovny, o označování sídla a provozovny a o činnostech, které je insolvenční správce povinen zajišťovat v provozovně, vyplývá z ustanovení § 5a odst. 8 zákona č. 312/2006 Sb., o insolvenčních správcích, ve znění zákona č. 294/2013 Sb. Vzhledem ke zmocnění obsaženému v tomto zákonném ustanovení je v případě dotčené vyhlášky zřejmé, že byla vydána státním orgánem k tomu oprávněným. Jinou se ovšem jeví situace, pokud jde o posouzení, zda vyhláška v napadených ustanoveních § 3 odst. 2 a § 4 odst. 2 překročila zákonné zmocnění dle § 5a odst. 8 zákona č. 312/2006 Sb., o insolvenčních správcích, ve znění zákona č. 294/2013 Sb., a ocitla se tak svou regulací mimo zákon, fakticky ho doplňujíc či vykládajíc, a zda svou úpravou neporušila ústavní princip výhrady zákona.
28. Zmocňovací ustanovení § 5a odst. 8 zákona č. 312/2006 Sb., o insolvenčních správcích, ve znění zákona č. 294/2013 Sb., zní:
"Ministerstvo stanoví vyhláškou podrobnosti o úředních hodinách provozovny, o označování sídla a provozovny a o činnostech, které je insolvenční správce povinen zajišťovat v provozovně."
29. Ustanovení § 3 odst. 2 dotčené vyhlášky č. 355/2013 Sb., o úředních hodinách provozovny, o označování sídla a provozovny a o činnostech, které je insolvenční správce povinen zajišťovat v provozovně, ve znění vyhlášky č. 101/2015 Sb., zní:
"Úřední hodiny každé provozovny musí být stanoveny tak, aby insolvenční správce v každé provozovně zajišťoval činnosti podle § 4. Úřední hodiny žádné provozovny nesmí být zároveň stanoveny na pracovní den, kdy insolvenční správce nebo ohlášený společník, je-li insolvenčním správcem veřejná obchodní společnost, pravidelně zajišťuje činnost v sídle insolvenčního správce."
30. Ustanovení § 4 odst. 2 dotčené vyhlášky č. 355/2013 Sb., o úředních hodinách provozovny, o označování sídla a provozovny a o činnostech, které je insolvenční správce povinen zajišťovat v provozovně, ve znění vyhlášky č. 101/2015 Sb., zní:
"Je-li insolvenční správce určen v insolvenčním řízení postupem podle § 25 insolvenčního zákona, je insolvenční správce nebo ohlášený společník, je-li insolvenčním správcem veřejná obchodní společnost, povinen svou nepřetržitou fyzickou přítomností v provozovně po celou dobu úředních hodin zajišťovat alespoň v provozovně umístěné v obvodu soudu rozhodného pro určení, a nemá-li takovou provozovnu, v nejbližší provozovně, činnosti bezprostředně související s tímto insolvenčním řízením, a to zejména
a) shromažďování podkladů pro insolvenční řízení,
b) umožnění účastníkům insolvenčního řízení nahlédnout do seznamu přihlášených pohledávek a do dokladů, na jejichž základě byl sestaven,
c) jednání s dlužníkem."
31. Z doslovné dikce zmocňovacího ustanovení § 5a odst. 8 zákona č. 312/2006 Sb., o insolvenčních správcích, ve znění zákona č. 294/2013 Sb., je zřejmé, že zákonodárce povolal Ministerstvo spravedlnosti toliko k úpravě podrobností týkajících se úředních hodin provozovny, označování sídla a provozovny a činností, které je insolvenční správce povinen zajišťovat v provozovně. Klíčovým k posouzení ústavní konformity výše uvedených ustanovení vyhlášky se jeví výklad pojmu "podrobnosti" obsaženého ve zmocňovacím ustanovení v kontextu smyslu a účelu celého zmocňovacího ustanovení i předmětné zákonné úpravy. Zatímco navrhovatelé jsou názoru, že tento pojem neumožňuje ministerstvu přijmout úpravu regulující konkrétní způsob výkonu činností ze strany insolvenčního správce, jež musejí být v provozně zajištěny, a to s odkazem na nepřípustný extenzivní výklad zmocňovacích ustanovení a rozpor se smyslem a účelem zákona, ministerstvo je přesvědčeno, že z ustanovení § 36 i obecně z celého insolvenčního zákona zcela jasně bez dalšího vyplývá povinnost osobní přítomnosti insolvenčního správce v provozovně, a i proto nejde o uložení povinnosti nad rámec zákona.
32. Ústavní soud se již k požadavkům kladeným na zmocňovací ustanovení zákonů a jejich charakter v minulosti vyjádřil, a sice tak, že "[p]ři respektování dělby moci (restriktivní výklad zákonného zmocnění) a principu právní jistoty je (a má být) zmocnění pro vydání právního předpisu natolik přesné a konkrétní co do svého rozsahu, obsahu a účelu, že ministerstvo či jiný správní orgán nemá možnost se od zákonných limitů odchýlit, a uplatnit tak např. svou vlastní právní (politickou) vůli vzdor Parlamentu. Takový požadavek na zákonné zmocnění, aby co nejpřesněji vymezovalo obsah, účel a rozsah úpravy, lze dovodit z principu předvídatelnosti práva založeného na čl. 1 odst. 1 Ústavy [srov. např. nález ze dne 12. března 2008 sp. zn. Pl. ÚS 83/06 (N 55/48 SbNU 629; 116/2008 Sb.)]. Nerespektování některého ze tří prvků zmocňovací normy vede k závěru o nedostatku zákonného zmocnění k vydání prováděcího předpisu" [bod 60 písm. b) nálezu sp. zn. Pl. ÚS 6/07 ze dne 9. 2. 2010 (N 20/56 SbNU 207; 66/2010 Sb.)].
33. Výraz "podrobnosti" v tomto ohledu sám o sobě nepatří k nejvýstižnějším a existuje tu nikoli nevýznamný rozdíl mezi jeho používáním v aktech ústavního pořádku (srov. kupř. čl. 25 odst. 1, čl. 32 odst. 6 Listiny aj.) a ve zmocňovacích ustanoveních obyčejných zákonů pro účely odvozené právotvorby. V prvně uvedeném případě není zákonodárce, inter alia, limitován taxativním výčtem blíže specifikovaných prvků tvořících předmět zákonné úpravy. Ani ve druhém případě neznamená jeho použití ve zmocňovacích ustanoveních adresovaných orgánům moci výkonné bez dalšího nepřesnost, nekonkrétnost a v posledku nedostatek zákonného zmocnění jako takového. Je však třeba jej vždy vykládat v úzké vazbě na konkrétní, zákonodárcem zamýšlený a předvídaný předmět podzákonných předpisů, ať už je pojat do samotného textu zmocňovací normy, anebo vyplývá ze zákonné úpravy, jež se ke zmocnění váže. Přitom taková vazba mezi zmocněním a konkrétní zákonnou úpravou tu z povahy věci vždy existovat musí, aby takové zmocnění dostálo výše nastíněným požadavkům.
34. Již z textu předmětného zmocňovacího ustanovení § 5a odst. 8 zákona č. 312/2006 Sb., o insolvenčních správcích, ve znění zákona č. 294/2013 Sb., je patrné, že Ministerstvo spravedlnosti smí v jeho rámci upravit jen podrobnosti mající bezprostřední vztah k otázkám úředních hodin provozovny, označování sídla a provozovny insolvenčního správce a činností, které je insolvenční správce povinen zajišťovat v provozovně. Vycházeje pak pouze z dikce zmocňovací normy, bylo by možno dospět k závěru, že i úprava způsobu, jakou mají být tyto činnosti zajišťovány, a nikoli jen specifikace těchto činností v provozovnách, náleží Ministerstvu spravedlnosti. Nicméně nelze vyjít izolovaně jen z textu zákonného zmocnění. Zohlednit je třeba také smysl a účel zákonné úpravy, která je se zmocněním spojena. Pro zhodnocení, zda stanovení nepřetržité fyzické přítomnosti insolvenčního správce po celou dobu úředních hodin provozovny (ne)vybočilo z daného zákonného zmocnění, je zapotřebí přihlédnout též ke smyslu a účelu provozoven, jak je zákonodárce vystihl, jakož i k povaze činností vykonávaných insolvenčním správcem.
35. Ministerstvo je v prvé řadě přesvědčeno, že z ustanovení § 36 (odst. 1) insolvenčního zákona, jakož i z tohoto zákona jako celku bezpochyby vyplývá povinnost osobní přítomnosti insolvenčního správce v provozovně. Ústavní soud tomuto závěru nemůže přisvědčit. Ustanovení § 36 odst. 1 insolvenčního zákona jen stanoví, že insolvenční správce je povinen při výkonu funkce postupovat svědomitě a s odbornou péčí a vyvinout veškeré úsilí, které lze po něm spravedlivě požadovat, aby věřitelé byli uspokojeni v co nejvyšší míře. Společnému zájmu věřitelů je povinen dát při výkonu funkce přednost před zájmy vlastními i před zájmy jiných osob. O osobním výkonu funkce ve smyslu provádění veškerých úkonů výhradně sebou samým insolvenční zákon v citovaném ustanovení, ale ani jinde nepojednává a bylo by poněkud v rozporu se smyslem a účelem insolvenčního řízení a poslání insolvenčního správce, kdyby tomu tak i bylo. Naopak, jak i tvrdí navrhovatelé, zákon výslovně počítá s výkonem práce zaměstnanci u insolvenčního správce (srov. § 23, § 37 odst. 2 a § 40 odst. 3 insolvenčního zákona). Zvláště pak uvedená ustanovení § 37 odst. 2 a § 40 odst. 3 tohoto předpisu zřetelně akcentují skutečnost, že insolvenční správce může užít jiných osob k plnění svých úkolů (kupř. zastupování správce v soudních řízeních apod.), nevyžaduje-li zákon, aby v určitých případech provedl daný úkon osobně.
36. Ani ze zákona o insolvenčních správcích nevyplývá žádný požadavek osobního výkonu funkce insolvenčního správce. Užívá-li pak zákonodárce v tomto zákoně slovní obrat "skutečně vykonává činnost" (ustanovení § 5a odst. 1 a 4), není možno jej vykládat tak, že se jím rozumí osobní výkon činností samotným správcem, nýbrž že je ve svém sídle či provozovně fakticky činný, byť jsou konkrétní činnosti zajišťovány jeho zaměstnanci nebo jinými pověřenými, zmocněnými osobami. Ostatně i samotné zákonné zmocnění v § 5a odst. 8 zákona č. 312/2006 Sb., o insolvenčních správcích, ve znění zákona č. 294/2013 Sb., jednoznačně hovoří toliko o povinnosti "zajistit" realizaci činností v provozovnách, a nikoli o povinnosti je osobně vykonávat. Již odsud je zřejmé, že založením povinné přítomnosti samotných správců v provozovnách se vyhláška v rozporovaných ustanoveních ocitá v prostoru mimo zákon (praeter legem), resp. schází zde zřejmá vůle zákonodárce k úpravě nad zákonný standard.
37. Jestliže Ústavní soud shledal protiústavním stanovení povinnosti "nepřetržité fyzické přítomnosti" po celou dobu úředních hodin, pozbylo tím smysl i ustanovení § 3 odst. 2 věty druhé napadené vyhlášky. Toto ustanovení ve spojení s povinností fyzické přítomnosti mělo zajistit, aby insolvenční správce mohl mít nejvíce jedno sídlo a čtyři provozovny. Takové omezení je však v rozporu se zákonem o insolvenčních správcích. Tento zákon v ustanovení § 5a odst. 5 stanoví, že svoji činnost může insolvenční správce vykonávat i ve více provozovnách, pokud k nim insolvenční správce má vlastnické nebo užívací právo. V obvodu jednoho okresního soudu může mít insolvenční správce pouze jednu provozovnu, přičemž v obvodu jednoho krajského soudu může mít více provozoven; tento počet přitom není zákonem omezen. Jediné omezení tak představuje počet okresních soudů zřízených v obvodu krajského soudu. A právě tento zákonodárcem nastavený limit zmíněné ustanovení vyhlášky snižuje. Ustanovení § 3 odst. 1 napadené vyhlášky stanoví, že provozovna musí být pro veřejnost otevřena "alespoň šest hodin denně, a to pravidelně alespoň jeden den v týdnu". Vzhledem k tomu, že nutnost být fyzicky přítomen v provozovně po dobu úředních hodin dopadá na insolvenčního správce v rozsahu 6 hodin týdně v jedné provozovně, a to vždy v rozmezí od 7:00 do 18:00 hodin bez možnosti překryvu s dobou, kdy se má insolvenční správce zdržovat ve svém sídle, je zcela zřejmé, že žádný insolvenční správce nyní nemůže reálně zřídit více než čtyři provozovny, má-li vyhovět podmínkám nastaveným vyhláškou. Tento počet je o poznání nižší než počet okresních soudů v České republice. Ústavní soud proto nemohl dospět k jinému závěru, než že vyhláška stanovením povinnosti nepřetržité fyzické přítomnosti insolvenčního správce v provozovně vybočila z mezí zákonného zmocnění § 5a odst. 8 zákona č. 312/2006 Sb., o insolvenčních správcích, ve znění zákona č. 294/2013 Sb., vstoupila do prostoru regulovaného zákonem a zasáhla do vůle zákonodárce, jejímž odrazem je příslušná zákonná úprava zřizování provozoven insolvenčním správcem. Takový postup je tudíž neslučitelný s čl. 79 odst. 3 Ústavy.
38. Jakkoli Ústavní soud nemíní rozporovat tvrzení Ministerstva spravedlnosti o tom, že ze strany některých insolvenčních správců docházelo ke zřizování fiktivních provozoven, nelze přehlédnout, že přijaté opatření v podobě napadených ustanovení vyhlášky postihuje bez jakéhokoli rozlišení všechny insolvenční správce, kteří zřídili větší počet provozoven. Tedy i ty, jejichž provozovny fakticky existovaly a skutečně fungovaly. Jakkoli si asi sotva lze představit, že by insolvenční správce dokázal efektivně zřídit provozovnu v obvodu každého okresního soudu v České republice, neznamená to, že lze bez dalšího mantinely nastavené zákonodárcem modifikovat, byť i takto nepřímo. Ústavní soud naopak souhlasí s míněním navrhovatelů, kteří poukázali na to, že přijetím vyhlášky č. 101/2015 Sb. došlo též k zásahu do práva na podnikání ve smyslu čl. 26 odst. 1 Listiny, neboť v intencích zákona o insolvenčních správcích a souvisejících předpisů je jen na insolvenčních správcích, aby sami uplatnili své schopnosti a dovednosti a zhodnotili své ekonomické možnosti. Právě tyto jejich možnosti jsou vlastně tím zásadním a, dlužno říci, přirozeným (neumělým) omezujícím faktorem pro zřizování nadměrného počtu provozoven. Skutečnost, že v některých případech může jít o provozovny fiktivní, je ovšem záležitostí zcela jinou a postih takových insolvenčních správců bude v případě takového zjištění nepochybně namístě. Zde přitom platí výhrada zákona, poněvadž podmínky a omezení pro výkon činností insolvenčního správce může stanovit jen zákon (čl. 26 odst. 2 Listiny). Zákonodárce tyto podmínky v insolvenčním zákoně a zákoně o insolvenčních správcích pro dotčenou oblast zřizování provozoven nastavil, avšak Ministerstvo spravedlnosti, jak je z výše uvedeného patrné, nezmocnil k jejich dalšímu přetváření.
39. Napadená vyhláška výslovně ukládá insolvenčním správcům povinnost nepřetržité fyzické přítomnosti na určitém místě - v provozovně. Taková povinnost by však mohla být uložena pouze na základě zákona a v jeho mezích (článek 4 odst. 1 Listiny). Ministerstvo spravedlnosti tak nejen stanoví podmínky a omezení podnikání, ale bez zákonného zmocnění ukládá insolvenčním správcům i povinnost.
40. Vyhláška se tedy v části napadených ustanovení pohybuje mimo hranice zákona a již tento důvod sám o sobě postačuje k jejich derogaci. Za daných okolností se tedy Ústavní soud již nezabýval dalšími argumenty, které účastníci řízení ve svých podáních vznesli. Vzhledem k tomu, že některá z napadených ustanovení vyhlášky jsou v rozporu s čl. 79 odst. 3 Ústavy, čl. 4 odst. 1 a čl. 26 odst. 1 Listiny, vyhověl Ústavní soud podle § 70 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., předmětnému návrhu a tato ustanovení zrušil. Ve zbývající části návrh jako nedůvodný zamítl (§ 70 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu).
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.
******************************************************************