III./b
Výhrada zákona podle čl. 31 Listiny
25. Podle druhé věty čl. 31 Listiny mají občané na základě veřejného pojištění právo na bezplatnou zdravotní péči a na zdravotní pomůcky za podmínek, které stanoví zákon. Jde o základní právo mající povahu práva sociálního, což znamená, že smyslem jeho ústavního zakotvení není vymezení prostoru svobody jednotlivce, do kterého veřejná moc není oprávněna zasahovat, nýbrž naopak garance, že stát bude v určitých případech aktivně jednat, aby zajistil podmínky pro jeho důstojný život a rovnost šancí. Ústavně zaručená sociální práva nepůsobí bezprostředně ve vztahu k jednotlivcům. Jejich obsahem je povinnost státu, aby na úrovni podústavního práva upravil efektivní prostředky k dosažení určitého účelu, který tvoří podstatu a smysl (neboli esenciální obsah) sociálního práva, a následně jej prostřednictvím svých orgánů také realizoval. Je to až podústavní právní úprava, která ve skutečnosti dává odpověď na otázku, čeho a za jakých podmínek se může jednotlivec na základě tohoto základního práva domáhat, tedy jaké jsou meze tohoto základního práva. Tomuto závěru přitom odpovídá i znění čl. 41 odst. 1 Listiny, podle něhož se lze některých základních práv obsažených v hlavě čtvrté Listiny (tj. hospodářská, sociální a kulturní práva), mezi nimi i práva podle jejího čl. 31, domáhat pouze v mezích zákonů, které tato ustanovení provádějí. Jiné řešení by s ohledem na jejich obecnou povahu ani nebylo možné.
26. Z ustanovení čl. 4 odst. 2 Listiny vyplývá, že meze základních práv a svobod mohou být za podmínek stanovených Listinou upraveny pouze zákonem. Účelem takto formulovaného výlučného zmocnění zákonodárce je znemožnit výkonné moci "realizaci vlastních představ o tom, jak a jak mnoho lze omezit základní práva. Tím, že toto oprávnění bylo uděleno demokraticky legitimovanému parlamentu, má být zajištěno, že k omezení základních práv dojde až po demokratickém parlamentním diskursu, a navíc získává omezení základního práva i následnou demokratickou zpětnou vazbu" (Wagnerová, E., Šimíček, V., Langášek, T., Pospíšil, I. a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, a. s., 2012, s. 128). I v případě sociálních práv je tak právě zákonodárce povolán stanovit, čeho se na jejich základě může jednotlivec domoci. Jeho uvážení však v tomto směru není bezbřehé, protože jeho meze vyplývají již ze samotného ústavního vymezení sociálních práv, kterým jsou definovány jejich podstata a smysl, jichž musí být zákonem šetřeno (čl. 4 odst. 4 Listiny). Zákon nesmí toto právo popřít nebo vyprázdnit. Jakýkoliv zásah do samotné podstaty sociálního práva musí obstát z hlediska principu proporcionality.
27. Výhrada zákona podle čl. 4 odst. 2 Listiny nevylučuje, aby zákonem provedené vymezení sociálního práva, v jehož rámci se jej může jednotlivec domáhat, bylo dále upraveno podzákonným právním předpisem podle čl. 78 Ústavy nebo na základě zákonného zmocnění podle čl. 79 odst. 3 Ústavy. Tímto způsobem však nemůže dojít k zúžení nebo rozšíření jeho ze zákonné úpravy vyplývajícího obsahu. Ústavní soud ve svém nálezu ze dne 16. října 2001 sp. zn. Pl. ÚS 5/01 (N 149/24 SbNU 79; 410/2001 Sb.) vyslovil, že se nejedná o porušení výhrady zákona podle čl. 4 odst. 1 a 2 Listiny, pokud podzákonný právní předpis "konkretizuje problematiku upravenou v základních rysech již samotným zákonem. Opačný závěr, který by požadoval stanovení jakékoliv povinnosti přímo a výhradně zákonem, by zjevně vedl k absurdním důsledkům, a to k popření smyslu sekundární (a v některých případech i primární) normotvorby, jelikož pojmovou součástí každé právní normy je vymezení určitých práv a povinností adresátů normy." Co se rozumí těmito základními rysy, závisí stejně jako míra přípustnosti takovéto konkretizace na povaze předmětné povinnosti, resp. jí odpovídajícího práva. Ústavodárce nadto v některých případech stanovil pro určení mezí základního práva zvláštní výhradu zákona, kterou buď zpřísnil uvedená obecná pravidla pro úpravu mezí základních práv podzákonným právním předpisem, nebo takovouto jejich úpravu dokonce vyloučil [srov. např. nález ze dne 23. července 2013 sp. zn. Pl. ÚS 13/12 (259/2013 Sb.), body 27 a 28],
28. Podstatou ústavně zaručeného práva na bezplatnou zdravotní péči je povinnost státu vytvořit systém veřejného zdravotního pojištění a jeho prostřednictvím zajistit občanům spravedlivý, tedy i vznik možných nerovností vylučující způsob přístupu ke zdravotní péči přiměřené kvality [srov. usnesení ze dne 5. května 1999 sp. zn. Pl. ÚS 23/98 (U 33/14 SbNU 319)]. Všichni pojištěnci by na základě tohoto systému měli mít nárok na taková ošetření a léčby, jež odpovídají objektivně zjištěným potřebám a požadavkům náležité úrovně a lékařské etiky [srov. nález ze dne 4. června 2003 sp. zn. Pl. ÚS 14/02 (N 82/30 SbNU 263; 207/2003 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 19/13, bod 52],
29. Stanovení podmínek, které vymezují obsah práva na bezplatnou zdravotní péči na základě veřejného pojištění, vyhrazuje druhá věta čl. 31 Listiny zákonu, v důsledku čehož je vyloučeno, aby zákonodárce za tímto účelem zplnomocnil orgán moci výkonné k vydání podzákonného právního předpisu nižší právní síly než zákon. Jak přitom Ústavní soud v minulosti opakovaně uvedl, mezi tyto podmínky patří také rozsah zdravotní péče, na jejíž poskytnutí toto právo zakládá nárok, a způsob jejího poskytování [srov. nález ze dne 10. července 1996 sp. zn. Pl. ÚS 35/95 (N 64/5 SbNU 487; 206/1996 Sb.), nález ze dne 20. června 2013 sp. zn. Pl. ÚS 36/11 (238/2013 Sb.)].
30. Lázeňská léčebně rehabilitační péče je jednou z forem zdravotní péče [§ 13 odst. 2 písm. a) zákona o veřejném zdravotním pojištění], a tudíž právo na její poskytnutí spadá do rámce druhé věty čl. 31 Listiny. I v jejím případě by proto odpověď na otázku, zda má občan nárok na její poskytnutí bezplatně na základě veřejného zdravotního pojištění nebo zda si ji musí hradit sám, měl dát po zjištění příslušného skutkového stavu (zejména zdravotního stavu pojištěnce) přímo prováděcí zákon. Podle zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, lze tuto péči považovat za hrazenou službu v případě, že
- odpovídá zdravotnímu stavu pojištěnce a účelu, jehož má být jejím poskytnutím dosaženo, tedy doléčení, zabránění vzniku invalidity a nesoběstačnosti nebo minimalizace rozsahu invalidity, a je pro pojištěnce dostatečně bezpečná [§ 13 odst. 1 písm. a), § 33 odst. 4],
- je v souladu se současnými dostupnými poznatky lékařské vědy [§ 13 odst. 1 písm. b)],
- existují důkazy o její účinnosti vzhledem k účelu jejího poskytování [§ 13 odst. 1 písm. c)]
- a jde o nezbytnou součást léčebného procesu (§ 33 odst. 1),
což jsou všechno podmínky, jejichž posouzení závisí na odborném lékařském posouzení a jež z praktického hlediska vyžadují další upřesnění. Výhrada zákona podle čl. 31 Listiny samozřejmě nebrání tomu, aby právě za tímto účelem podzákonný právní předpis blíže konkretizoval situace, kdy lze považovat uvedené podmínky za splněné, a tím umožnil dosáhnout mezi účastníky souvisejících právních vztahů, tedy pacienty, lázeňskými zařízeními a zdravotními pojišťovnami, větší právní jistoty ohledně rozsahu bezplatně poskytované lázeňské léčebně rehabilitační péče. Zmocnění podle § 33 odst. 2 zákona o veřejném zdravotním pojištění jde ovšem v některých směrech dál a opravňuje Ministerstvo zdravotnictví stanovit podzákonným právním předpisem další podmínky realizace předmětného ústavně zaručeného sociálního práva, které ve srovnání se zákonnou úpravou tento rozsah dále zužují. Ve výsledku tak musí být k tomu, aby byla lázeňská léčebně rehabilitační péče hrazena z veřejného zdravotního pojištění, splněny nejen podmínky stanovené zákonem, nýbrž také ty, které nad jejich rámec, byť na základě a v mezích zákonného zmocnění, stanoví vyhláška.
31. Do posledně uvedené skupiny podmínek jednoznačně spadá omezení délky léčebného pobytu a možnosti jeho prodloužení nebo opakování, jakož i omezení časového období, dokdy musí pacient tento pobyt nastoupit, resp. dokdy musí nastoupit případný opakovaný pobyt. Tato omezení jsou upravena zvlášť pro každou indikační podskupinu a jejich důsledkem je, že léčebný pobyt není v rozsahu, který překračuje uvedené parametry, hrazen veřejnou zdravotní pojišťovnou. Nestanoví-li přitom vyhláška jinak, nelze lázeňskou léčebně rehabilitační péči bezplatně poskytnout nad tento rozsah, a to bez ohledu na názor ošetřujícího nebo revizního lékaře, zda jsou splněny obecné zákonné podmínky podle § 13 odst. 1 a § 33 odst. 1 zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Stejný důsledek má také nenastoupení základního nebo opakovaného léčebného pobytu ve stanovené lhůtě.
32. Zmíněná časová omezení nelze zcela zjevně považovat za pouhou konkretizaci podmínek obsažených v § 13 odst. 1 a § 33 odst. 1 zákona č. 48/1997 Sb., ve znění pozdějších předpisů, jež musí být splněny, má-li být zdravotní péče poskytnuta bezplatně na základě veřejného zdravotního pojištění, a jež mají povahu ryze odborných kritérií, k jejichž posouzení je povolán ošetřující lékař, příp. také revizní lékař. Jejich účelem je totiž dosažení takové regulace poskytování této péče, která umožní nalézt rovnováhu mezi požadavky jednak na účinnost léčby, tedy aby hrazený pobyt v lázeňském zařízení skutečně plnil svou předpokládanou léčebnou funkci, jednak na její efektivnost a ekonomickou únosnost, a to s ohledem na jiné dostupné možnosti léčby a celkový objem finančních prostředků ve zdravotnictví. Ústavní soud zdůrazňuje, že zájem na nalezení této rovnováhy je plně legitimní. Její dosažení však vyžaduje poměřování nejen medicínských, ale také ekonomických hledisek, jemuž je třeba přiznat povahu politického rozhodování, v jehož rámci je posuzována účelnost jednotlivých v úvahu přicházejících variant řešení za účelem výběru jedné z nich. Jedná se tedy o jiné meze práva na bezplatnou zdravotní péči na základě veřejného zdravotního pojištění (přesněji řečeno o meze stanovené za jiným účelem) než ty, jež vyplývají z výše uvedených ustanovení zákona č. 48/1997 Sb., ve znění pozdějších předpisů. K jejich stanovení proto může dojít v souladu s výhradou zákona podle čl. 31 Listiny pouze na základě rozhodnutí Parlamentu České republiky, což napadená vyhláška nerespektuje.
33. Skutečnost, že Ministerstvo zdravotnictví při stanovení délky léčebného pobytu a možnosti jeho nastoupení učinilo právě předmětné politické rozhodnutí ohledně rozsahu bezplatně poskytované lázeňské péče, lze názorně ilustrovat na tom, že přijetím napadené vyhlášky došlo bez jakékoliv změny zákonné úpravy k výraznému zkrácení základní délky léčebného pobytu z 28 na 21 dnů. V době rozhodování Ústavního soudu v projednávané věci zase ministerstvo uvažovalo o návratu k původní délce lázeňského pobytu, přičemž jako jeden z veřejně prezentovaných důvodů tohoto kroku uvádělo skutečnost, že lázně jsou významným regionálním zaměstnavatelem a ponechání stavu podle napadené vyhlášky by eskalovalo nárůstem nezaměstnanosti (Vláda premiéra Sobotky přijme opatření pro záchranu českého lázeňství, tisková zpráva vlády ze dne 21. února 2014, zveřejněná na www.vlada.cz). Ohlášená změna podmínek hrazení lázeňské léčebně rehabilitační péče by tedy měla zohledňovat účely, jejichž dosažení prostřednictvím podzákonné normotvorby zákon č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, vůbec nepředpokládá.
34. Z těchto důvodů dospěl Ústavní soud k závěru, že napadená vyhláška stanoví nad rámec zákona meze, v jakých se lze domáhat základního práva na bezplatnou zdravotní péči na základě veřejného pojištění, v důsledku čehož je v rozporu s výhradou zákona podle čl. 31 Listiny a současně se zmocněním podle čl. 79 odst. 3 Ústavy. Zjištěný derogační důvod je přitom třeba vztáhnout na celé její znění, neboť části, na které se vztahuje, nelze oddělit od ostatních částí vyhlášky bez toho, aby tím Ústavní soud změnil podmínky pro uplatnění práva na bezplatnou zdravotní péči.
35. Kromě opodstatněnosti návrhu shledal Ústavní soud také důvod pro odklad vykonatelnosti svého nálezu. V případě okamžitého zrušení napadené vyhlášky by zanikly v ní obsažené ekonomické nástroje regulace poskytování lázeňské léčebně rehabilitační péče, což by se mohlo nepředvídatelným způsobem promítnout do souvisejících požadavků na prostředky z veřejného zdravotního pojištění a v extrémním případě vést i k destabilizaci tohoto sektoru zdravotní péče. Zároveň by se významně snížila míra právní jistoty ohledně rozsahu, v jakém je poskytování této péče hrazeno z veřejného zdravotního pojištění. Za situace, kdy zákonodárce v § 33 odst. 2 zákona o veřejném zdravotním pojištění zjevně vyjádřil vůli k tomu, aby takováto další regulace existovala, považuje Ústavní soud za žádoucí vytvořit mu k její nové úpravě přiměřený prostor. Odklad vykonatelnosti do 31. prosince 2014 lze považovat za dostatečný k tomu, aby Parlament mohl reagovat na právní závěry uvedené v tomto nálezu a aby případně ve standardních lhůtách projednal návrh zákona, který by pro meze základního práva stanovené napadenou vyhláškou, budou-li jím tyto nadále shledány účelnými, vytvořil v souladu s čl. 31 Listiny adekvátní právní základ. Tento závěr samozřejmě platí i pro případná jiná omezení rozsahu bezplatně poskytované lázeňské léčebně rehabilitační péče, která by vylučovala její hrazení z veřejného zdravotního pojištění navzdory tomu, že by k tomu jinak (podle odborného lékařského posouzení) byly splněny obecné zákonné podmínky podle § 13 odst. 1 a § 33 odst. 1 zákona č. 48/1997 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Pokud by přitom zákonodárce dospěl k závěru o potřebě nového vymezení zmocnění podle § 33 odst. 2 zákona o veřejném zdravotním pojištění, bylo by žádoucí, aby si za účelem předejití případnému nesouladu s čl. 31 Listiny vyžádal, nebude-li předložen spolu s návrhem zákona, také návrh prováděcího předpisu (§ 86 odst. 4 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny).
36. Odklad vykonatelnosti nelze interpretovat v tom smyslu, že po dobu jeho trvání není dán nesoulad napadené vyhlášky s ústavním pořádkem; tato skutečnost však nemá vliv na její další aplikaci, neboť její vyloučení by z hlediska povinnosti státu naplnit účel základního práva na bezplatnou zdravotní péči podle čl. 31 Listiny vedlo ke stavu, který by byl ve svém celku pro pacienty méně příznivý, než je tomu podle současné právní úpravy. Ústavní soud si je vědom, že tento nález se nijak nedotýká platnosti zmocňovacího ustanovení § 33 odst. 2 zákona o veřejném zdravotním pojištění, a tedy nelze vyloučit, že vyhláškou Ministerstva zdravotnictví dojde ještě přede dnem vykonatelnosti tohoto nálezu ke změně nebo nahrazení napadené vyhlášky. K tomu nakonec mohou existovat podstatné a legitimní důvody. Jestliže by však k takovémuto kroku došlo, nelze předpokládat, že by Ústavní soud v případném novém řízení rozhodl o odkladu vykonatelnosti automaticky stejným způsobem. Zejména by tak nemusel učinit za situace, kdy by nová vyhláška stanovila meze uvedeného základního práva přísněji než ta dosavadní.
37. Protože v důsledku odkladu vykonatelnosti tohoto nálezu zůstává napadená vyhláška po přechodnou dobu účinnou, Ústavní soud přistoupil také k projednání dalších námitek navrhovatele, jež směřovaly proti jejímu obsahu. Případné zjištění dalšího derogačního důvodu by totiž v závislosti na jeho povaze mohlo vést k tomu, že by se odklad vykonatelnosti v případě některých částí napadené vyhlášky neuplatnil [srov. nález ze dne 19. dubna 2011 sp. zn. Pl. ÚS 53/10 (N 75/61 SbNU 137; 119/2011 Sb.)].