VIII.
Vymezení zákonného rámce přístupu k dokumentům bývalé Státní bezpečnosti
37. Přestože navrhovatel požaduje ústavní přezkum pouze napadeného ustanovení, a úkolem Ústavního soudu proto není posuzovat ústavnost jeho postupu, který jej vedl k použití zákona o archivnictví jako takového, Ústavní soud nicméně posoudil i názor vyslovený navrhovatelem, že může docházet k disproporci mezi vyšší ochranou údajů třetích osob vystupujících v dokumentech, které jsou zpřístupňovány v režimu zákona č. 140/1996 Sb., podle jehož § 10a musí Archiv bezpečnostních složek tyto údaje před zpřístupněním v kopii znečitelnit, oproti osobním údajům, které při nahlížení do archiválií v režimu napadeného ustanovení zákona o archivnictví žádné ochraně předem nepodléhají. Vztah mezi oběma zákony z hlediska aplikovatelnosti je vhodné vyjasnit před tím, než Ústavní soud přikročí k vlastnímu přezkumu napadeného ustanovení, neboť uvedený názor může svádět k pochybnosti, zda v rozhodném období vůbec existoval prostor pro aplikaci napadeného ustanovení. Pokud by se pak tato pochybnost potvrdila, musel by Ústavní soud návrh Nejvyššího soudu jako podaný někým zjevně neoprávněným podle § 43 odst. 1 písm. c) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 77/1998 Sb., odmítnout.
38. Svazky vzniklé činností Státní bezpečnosti, chápané jako součást Jednotného archivního fondu (Národního archivního dědictví) České republiky, měly být podle původních úvah vlády jako předkladatele návrhu zpřístupněny na základě rozsáhlejší novely tehdejšího zákona č. 97/1974 Sb., o archivnictví. I když se mělo jednat pouze o úpravu na dobu přechodnou, sloužící potřebám vyrovnání se s minulostí ve smyslu zákonů o soudních a mimosoudních rehabilitacích, lustracích a restitucích soukromého a řádového majetku (měla se týkat asi 60 tisíc osob, přičemž dalším 120 - 150 tisícům osob mohl být sdělen jen obsah evidenčního záznamu, jelikož osobní dokumentace k nim vedená se nezachovala), představovalo by vynětí rozsáhlého souboru dokumentů z obecného archivního režimu a jeho podřízení speciálnímu režimu závažný a neorganický zásah do koncepce archivního práva. Nově a přesněji by musely být vymezeny práva a povinnosti jak správce archiválií, tak žadatelů o zpřístupnění (např. pokud jde o ochranu bezpečnostních zájmů státu a práva na soukromí dotčených žijících osob, včetně požadavku částečné anonymizace osobních údajů při ponechání pouze jejich jmen a příjmení a krycích jmen osob evidovaných jako spolupracovníci Státní bezpečnosti, odstranění třicetileté ochranné lhůty atd.).
39. Proto bylo rozhodnuto nerealizovat zpřístupnění svazků cestou novely tehdy platného zákona o archivnictví a navrhnout samostatný zákon platný pouze po omezenou dobu fungování informačního systému svazků, tj. do 31. 12. 2000. Poté měl být tento informační systém zrušen a následně vypořádán ve smyslu archivních předpisů (viz důvodovou zprávu k návrhu zákona č. 140/1996 Sb., o zpřístupnění svazků vzniklých činností bývalé Státní bezpečnosti). O časově omezené povaze nové úpravy svědčil i návrh, aby žádost o zpřístupnění svazku bylo možno podat jen během šesti měsíců od nabytí její účinnosti.
40. Účelem původního znění zákona č. 140/1996 Sb. tedy bylo zpřístupnit na základě žádosti osobám - občanům České republiky pronásledovaným represivními složkami totalitního státu - dokumenty o jejich pronásledování, tj. poskytnout žadatelům sdělení, zda je o nich v informačním systému evidován osobní svazek anebo svazek s osobními údaji, popř. poskytnout kopii takového svazku (§ 1), a mít tak důkazní materiál pro potřeby řízení podle výše uvedených zákonů. Informace získané ze svazků se staly v průběhu dokazování v rámci těchto řízení součástí soudních spisů, a byly tak zveřejněny. Přitom bylo nutné chránit údaje o třetích osobách vystupujících jako "jiné osoby " v objektových svazcích žadatelů, resp. jako "osoby stojící mimo služební a veřejnou činnost příslušníka" bezpečnostní složky v jeho personálním spise, jejich znečitelněním, a to hned v samém zárodku - před zpřístupněním svazku žadateli (§ 6). Rozsah tohoto znečitelnění, uložený Ministerstvu vnitra jako správci dokumentace, vycházel z tehdy platného zákona č. 256/1992 Sb., o ochraně osobních údajů v informačních systémech, a byl veden zejména obavami z nárůstu soudních sporů, pokud by soudy v rámci přezkoumávání správních rozhodnutí spojených s rehabilitačními a jinými řízeními tuto dokumentaci nepovažovaly za hodnověrné listiny, nebylo-li možné jejich pravdivost z objektivních důvodů ověřit. Pro stanovené účely však i v takto upravené podobě základní funkci plnit mohla.
41. S cílem pokročit v procesu vyrovnávání se s totalitní minulostí byl dosavadní omezený přístup ke svazkové agendě bývalé Státní bezpečnosti zákonodárcem shledán - aniž ovšem předtím proběhla široká diskuze napříč společností - jako nedostatečné naplnění jeho původního záměru. Tento nedostatek byl odstraněn přijetím zákona č. 107/2002 Sb., kterým se mění zákon č. 140/1996 Sb., o zpřístupnění svazků vzniklých činností bývalé Státní bezpečnosti, a některé další zákony, jehož účelem bylo (§ 1) "co nejširší odhalení praxe komunistického režimu při potlačování politických práv a svobod" a který vedle tlaku na prolomení stereotypu extenzivního přístupu k utajovaným skutečnostem rozšířil právo na přístup ke svazkům, dosud omezené jen na tu část svazku, jež se žadatele bezprostředně týká, na kohokoliv (fyzické osoby starší 18 let, bez ohledu na státní příslušnost, § 5), a to včetně údajů o vykonavatelích pronásledování obsažených v personálních spisech příslušníků a ve svazcích osob evidovaných jako spolupracovníci Státní bezpečnosti.
42. Podmínka anonymizace osobních údajů třetích osob byla zachována ve stejném rozsahu; podle metodiky znečitelňování dokumentů Archivu bezpečnostních složek znečitelnění podléhají (a to i v případě již zemřelých osob) při ochraně soukromého a rodinného života jenom závažné odchylky od obvyklých společenských norem chování. Vztahuje se i na dokumenty prokazující status účastníka odboje, resp. odporu podle zákona č. 262/2011 Sb., o účastnících odboje a odporu proti komunismu, které jsou v příslušném řízení rovněž vystaveny zveřejnění. Tato změna byla vedena přesvědčením zákonodárce, že "společenský zájem na odhalení a zpřístupnění zachovaných materiálů dokládajících činnost konkrétních osob při vytváření a udržování zločinného, nelegitimního a zavrženíhodného komunistického režimu je vyšší než ochrana údajů (kvazi osobních údajů) o služební činnosti příslušníků Státní bezpečnosti a ... tajných spolupracovníků (viz důvodovou zprávu k zákonu č. 107/2002 Sb.), přičemž fyzické osoby, k nimž je evidován osobní svazek, dostaly příležitost připojit k obsahu svazku anebo k faktu registrace v informačním systému vlastní vyjádření, jež se stalo nedílnou součástí dokumentu zpřístupňovaného dalším případným zájemcům zároveň se záznamy o evidenci.
43. Součástí této novelizace byla i dílčí změna zákona č. 97/1974 Sb., o archivnictví, umožňující nahlížet do archiválií Komunistické strany Československa (nikoliv i dalších organizací založených na její ideologii) mladších třiceti let bez souhlasu vedoucího archivu a dalších podmínek.
44. Teprve přijetím nového zákona o archivnictví a zřízením Archivu bezpečnostních složek zákonem č. 181/2007 Sb., tedy jedenáct let od účinnosti zákona č. 140/1996 Sb., došlo k naplnění původní představy zákonodárce o integraci informačního systému svazků do režimu obecného archivního práva. Archiv bezpečnostních složek tak v rozhodném období pracoval a dosud pracuje při zpřístupňování informací ze svazků bývalých bezpečnostních složek, které byly prohlášeny za archiválie, tj. vybrány a vzaty do evidence, ve dvojím, paralelně existujícím režimu [§ 13 odst. 1 písm. a) zákona č. 181/2007 Sb.]: jednak podle zákona č. 140/1996 Sb., jednak podle zákona o archivnictví. Rozdílný přístup každého z těchto režimů k ochraně osobních údajů, s nímž je (zpravidla v prvním případě), resp. bezprostředně není (v případě druhém) spojeno zveřejnění získaných informací, pak vede k rozdílům v poskytování ochrany osobních údajů třetích osob jejich (ne)znečitelněním tímto Archivem.
45. Nejedná se přitom ale o vzájemně si konkurující postupy, neboť podle přechodného ustanovení § 82 odst. 4 zákona o archivnictví, o jehož určujícím významu pro vzájemné rozhraničení aplikace obou předpisů nemůže být vzhledem k podanému nástinu vývoje právní úpravy pochyb a které dopadá na všechny archivy v České republice, platí: "Archiválie mladší třiceti let, které byly zpřístupněny přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona podle zvláštních právních předpisů, podléhají režimu zpřístupnění podle právních předpisů platných přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona." V poznámce pod čarou připojené k tomuto ustanovení se za zvláštní právní předpis označuje např. zákon č. 140/1996 Sb.
46. Ústavní soud vzal přitom v úvahu rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 27. 11. 2013 sp. zn. 3A 86/2011-89 ve věci Česká republika - Archiv bezpečnostních složek proti Úřadu pro ochranu osobních údajů, v němž je vysloven právní názor, že zákon č. 140/1996 Sb., ukládající anonymizaci osobních údajů dotčených osob, má jako lex specialis aplikační přednost před zákonem o archivnictví, který jako lex generalis anonymizaci neukládá. Soud odůvodnil tento závěr tím, že "jen takováto interpretace je s to zaručit ochranu osobních údajů třetích osob" ve smyslu čl. 10 Listiny. Výklad dovozující existenci dvou odlišných režimů zpřístupňování archiválií ze skutečnosti, zda předmětná archiválie byla zpřístupněna před účinností zákona o archivnictví, soud shledal jako iracionální a nelogický s tím, že přechodné ustanovení § 82 odst. 4 zákona o archivnictví "pro futuro ani nevylučuje aplikaci zákona č. 140/1996 Sb. na archiválie mladší 30 let, nebyly-li zpřístupněny". Za absurdní pokládá možnost, aby sám žadatel určoval, v jakém režimu má být archiválie zpřístupněna.
47. Ústavní soud ovšem s tímto právním názorem nesouhlasí. Pokud by měl být vzájemný poměr obou předpisů vymezen zásadou lex specialis (zákon č. 140/1996 Sb.) derogat legi generali (zákon o archivnictví), postrádal by § 82 odst. 4 zákona posléze zmíněného normativní význam a míjel by se s postulátem racionálního zákonodárce. Přitom "zpřístupněním" osobních údajů se rozumí "seznámení oprávněného žadatele s kopiemi dokumentů" (§ 10 odst. 2 zákona č. 140/1996 Sb.), popř. jejich "postoupení k využití" (srov. Maštalka, J. Osobní údaje, právo a my. Praha: C. H. Beck, 2008, str. 27). Režim archiválií do této doby (1. 1. 2005) nezpřístupněných na základě individuální žádosti podléhá podle napadeného ustanovení výjimce z podmínky předchozího souhlasu dotčené osoby, stejně jako archiválie obsahující údaje o vykonavatelích pronásledování, které byly zveřejněny (učiněny "veřejně přístupnými") podle § 7 zákona č. 140/1996 Sb. před podáním žádosti o nahlížení do nich, popř. před prohlášením za archiválie (napadené ustanovení in fine). Účel zákona o archivnictví je jiný než účel zákona č. 140/1996 Sb.; oba působí vedle sebe a není mezi nimi vztah obecného a zvláštního předpisu.
48. Řešení zvolené zákonodárcem vycházelo z předpokladu, že časový prostor vymezený uvedeným datem byl dostatečný pro účely rehabilitačních a jiných řízení, v rámci nichž byly údaje jiných osob získané z archiválií potenciálně vystaveny bezprostřednímu přístupu neurčitého počtu úředních, popř. dalších osob, srovnatelnému svými dopady se zveřejněním. Proto bylo třeba kopie takových archiválií anonymizovat podle § 10a zákona č. 140/1996 Sb., a pokud tato řízení neskončila ani po uvedeném datu, bylo namístě jim tento status v rámci ještě probíhajících řízení ponechat, dokud jej nepozbyly uplynutím ochranné třicetileté lhůty. Přechodné ustanovení § 82 odst. 4 zákona o archivnictví tedy respektuje úroveň ochrany poskytnutou osobním údajům zpřístupněným pro účely uvedených řízení, zatímco nahlížet do archiválií pro účely jiné, např. badatelské, s nimiž nebylo bezprostředně spojeno riziko zveřejnění, bylo a je možno od nabytí účinnosti zákona o archivnictví, tj. od 1. 1. 2005, jen v režimu napadeného ustanovení, tj. bez anonymizace nebo souhlasu dotčené osoby, a nikoliv už podle zákona č. 140/1996 Sb.
49. Normativní účel přechodného ustanovení § 82 odst. 4 zákona o archivnictví sleduje cíl vyloučit, aby byla znehodnocena ochrana osobních údajů již poskytnutá s ohledem na riziko zveřejnění. Zda v rozhodné době, kdy Archiv bezpečnostních složek nechal nahlédnout do předmětné archiválie pracovnici ostravské pobočky České televize, tj. dne 19. 3. 2008, osobní údaje žalobce ne starší třiceti let v ní obsažené podléhaly anonymizaci, záleželo tedy na tom, zda tato archiválie už byla či ještě nebyla zpřístupněna před 1. 1. 2005.
50. Rovněž rozdíly v podávání žádostí o nahlížení do archiválií obsahujících informace ze svazků bývalých bezpečnostních složek a postupy při jejich vyřízení podle § 8 a 9 zákona č. 140/1996 Sb., resp. § 34 a násl. zákona o archivnictví ukazují na rozdíly mezi oběma režimy. Informace o činnosti bývalých bezpečnostních složek jsou vedle archiválií tvořících svazkové fondy Archivu bezpečnostních složek obsaženy mnohdy také v archiváliích tzv. nesvazkových fondů "řadových" archivů (např. hlášení pro okresní tajemníky KSČ, vyšetřovací spisy prokuratury, soudní spisy). Rozsah zpřístupnění osobních údajů v režimu toho kterého z obou předpisů v rozhodné době byl a i nadále je určován rozlišením jejich aplikace podle časové působnosti v souladu s § 82 odst. 4 zákona o archivnictví, kterou stvrdí Archiv bezpečnostních složek na základě žádosti o nahlížení, potažmo soud v případě přezkumu rozhodnutí Archivu. Nepřichází tedy v úvahu možnost žadatele o zpřístupnění zvolit si jeho režim na základě vlastního uvážení.
51. Rozsah zpřístupnění osobních údajů není tedy dán poměrem speciality zákona č. 140/1996 Sb. k zákonu o archivnictví jako zákonu subsidiárně použitelnému, nýbrž vychází ze zásadní rovnocennosti obou režimů. Povinnost plošné anonymizace osobních údajů třetích osob podle § 10a zákona č. 140/1996 Sb. by popřela smysl přechodného ustanovení § 82 odst. 4 zákona o archivnictví a dostala by se do rozporu s principem racionálního zákonodárce.
52. Na základě výročních zpráv Archivu bezpečnostních složek lze dospět k závěru, že v letech 2014 - 2015 bylo připraveno ke studiu celkem 10 728 archiválií, z toho 190 (1,771 %) s informací pro badatele, že je lze zpřístupnit pouze v režimu § 10a zákona č. 140/1996 Sb., a jen u 28 (0,261 %) ke zpřístupnění v tomto režimu skutečně došlo. Archiv bezpečnostních složek úřední statistiku počtu archiválií zpřístupněných v anonymizované podobě z důvodu jejich prvního zpřístupnění před nabytím účinnosti zákona o archivnictví nevede.