III. 1
K protiústavnosti celého zákona o registru smluv
6. Navrhovatelka je přesvědčena, že zákon o registru smluv zasahuje do práva některých dotčených subjektů podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny. Za takové dotčené subjekty navrhovatelka považuje národní podniky dle § 2 odst. 1 písm. k) zákona o registru smluv, územní samosprávné celky podle § 2 odst. 1 písm. b) zákona o registru smluv, a to v případě, kdy nad rámec své zákonem vymezené činnosti, vykonávané v samostatné či přenesené působnosti, vykonávají podnikání, a dále právnické osoby vymezené v § 2 odst. 1 písm. n) zákona o registru smluv, tedy takové právnické osoby, v nichž má stát nebo územní samosprávný celek sám nebo s jinými územními samosprávnými celky většinovou majetkovou účast, a to i prostřednictvím jiné právnické osoby. Navrhovatelka je přesvědčena, že dotčené subjekty jsou beneficienty práva podnikat [jde o podnikatele dle § 420 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, (dále jen "o. z.")], což podrobně rozvádí.
7. V návaznosti na právě uvedené navrhovatelka připomíná závěry rozhodovací praxe Ústavního soudu stran práva podnikat [nález sp. zn. IV. ÚS 27/09 ze dne 11. 9. 2009 (N 200/54 SbNU 489), jenž je veřejnosti dostupný, stejně jako ostatní rozhodnutí Ústavního soudu, na webové stránce http://nalus.usoud.cz/], principu proporcionality, jenž je neodmyslitelně spjat s principem materiálního právního státu [nález sp. zn. Pl. ÚS 29/08 ze dne 21. 4. 2009 (N 89/53 SbNU 125; 181/2009 Sb.)], jakož i zákazu svévole [nález sp. zn. Pl. ÚS 1/12 ze dne 27. 11. 2012 (N 195/67 SbNU 333; 437/2012 Sb.)]. Navrhovatelka zároveň připomíná, že ačkoliv je uplatnění práva podnikat limitováno podle čl. 41 odst. 1 Listiny, je zákonodárce při vymezení konkrétního obsahu a způsobu realizace daného práva omezen jeho samotnou podstatou a smyslem [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 1/12 a nález sp. zn. Pl. ÚS 5/15 ze dne 8. 12. 2015 (N 204/79 SbNU 313; 15/2016 Sb.)].
8. Navrhovatelka (argumentující judikaturou Ústavního soudu) dospívá k závěru, že právní úprava obsažená v zákonu o registru smluv neobstojí v testu rozumnosti (resp. racionality), neboť představuje zásah do realizace esenciálního obsahu práva podnikat, pročež je třeba ji hodnotit jako protiústavní. Uvedený zásah navrhovatelka spatřuje v tom, že napadená právní úprava nutí dotčené subjekty uveřejňovat údaje, které pro ně samotné anebo pro jejich smluvní partnery představují konkurenční výhodu a jejichž udržení v tajnosti před ostatními podnikateli je z hlediska realizace jejich práva podnikat esenciální. Domnívá se, že budou-li dotčené subjekty nuceny "odkrýt karty", přijdou o svoji konkurenční výhodu a ohrozí i své obchodní vztahy, neboť jejich obchodní partneři se budou zdráhat vstupovat s nimi do smluvních vztahů ve snaze ochránit své vlastní obchodní podmínky; k tomu navrhovatelka odkazuje na "Studii obchodně-ekonomických rizik a dopadů zákona č. 340/2015 Sb., o registru smluv" vypracovanou "Deloitte" (pod tímto společným označením je míněna jedna či více "členských firem Deloitte Touche Tohmatsu Limited, založené dle práva Spojeného Království Velké Británie a Severního Irska") [dále jen "Studie"].
9. Navrhovatelka tvrdí, že k dosažení zákonodárcem proklamovaného cíle transparentnosti smluv, jimiž je nakládáno s veřejnými prostředky, postačuje právní úprava obsažená v zákoně č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o svobodném přístupu k informacím"). Proto je prý zákon o registru smluv z tohoto hlediska nadbytečný, resp. duplicitní.
10. Navrhovatelka vznáší také námitky proti okruhu dotčených subjektů, na něž se vztahuje povinnost registrovat smlouvy. Nesouhlasí s tím, že je mezi ně zařazen národní podnik; ten je dle navrhovatelky běžným soutěžitelem na určitém segmentu trhu a jeho postavení zákon o registru smluv negativně ovlivňuje. Obdobný závěr činí navrhovatelka i ve vztahu k subjektům uvedeným v § 2 odst. 1 písm. b) a n) zákona o registru smluv, které prý vykonávají běžnou podnikatelskou činnost, jejímž účelem je dosahovat co nejvyššího zisku. Navrhovatelka dospívá k závěru, že zákon o registru smluv vytváří nerovnost mezi těmito "veřejnými" a zbývajícími "soukromými" podnikateli.
11. V neposlední řadě navrhovatelka - s odkazem na zmiňovanou Studii - předkládá obsáhlou argumentaci ve prospěch svého závěru, že zákon o registru smluv není rozumným prostředkem k dosažení vytknutých cílů, protože neposkytuje dostatečné záruky k ochraně údajů, jejichž utajení je pro smluvní strany podstatné (práva z průmyslového vlastnictví, obchodní tajemství, know-how atp.).
12. Navrhovatelka dále podrobuje zákon o registru smluv i testu proporcionality. Cíle sledované zákonodárcem navrhovatelka nepovažuje za legitimní, respektive napadenou právní úpravu nepovažuje za vhodnou k jejich dosažení. Takový závěr opírá o tvrzení, že další informační povinnosti kladené na subjekty, jejichž primárním cílem je dosahování zisku, povedou spíše k poklesu zisků (zde se navrhovatelka opírá o závěry Studie) a případnému nekalému jednání není samotná povinnost uveřejňovat vybrané smlouvy s to zabránit. Navrhovatelka je také přesvědčena, že zákon o registru smluv nezakotvuje dostatečné mechanismy, které by zajistily aktuálnost a věrohodnost samotného registru smluv. Navrhovatelka opakovaně zdůrazňuje, že k dosažení zákonodárcem stanovených cílů totiž z valné části postačuje zákon o svobodném přístupu k informacím a úprava obsažená v dalších právních předpisech stanovících povinnosti subjektů činných v oblastech dotýkajících se veřejných zájmů; napadená právní úprava je tak nadbytečná. Z hlediska vzájemného vztahu mezi zájmem na dosažení stanovených cílů a právem podnikat má navrhovatelka za to, že při stávající úrovni regulace v této oblasti není dán zájem na dalším rozšiřování regulace, resp. tento zájem není tak urgentní, aby mohl vyvážit zásahy do základního práva na podnikání. V neposlední řadě navrhovatelka připomíná i drastičnost sankcí za nesplnění povinnosti uveřejnit dotčené smlouvy v registru smluv v podobě jejich "zrušení od počátku".
13. Navrhovatelka rovněž podrobuje napadenou právní úpravu i testu rovnosti, přičemž ve světle závěrů rozhodovací praxe Ústavního soudu [např. nálezu sp. zn. Pl. ÚS 18/15 ze dne 28. 6. 2016 (N 121/81 SbNU 889; 271/2016 Sb.)] dospívá k závěru, že dotčené subjekty dle § 2 odst. 1 písm. b), k) a n) zákona o registru smluv se nacházejí ve srovnatelném postavení jako jiní beneficienti práva podnikat a pro rozdílné zacházení s těmito subjekty neexistují objektivní a rozumné důvody. Napadená právní úprava tak neobstojí ani v testu rovnosti a jako projev svévole zákonodárce se ocitá vně hranic ústavnosti.
14. Navrhovatelka tedy uzavírá, že zákon o registru smluv porušuje právo dotčených subjektů podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny. Nad rámec své ústavněprávní argumentace navrhovatelka poukazuje i na právní úpravu hospodářské soutěže, z níž dovozuje, že dotčené subjekty dle § 2 odst. 1 písm. k) a n) zákona o registru smluv představují běžné soutěžitele, kteří údajně budou oproti své konkurenci znevýhodněni povinnostmi zveřejňovat skutečnosti, jež jiní soutěžitelé zveřejňovat nemusejí. Uvedené shledává navrhovatelka v rozporu s obecným principem zákazu diskriminace a férovosti hospodářské soutěže.
15. Z pohledu unijního práva je navrhovatelka přesvědčena, že zákon o registru smluv odporuje pravidlům volného obchodu ve smyslu čl. 107 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen "SFEU"). Byť totiž napadená právní úprava nemá charakter zvýhodnění určitých podniků či odvětví, její faktické dopady lze pod zákaz takového zvýhodnění podřadit [zde navrhovatelka odkazuje na stanovisko prvního místopředsedy Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, JUDr. Hynka Broma, ze dne 29. března 2016 (dále jen "Stanovisko")].
16. Navrhovatelka dále poukazuje na spojitost mezi § 3 odst. 1 zákona o registru smluv a ustanovením § 2 zákona o svobodném přístupu k informacím, jež stanovuje okruh povinných subjektů a vymezuje informace, na které se povinnost jejich poskytování dle zákona o svobodném přístupu k informacím nevztahuje. Dle navrhovatelky na subjekty dle § 2 odst. 1 písm. k) a n) zákona o registru smluv nelze nahlížet jako na veřejné instituce podle § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím, pročež je třeba tyto "vyloučit také ze zveřejňovací povinnosti" dle zákona o registru smluv.
17. Dle navrhovatelky napadená právní úprava navíc zasahuje do principu autonomie vůle a zásady smluvní volnosti. Ustanovení § 6 odst. 1 zákona o registru smluv totiž váže účinnost dotčených smluv na jejich uveřejnění v registru, čímž zároveň vylučuje možnost smluvních stran sjednat si jinou (např. i zpětnou) účinnost smlouvy; takový postup je však podle názoru navrhovatelky v podnikatelském styku zcela běžný a zaručuje jeho nezbytnou flexibilitu. Navrhovatelka [s poukazem na nález sp. zn. I. ÚS 557/05 ze dne 24. 7. 2007 (N 116/46 SbNU 99)] taktéž dovozuje, že pro zásah do principu autonomie vůle zde není dán nezbytný veřejný zájem. Ve vazbě na uvedené navrhovatelka rozporuje i pravidlo obsažené v § 7 odst. 1 zákona o registru smluv, týkající se zrušení dotčených smluv, nejsou-li tyto uveřejněny v registru do tří měsíců od jejich uzavření, a to od počátku. Konstatuje, že taková úprava představuje prostředek ultima ratio, nejzazší řešení, pro jehož užití neshledává žádné důvody.
18. Navrhovatelka dále brojí i proti § 8 odst. 1 zákona o registru smluv s argumentací, že v podnikatelské praxi je běžné, že se jednotlivé smlouvy řídí i jiným nežli českým právem. V důsledku použití § 7 odst. 1 zákona o registru smluv proto může docházet k případům, kdy jedna a tatáž smlouva nebude platná dle českého práva, avšak dle cizího práva platná bude, čímž budou domácí dotčené subjekty vystaveny nejistotě ohledně svých práv a povinností z takové smlouvy (zde navrhovatelka odkazuje na shora označenou Studii). To prý zásadním způsobem ohrožuje domácí dotčené subjekty rizikem soudních sporů v zahraničí pro případné porušení jejich povinností z absolutně neplatné smlouvy, případně ohrožením jejich podnikání ve vztahu k zahraničí.
19. Navrhovatelka je rovněž přesvědčena, že § 8 odst. 3 zákona o registru smluv zakládá nepřípustnou pravou retroaktivitu. Je tomu tak dle navrhovatelky proto, neboť v důsledku aplikace § 7 zákona č. 340/2015 Sb., ve znění zákona č. 249/2017 Sb., dochází ke zrušení smluv uzavřených dávno před jeho účinností, přičemž k tomuto důsledku dochází ve vztahu k období, kdy účastníci smlouvy nemohli nic takového očekávat a nemohli ani volit obsah dotčených smluv tak, aby případně odpovídal budoucím požadavkům zákona. Nadto má navrhovatelka za to, že podmínka uveřejnění smlouvy v případech, na něž dopadá § 8 odst. 3 zákona o registru smluv, se dotkne i starších smluv, které před účinností zákona již byly samy o sobě účinné, ale nově - ve vazbě na § 6 odst. 1 o registru smluv - bude jejich účinnost podmíněna uveřejněním v registru smluv. V uvedeném důsledku navrhovatelka spatřuje modifikaci právních následků založených dle dřívějších právních předpisů, a tedy nepravou retroaktivitu, o jejíž ústavní konformitě má pochybnosti. Kromě porušení principu zákazu retroaktivity navíc v popsaných důsledcích zákona navrhovatelka spatřuje i porušení principů právní jistoty a legitimního očekávání.
20. Zcela na závěr navrhovatelka vyslovuje přesvědčení, že navrhované zrušení zákona se nedotkne závazků České republiky plynoucích z členství v Evropské unii.