IV.
Posouzení ústavnosti úpravy existence jediného kolektivního systému pro historická elektrozařízení podle § 13 vyhlášky č. 352/2005 Sb.
37. Zákonem č. 7/2005 Sb., kterým se mění zákon č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, byla do českého právního řádu transponována směrnice Evropského parlamentu a Rady Evropské unie č. 2002/96/ES týkající se prosazování komunitární environmentální politiky v oblasti elektrického zařízení a elektronického odpadu. Členským státům je touto směrnicí stanovena povinnost přijmout náležitá opatření pro nakládání s odpadními elektrozařízeními. Členské státy měly zajistit, aby výrobci při uvádění výrobků na trh poskytovali dostatečné záruky financování nakládání s použitými elektrozařízeními a své výrobky náležitě označovali. Výrobci musejí poskytnout záruky pro financování nákladů spojených se zacházením s použitými elektrozařízeními do 13. srpna 2005. Členským státům byla dále uložena povinnost, aby zajistily vytvoření seznamů výrobců elektrozařízení a dále shromažďování a pravidelné zpřístupňování informací o množství a kategoriích produkovaných a zpracovávaných elektrozařízení.
38. Napadená vyhláška o nakládání s elektrozařízeními a elektroodpady provádí příslušná zmocňovací ustanovení zákona o odpadech, který obecně umožňuje výrobcům, aby vykonávali své povinnosti prostřednictvím tzv. systému, kterým se rozumí síť zařízení ke sběru elektroodpadů, míst zpětného odběru elektrozařízení, zařízení ke zpracování, využití a odstranění elektroodpadů a elektrozařízení a smluvní vztahy mezi jejich provozovateli a výrobci elektrozařízení, jejichž cílem je zajištění zpracování a využití zpětně odebraných elektrozařízení a odděleně sebraných elektroodpadů [§ 2 písm. c) vyhlášky]. Tyto systémy jsou ve smyslu § 37h odst. 1 zákona o odpadech celkem tři. Individuální systém je vytvořený a provozovaný samostatně a na vlastní náklady jedním výrobcem. V takovém případě podle § 12 předmětné vyhlášky zřídí účelově vázaný bankovní účet a ukládá na tento účet peněžní prostředky nebo uzavře pojistnou smlouvu. Solidární systém je vytvářen a provozován dvěma nebo více výrobci a konečně kolektivní systém je vytvořený výrobci nebo výrobci pověřenou právnickou osobou a provozovaný právnickou osobou odlišnou od výrobce nebo výrobcem pověřené právnické osoby [§ 2 písm. d) až f) vyhlášky]. Vyhláška rozlišuje nakládání s elektrozařízeními pocházejícími z domácností uvedenými na trh po dni 13. srpna 2005 (§ 12) a před tímto dnem (§ 13). Zatímco v prvém případě výrobce není ve výběru některého ze tří výše uvedených systémů financování vyhláškou omezen (viz § 4 odst. 1 vyhlášky), pro historická elektrozařízení, kterými jsou elektrozařízení pocházející z domácností uvedená na trh do dne 13. srpna 2005 a určená ke zpětnému odběru [§ 2 písm. a) vyhlášky], stanoví § 13 odst. 1 vyhlášky, že pro každou skupinu elektrozařízení zajišťuje společné financování nakládání s historickými elektrozařízeními jeden kolektivní systém, tedy nikoli více kolektivních systémů nebo též systém individuální či solidární. Právě k tomuto ustanovení směřují výtky navrhovatele, který navíc tvrdí, že s ohledem na provázanost tohoto ustanovení s ostatním textem je třeba vyhlášku zrušit celou.
39. Napadené ustanovení vyhlášky zní:
"§ 13
Bližší podmínky financování nakládání s elektrozařízeními pocházejícími z domácností uvedenými na trh do dne 13. srpna 2005
(1) Pro každou skupinu elektrozařízení zajišťuje společné plnění financování nakládání s historickými elektrozařízeními jeden kolektivní systém.
(2) Výrobci odvádějí příspěvky na historické elektrozařízení do kolektivního systému způsobem stanoveným provozovatelem kolektivního systému podle § 5, který posuzuje ministerstvo před zápisem do Seznamu.".
Z výše uvedených a citovaných zmocňovacích ustanovení zákona o odpadech s tímto ustanovením mimo § 37n odst. 5, na který odkazují jak navrhovatel, tak účastník, souvisejí ještě § 37h odst. 3, podle kterého "Ministerstvo stanoví prováděcím právním předpisem bližší podmínky jednotlivých způsobů plnění povinností výrobců podle odstavce 1 a obsah roční zprávy podle odstavce 2.", a dále § 37i odst. 7, který stanoví, že "Pro účely zápisu do Seznamu ministerstvo stanoví prováděcím právním předpisem bližší podmínky způsobu plnění povinností a zajištění financování podle odstavce 3 písm. d) a e).".
40. Spor je tedy veden o to,
a) zda zakotvení možnosti pouze jednoho kolektivního systému nakládání s historickým elektroodpadem podle § 13 odst. 1 vyhlášky nepřekračuje zmocnění podle § 37n odst. 5 zákona o odpadech, a tím neodporuje požadavkům čl. 79 odst. 3 Ústavy,
b) jestliže nikoliv, tak zda nejsou jak tato vyhláška, tak meze zmocnění k jejímu vydání v rozporu s čl. 2 odst. 4 Ústavy a čl. 4 odst. 1 a 2 Listiny, neboť stanoví povinnosti, se kterými zákon nepočítá, a konečně
c) zda nejsou podle tvrzení navrhovatele v rozporu s čl. 26 odst. 1 Listiny, který zakotvuje svobodu podnikání a jiné hospodářské činnosti.
41. Úkolem Ústavního soudu není hodnocení argumentů týkajících se efektivity, hospodárnosti a dalších obdobných aspektů právní úpravy nakládání s tzv. historickým zařízením, i když si je vědom, že cestou abstraktní kontroly se v tomto případě řeší spor podnikatelských subjektů. Stejně tak není jeho bezprostředním úkolem zabývat se možnými riziky zrušení vyhlášky pro fungování subjektů, na které její ustanovení dopadají, neboť není pochyb o tom, že se účastníku řízení v součinnosti s částí zainteresovaných povinných subjektů podařilo vytvořit fungující systém nakládání s elektroodpady. Ústavní soud však nemá prostředky pro hodnocení takového systému a není to ani jeho posláním. Podstatné z hlediska kritérií obsažených v čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy je to, zda toto ustanovení není v rozporu s ústavním pořádkem nebo zákonem. Rovněž tak je třeba uvést, že ani navrhovatel, ani účastník neargumentují rozporem domácí právní úpravy s komunitárním právem, které ponechává organizaci financování nakládání s historickým elektroodpadem na členských státech, které v tomto směru postupují podle svých podmínek na úrovni zákonů nebo podzákonných předpisů (k výchozímu stavu viz Implementation of the Waste Electric and Electronic Equipment Directive in the EU. European Commission. Institute for Prospcctive Technological Research. EUR 22231 EN. Luxemburg 2006, s. 59-83), a opačná tvrzení navrhovatele a vedlejšího účastníka oproti tvrzení účastníka nebyla proto posuzována. Stejně tak nebylo možno z procesních důvodů bezprostředně hodnotit obsah samotného zákona o odpadech. Z téhož důvodu nebylo třeba zabývat se námitkou účastníka ohledně oprávnění navrhovatele (sub 24). To, že naprostá většina poslanců, kteří návrh na přezkum předmětné vyhlášky podepsali, hlasovala pro návrh zákona, nemá s ohledem na předmět řízení význam, nehledě na to, že tato skutečnost je v našem ústavním právu dosud irelevantní.
42. Námitka navrhovatele směřuje především proti ustanovení § 13 odst. 1 vyhlášky, které stanoví existenci pouze jednoho kolektivního systému nakládání s historickými elektrozařízeními, v čemž navrhovatel spatřuje překročení zákonného zmocnění. Ústavní soud ve své dosavadní judikatuře vyložil základní zásady ve vztahu k podzákonné normotvorbě, jež dopadají i na posouzení napadené vyhlášky. Státní orgán, jenž je oprávněn k vydání podzákonného právního předpisu, musí postupovat "secundum et intra legem", nikoliv "praeter legem". Podzákonný právní předpis musí být obecný, a tedy dopadat na neurčitou skupinu adresátů. Dále musí být tento právní předpis vydán oprávněným subjektem, nemůže zasahovat do věcí vyhrazených zákonu, mezi které patří primární práva a povinnosti, a musí být zřejmá vůle zákonodárce k úpravě nad zákonný standard, tedy musí být otevřen prostor pro sféru podzákonného předpisu [srov. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 45/2000 ze dne 14. února 2001 (N 30/21 SbNU 261; 96/2001 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 5/01 ze dne 16. října 2001 (N 149/24 SbNU 79; 410/2001 Sb.) a sp. zn. Pl. ÚS 7/03 ze dne 18. srpna 2004 (N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.)].
43. Napadená vyhláška specifikuje systém k zajištění zpětného odběru, zpracování, využití a odstranění historických elektrozařízení obsažený v § 37n odst. 3 zákona o odpadech. Ačkoliv se uvedené ustanovení zmiňuje pouze o systému, nelze jej považovat za vyčerpávající z hlediska zákonného vymezení jeho podoby. Předmětem námitky navrhovatele přitom není forma kolektivního systému, tedy systému ve smyslu § 37h odst. 1 písm. c) zákona o odpadech a § 2 písm. f) vyhlášky, nýbrž skutečnost, že se jedná pouze o jediný systém.
44. Ustanovení § 37n odst. 3 zákona o odpadech transponuje do našeho právního řádu čl. 8 odst. 3 směrnice, podle něhož financování nákladů spojených s nakládáním s odpadními elektrickými a elektronickými zařízeními z výrobků uvedených na trh do 13. srpna 2005 (historický odpad - historical waste, historische Altsgeräte) musí být zajištěno jedním nebo více systémy, do kterých všichni výrobci, kteří působí na trhu v okamžiku, kdy příslušné náklady vznikají, přispívají úměrně, tj. v poměru k jejich podílům na trhu podle druhu zařízení ("shall be provided by one or more systems to which all producers, existing on the market when the respective costs occur, contribute proportionately, e. g. in proportion to their respective share of the market by type of equipment"). Uvedená směrnice tak ponechává na členském státu, aby v rámci svého právního řádu vymezil, zda pro historické zařízení bude existovat pouze jeden nebo více systémů nakládání. Jak poukázal účastník řízení, zvolený přístup v jednotlivých členských státech je co do připuštění plurality systému různorodý (sub 20).
45. Z hlediska posouzení napadené vyhlášky je však rozhodné, zda vymezení jednoho systému pro nakládání s historickým zařízením pro každou skupinu elektrozařízení vyplývá již ze samotné zákonné úpravy, a tedy zda vyhláška tento systém jen specifikuje ve smyslu zákonné úpravy nebo zda příslušné zmocnění k vydání vyhlášky zahrnovalo i určení počtu systémů.
46. Samotný pojem "systém" podle § 37n odst. 3 zákona o odpadech, jehož legální definice je obsažena až v ustanovení § 2 písm. c) vyhlášky, není jednoznačný z toho hlediska, zda zahrnuje pouze jeden nebo více systémů tak, jak jsou definovány vyhláškou. Pro bližší vymezení jeho obsahuje tedy nezbytné vycházet z účelu povinnosti vytvořit systém k zajištění nakládání s historickými elektrozařízeními, při jehož identifikaci je nezbytné vycházet ze základu této povinnosti v právu Evropských společenství. V této souvislosti směrnice ve svém recitalu 20 výslovně stanoví, že odpovědnost za financování nakládání s historickými odpady by měla být sdílena všemi stávajícími výrobci v rámci kolektivních systémů financování ("the responsibility for the financing of the management of historical waste should be shared by all existing producers in collective financing schemes"), do kterých přispívají úměrně všichni výrobci, kteří působí na trhu v okamžiku, kdy dochází ke vzniku nákladů. Kolektivní odpovědnost všech výrobců za uvedenou historickou zátěž se promítá do již výše zmíněného čl. 8 odst. 3 směrnice, přičemž ji nelze opominout ani při výkladu povinnosti vytvořit systém podle § 37n odst. 3 zákona o odpadech. Účelem této povinnosti je totiž existence takového systému nakládání, jenž s ohledem na kolektivní odpovědnost předpokládá participaci všech výrobců na fungování takovéhoto systému, a především na jeho financování. Míra odpovědnosti jednotlivých výrobců, především co se týče financování předmětného systému, je přitom závislá zejména od podílu na trhu.
47. Dále je třeba uvést, že kolektivní odpovědnost výrobců za nakládání s historickými elektrozařízeními se promítá zejména do povinnosti výrobců vytvořit příslušný systém, jakož i do povinnosti všech výrobců financovat tento systém. Obě povinnosti mají svůj základ v § 37n odst. 3 zákona o odpadech. Ve vztahu k první povinnosti zákon předpokládá, že příslušný systém bude mít jednu z forem uvedených v § 37h odst. 1 zákona o odpadech; v tomto ustanovení se vymezuje dodržení jedné z forem systému jako předpoklad splnění povinností, pod které lze subsumovat i zpětný odběr, zpracování, využití a odstranění historických elektrozařízení. Rovněž je nezbytné poukázat na to, že zákon stanovuje povinnost přispívat do tohoto systému v odpovídajícím rozsahu, přičemž kritérium určení tohoto rozsahu je vymezeno jen demonstrativně podílem na trhu. Povinnost vytvořit předmětný systém nelze zaměňovat za povinnost všech výrobců, aby se dohodli na jednom systému nakládání s elektrozařízeními, což ani účastníci řízení netvrdí a čemuž brání § 37h odst. 1 zákona o odpadech stanovící pro výrobce možnost volby jedné z forem systému. Systém nakládání s historickými elektrozařízeními ve smyslu § 37n odst. 3 zákona o odpadech tak musí reflektovat na straně jedné právo výrobců zvolit si systém, jakým budou plnit svoje povinnosti v souvislosti s nakládáním s elektrozařízeními a elektroodpadem, na straně druhé ale zároveň musí odrážet odpovědnost současných výrobců za likvidaci historické zátěže s elektroodpady a s tím související povinnost všech výrobců podílet se na financování tohoto systému.
48. Ustanovení § 37n odst. 5 zákona o odpadech zmocňuje k úpravě bližších podmínek financování mj. systému nakládání s historickými elektrozařízeními, přičemž demonstrativním výčtem vymezuje některé z těchto podmínek. Rovněž § 37i odst. 7 zákona o odpadech zmocňuje za účelem zápisu do seznamu výrobců elektrozařízení k bližšímu vymezení podmínek způsobu plnění povinností stanovených v osmém díle zákona o odpadech a zajištění financování předmětného systému nakládání s historickými elektrozařízeními. Z hlediska posouzení, zda stanovení jednoho kolektivního systému splňuje podmínky stanovené čl. 79 odst. 3 Ústavy, je s ohledem na výše uvedené základní zásady ve vztahu k podzákonné normotvorbě nezbytné zabývat se otázkou, zda v tomto rozsahu byla napadená vyhláška vydána v mezích zákona, zda ze zmocnění vyplývá vůle zákonodárce k úpravě nad zákonný standard, a nakonec zda v důsledku toho nedochází ke stanovení primárního práva nebo povinnosti.
49. Ve vztahu k první otázce Ústavní soud dospěl k závěru, že napadená vyhláška nepřekročila prostor vymezený zákonodárcem, bližší vymezení systému nakládání s odpadem nevybočuje z rámcové zákonné úpravy systému obsaženého v zákoně o odpadech.
50. Stěžejní pro posouzení návrhu na zrušení vyhlášky je ale především otázka, zda z dikce zmocňovacích ustanovení zákona o odpadech lze dovodit vůli zákonodárce k úpravě nad zákonný standard, tedy zda zákon otevírá prostor pro takovou specifikaci systému nakládání s historickými elektrozařízeními v podzákonném předpisu, jaká je obsažena v § 13 odst. 1 vyhlášky. Ústavní soud v této souvislosti poznamenává, že oprávnění stanovit bližší podmínky financování za tímto účelem nezbytně předpokládá i bližší specifikaci systému. Zákon předpokládá, že povinnosti spojené s historickým elektroodpadem bude zajišťovat systém vytvořený výrobci, jehož náklady budou financovány ze strany všech výrobců. Z tohoto hlediska vymezení bližších podmínek nezbytně zahrnuje i určení, který ze systémů nakládání s elektrozařízeními bude v případě absence dohody všech výrobců zabezpečovat nakládání s historickými elektrozařízeními, jehož náklady budou hrazeny z příspěvků všech výrobců. Ustanovení § 37n odst. 5 zákona o odpadech tedy obsahuje rovněž zmocnění určit podzákonným právním předpisem, zda nakládání s historickými elektrozařízeními bude zabezpečovat pluralitní systém, jenž by spočíval na současném působení více kolektivních systémů, nebo pouze jeden kolektivní systém. Pokud § 13 odst. 1 vyhlášky stanovil, že pro každou skupinu elektrozařízení zajišťuje společné plnění financování nakládání s historickými elektrozařízeními pouze jeden kolektivní systém, učinil tak v souladu se zákonným zmocněním podle § 37n odst. 5 zákona o odpadech.
51. Ve vztahu k posouzení souladu napadené vyhlášky s čl. 79 odst. 3 Ústavy tak Ústavní soud nakonec posoudil otázku, zda stanovením jednoho kolektivního systému nebyla stanovena primární povinnost výrobcům, jež může být stanovena pouze zákonem, resp. zda v důsledku stanovení povinnosti nad rámec zákonné úpravy nedošlo k porušení čl. 2 odst. 4 Ústavy a čl. 4 odst. 1 a 2 Listiny. Navrhovatel toto překročení spatřuje ve stanovení povinnosti využívat pouze jednoho kolektivního systému. Ustanovení § 37n odst. 3 zákona o odpadech přitom ostatním výrobcům nepřiznává právo zvolit si systém, do kterého budou přispívat a zároveň jej využívat, a to bez ohledu na to, zda by byl stanoven pouze jediný nebo víc kolektivních systémů. Naopak zakládá povinnost výrobce podílet se na financování systému, aniž by sám participoval na kolektivním systému nakládání s historickými elektrozařízeními. Z tohoto pohledu tedy § 13 odst. 1 vyhlášky žádnou novou povinnost nezakládá. Rovněž takovou povinnost nelze spatřovat v omezení jiných kolektivních systémů při výkonu této činnosti, neboť, jak bylo uvedeno výše, byl účastník řízení zmocněn podle § 37n odst. 5 zákona o odpadech stanovit vyhláškou existenci pouze jediného kolektivního systému nakládání s historickými elektrozařízeními, pročež se nemůže jednat o stanovení primární povinnosti v podzákonném právním předpisu.
52. Ústavní soud nakonec posoudil námitku rozporu § 13 odst. 1 vyhlášky s čl. 26 odst. 1 Listiny. Podle čl. 41 odst. 1 Listiny se lze práv zakotvených v čl. 26 Listiny domáhat pouze v mezích zákonů, které tato ustanovení provádějí. Z tohoto pohledu je třeba chápat i právní regulaci nakládání s historickými elektrozařízeními, která má svůj základ jak v již zmíněných ustanoveních zákona o odpadech, tak v právu Evropských společenství, jež bylo předmětnou vnitrostátní úpravou transponováno. Samotná možnost jednoho kolektivního systému je přitom předvídána i čl. 8 odst. 3 směrnice. Poněvadž regulace nakládání s historickými elektrozařízeními byla stanovena zákonem a rovněž vymezení jednoho kolektivního systému bylo provedeno na základě zákona a v jeho mezích, nemůže Ústavní soud přisvědčit tvrzenému porušení čl. 26 odst. 1 Listiny.
53. Ústavní soud tedy neshledal rozpor napadené vyhlášky s ústavním pořádkem nebo zákonem, pročež návrh na zrušení napadené vyhlášky podle § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zamítl.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.
Odlišná stanoviska podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaujali k rozhodnutí pléna soudci Vlasta Formánková, Dagmar Lastovecká, Jiří Mucha a Eliška Wagnerová.
******************************************************************