III.
Dne 1. 9. 2000 byl Ústavnímu soudu doručen návrh skupiny 33 senátorů Senátu Parlamentu České republiky na zrušení ustanovení § 27 věty první, § 48 odst. 4, § 50 odst. 1, 2, 3 a příloh č. 1 a 2 volebního zákona pro rozpor s principy vyplývajícími z čl. 1, 2, 5, 6, čl. 9 odst. 2 Ústavy a čl. 21 odst. 1 a 2 a čl. 22 Listiny, čl. 25 odst. 1 písm. b) Mezinárodního paktu o občanských a politických právech (dále jen "Pakt") a z Všeobecné deklarace lidských práv (dále jen "Deklarace``), na zrušení ustanovení § 31 odst. 4 pro rozpor s čl. 5 a 6 Ústavy, čl. 3 odst. 2, čl. 4 a 22 Listiny, čl. 2, 25 a 26 Paktu a čl. 14 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"), ustanovení § 49 odst. 1 písm. b), c) a d) a odst. 3 písm. b), c) a d) pro rozpor s čl. 5 a 6 Ústavy a čl. 20, 21 a 22 Listiny a ustanovení § 85 věty třetí pro rozpor s čl. 5 Ústavy, čl. 22 Listiny a nálezem Ústavního soudu č. 243/1999 Sb.
V návrhu se uvádí, že novelou volebního zákona dochází k zásadní revizi volebního práva v České republice, neboť se podstatně mění organizace voleb, způsob výkonu volebního práva a především jednotlivé složky volebního systému, a to tak, aby bylo vyhověno politické objednávce dvou politických stran, jež mají v Parlamentu těsnou nadpoloviční většinu, což by snad za určitých okolností mohlo být akceptovatelné, pokud by se takový postup nedotýkal Ústavou definovaných principů voleb, politického systému a neomezoval subjektivní volební právo. Pojem poměrného zastoupení je obecně chápán tak, že volby poměrně přesně přenesou do Parlamentu takové politické rozdělení, jaké odpovídá tomu, jak voliči volili, přičemž výsledkem takovýchto voleb je obvykle Parlament s několika politickými stranami a koaliční vláda. Skupina senátorů je však toho názoru, že volební zákon z hlediska svého faktického naplnění tomuto principu neodpovídá. Volební formule, zejména vysoký první dělitel, v kombinaci s velkým počtem volebních krajů s malým počtem mandátů způsobí disproporční výsledky voleb srovnatelné s jednokolovým většinovým volebním systémem, což je nejen v rozporu s čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny, ale ve svém důsledku i nepřímou změnou Ústavy postupem neodpovídajícím stanovenému režimu změny Ústavy, jakož i narušením principu dvoukomorovosti Parlamentu, neboť pro Poslaneckou sněmovnu je stanovena volba podle zásad poměrného zastoupení a pro Senát podle zásad většinového systému.
Navrhovatelé uvádějí, že při posuzování ústavnosti volebních předpisů, zejména ve vztahu k čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny, je nutno vycházet ze dvou rozporných aspektů volební soutěže politických stran. Prvním z nich je požadavek svobodné volební konkurence politických stran za rovných podmínek poskytujících politickým stranám rovnou šanci ve volební soutěži a vedoucí k takové skladbě voleného sboru, jež odpovídá nejlépe skutečné diferenciaci politické vůle voličů. Druhým požadavkem je schopnost zákonodárného sboru přijímat rozhodnutí na základě formace politické většiny, tj. být zákonodárným orgánem nejen nominálním, ale i funkčním. Pokud tedy lze některé integrační zásahy zákonodárce považovat za ústavně legitimní, musí se uskutečňovat v míře nezbytně nutné pro formaci politické vůle lidu potřebné pro přijímání rozhodnutí ve voleném sboru, a pokud tyto úpravy ve svém celku příliš nenarušují skutečný obraz politické vůle voličů vyjádřený jejich hlasováním, neboť v konfrontaci obou těchto požadavků požívá vyšší ústavní ochrany právě princip volné, resp. svobodné soutěže politických stran. Navrhovatelé upozornili na to, že Ústavní soud se zabýval integračními stimuly ve třech případech. V nálezu publikovaném pod č. 88/1997 Sb. v souvislosti s posouzením pětiprocentní omezovací klauzule při rozdělování mandátů Ústavní soud shledal, že jisté omezení diferenciace při rozdělování mandátů je přípustné, jde-li o minimální zásah umožňující vznik sněmovny schopné plnit své ústavní funkce. V nálezu č. 161/1996 Sb. Ústavní soud zamítl návrh na zrušení volebních kaucí, takže tento integrační stimul zůstal (s výhradami) v platnosti. V nálezu č. 243/1999 Sb. Ústavní soud rozhodl, že vazba příspěvku na úhradu volebních nákladů na získání nejméně tří procent z celkového počtu platných hlasů ve volbách do Poslanecké sněmovny svým rozsahem a zejména také s přihlédnutím k dalším omezením, jimiž jsou postihovány politické strany, které získaly méně než pět, resp. tři procenta hlasů, přesahuje nezbytnou míru potřebnou ke zjištění vážnosti volebních úmyslů stran a zasahuje do rovnosti šancí politických stran ve volební soutěži. Navrhovatelé poukázali na to, že pokud Ústavní soud shledal pětiprocentní omezovací klauzuli ústavně konformní, činil tak v době, kdy volební zákon nevytvářel vysokou přirozenou omezovací klauzuli. V odůvodnění nálezu bylo uvedeno, že zvyšování hranice omezovací klauzule nesmí ohrozit demokratickou substanci voleb a vždy je třeba poměřovat, zda toto omezení rovnosti volebního práva je minimálním opatřením nutným k tomu, aby se ve sněmovně mohla zformovat většina potřebná pro přijímání rozhodnutí a pro vznik vlády. V důsledku nové úpravy v ustanovení § 27 věty první, příloh č. 1 a 2 a v ustanovení § 50 volebního zákona bude přirozená uzavírací klauzule činit v rámci kraje pro kandidující subjekt minimálně přes 10 % platných hlasů potřebných k získání mandátů a dle některých propočtů ve čtyřmandátových volebních obvodech podle ustanovení § 48 odst. 4 volebního zákona až 17,6 %. Takovéto jednostranné zvýhodnění silných politických subjektů navrhovatelé shledávají jako neodůvodnitelné narušení základních principů politického systému, a to zejména principu volné soutěže politických stran (čl. 5 Ústavy), principu svobodné soutěže politických sil (čl. 22 Listiny), principu nepřípustnosti změny podstatných náležitostí demokratického právního státu (čl. 9 odst. 2 Ústavy), principu ochrany menšiny (čl. 6 Ústavy), principu vlády na čas (čl. 21 odst. 2 Listiny), principu zákazu libovůle zákonodárce při volbě prostředků regulace chování subjektů práva a při jejich klasifikaci a zákazu nadměrného či nadbytečného použití jinak racionálně, a nikoli svévolně zvolených nástrojů regulace (dovoditelné interpretací z čl. 1 a 2 Ústavy). Počet volebních obvodů, počet mandátů v jednotlivých obvodech a deformující volební formule jsou ve svém souhrnu jednoznačně i narušením subjektivního volebního práva každého občana, neboť mu brání ve svobodné volbě (čl. 21 odst. 1 Listiny) za podmínek volné soutěže politických sil, způsobují mu neodůvodněná omezení (Deklarace a Pakt) a brání mu účastnit se řádně prováděných voleb [čl. 25 odst. 1 písm. b) Paktu].
K návrhu na zrušení ustanovení § 31 odst. 4 volebního zákona se v návrhu uvádí, že problematikou volebních kaucí se Ústavní soud, byť v jiném kontextu, již zabýval v nálezu č. 161/1996 Sb., návrh byl zamítnut, neboť nezískal souhlas kvalifikované většiny soudců Ústavního soudu. Navrhovatelé mají za to, že vzhledem ke změně okolností (jiný text zákona, existence dalších omezení, tehdejší rozhodování těsně před volbami a nerozlišování kaucí pro Poslaneckou sněmovnu a pro Senát), jakož i ke změně politické situace se nejedná o věc již jednou rozhodnutou a je možno ji podrobit opětovnému přezkoumání. Podle napadeného ustanovení mají i malé strany povinnost složit pro umožnění své volební účasti ve všech volebních krajích celkem částku 1 400 000 Kč s rizikem, že ji ztratí, nezískají-li ve volbách nejméně pět procent hlasů. Podle navrhovatelů při politickém střetávání přirozeně existují nerovnosti a nepopiratelný vliv na tuto soutěž má i finanční situace jednotlivých politických stran a jejich přívrženců, přičemž právo nemůže tyto nerovnosti vždy kompenzovat. Zákonodárce však nesmí takové existující rozdíly dále neodůvodněně a neúčelně zvyšovat. Zásada rovnosti (čl. 4 Listiny) se vztahuje již na předpolí tvorby politické vůle. V této souvislosti navrhovatelé poukázali na závěr německého Spolkového ústavního soudu, podle kterého k porušení rovnosti vždy dochází, "když se nedá nalézt rozumný, z povahy věci plynoucí nebo jinak věcně objasnitelný, důvod pro zákonné rozlišení při rovném zacházení" a nepřipouští se "bez naléhavého důvodu úprava, která by ještě existující faktickou nerovnost šancí soutěžících stran prohlubovala", a odlišná stanoviska některých soudců Ústavního soudu publikovaná spolu s nálezem č. 161/1996 Sb. Na základě toho, co bylo uvedeno, mají navrhovatelé za to, že ustanovení § 31 odst. 4 volebního zákona je v rozporu s čl. 5 a 6 Ústavy, čl. 3 odst. 2, čl. 4 a 22 Listiny, čl. 2, 25, 26 Paktu a čl. 14 Úmluvy.
K uzavírací klauzuli v případě předvolebních koalic zavedené ustanovením § 49 odst. 1 písm. b), c) a d) a odst. 3 písm. b), c) a d) volebního zákona se v návrhu uvádí, že v součtu s ostatními tzv. integračními stimuly vede k výrazné deformaci volebního výsledku ve prospěch silných a etablovaných stran. Podle navrhovatelů by v souladu s principem rovnosti každá volební kandidátka měla mít stejné postavení, ať již prezentuje jednu velkou politickou stranu nebo politickou stranu spolu s nezávislými kandidáty nebo několik politických stran. Podle nálezu Ústavního soudu ve věci pětiprocentní omezovací klauzule se podmiňuje její existence a výše závažnými důvody. Podle zásady minimalizace státního zásahu v poměru ke stanovenému cíli je třeba vždy poměřovat, zda omezení rovnosti volebního práva je minimálním opatřením nezbytným pro zajištění míry integrace politické reprezentace, jež je nutná k tomu, aby složení zákonodárného sboru umožnilo formaci většiny potřebné pro přijetí rozhodnutí a pro vznik vlády opřené o parlamentní důvěru. Navrhovatelé upozorňují na to, že podle dosavadních zkušeností je patrné, že existující čtyřkoalice politických stran je způsobilá politicky působit ve smyslu spíše integrujícím než ve smyslu roztříštění praktického politického působení. Návrh na zrušení tohoto ustanovení je odůvodněn rozporem s čl. 5 a 6 Ústavy a čl. 20, 21 a 22 Listiny.
O napadeném ustanovení § 85 věty třetí volebního zákona, podle kterého bude ze státního rozpočtu uhrazeno 30 Kč za každý odevzdaný hlas tomu subjektu, který ve volbách získal nejméně 2 procenta z celkového počtu platných hlasů, navrhovatelé tvrdí, že je v rozporu s čl. 5 a 22 Listiny a nálezem Ústavního soudu č. 243/1999 Sb. Podle navrhovatelů smyslem volebního příspěvku nesmí být omezení volnosti volební soutěže, ale zajištění její vážnosti. Např. Spolkový ústavní soud SRN výslovně konstatoval, že podíl 0,5 % hlasů jako důkaz vážnosti snah ve volebním boji postačí a činí zbytečným ověřování podle jiných kritérií. Ústavní soud České republiky ve svém nálezu ponechal úvaze Parlamentu, zda vůbec má být stanovena nějaká hranice jako důkaz vážnosti volebních úmyslů stran, a tím i podmínka pro výplatu příspěvku na úhradu volebních nákladů, přičemž doporučil, že by taková hranice měla činit 1 % získaných hlasů. Tato hranice respektována nebyla, což diskriminuje malé a chudší politické strany a nabývá na závažnosti zejména v kontextu dalších opatření, jako jsou volební kauce či nově uvažovaná úprava financování politických stran.