III./b
Vyjádření vlády
25. Dne 16. 11. 2016 obdržel Ústavní soud v zákonem předepsané lhůtě vyrozumění vlády, podepsané ministrem bez portfeje (ministrem pro lidská práva, rovné příležitosti a legislativu), že na základě usnesení vlády z téhož dne č. 1017 vstupuje do řízení, navrhuje zamítnutí návrhu a zmocňuje ministra zdravotnictví k jejímu zastupování v řízení o něm. Uvedeným usnesením vláda schválila i své vyjádření k návrhu.
26. Na úvod vyjádření vláda konstatovala, že svou účast v řízení považuje za nutnou nejen z důvodu potřeby vyvracení tvrzení obsažených v návrhu, jež považuje za nedůvodná, ale chápe ji též jako příležitost k veřejné obhajobě vhodnosti a potřebnosti napadené právní úpravy, jakož i její racionality a ústavní konformity.
27. Podle názoru vlády navrhovatelkou navržené zrušení celé hlavy III v části šesté zákona o zdravotních službách (tj. § 70 až 78), jež obsahuje komplexní právní úpravu zpracování údajů o zdravotním stavu obyvatelstva, o činnosti poskytovatelů a jejich ekonomice, o zdravotnických pracovnících a jiných odborných pracovnících ve zdravotnictví a o úhradách zdravotních služeb hrazených z veřejného zdravotního pojištění - to vše prostřednictvím NZIS, respektive tzv. národních zdravotních registrů, Národního registru poskytovatelů, Národního registru zdravotnických pracovníků a Národního registru hrazených zdravotních služeb, by nutně vedlo k úplné likvidaci NZIS, a tím k faktické likvidaci jakéhokoli centrálně kontrolovaného sběru dat ve zdravotnictví. Vláda v této souvislosti připomíná, že předmětná ustanovení zákona o zdravotních službách jsou "jedinou právní normou" upravující kontrolovaný centrální sběr zdravotnických dat při současném zachování kybernetické bezpečnosti. Vláda je přesvědčena, že v případě derogace napadených ustanovení zákona o zdravotnických službách by nevyhnutelně nastal chaos ve sběru a zpracování dat pro zdravotnictví, neboť je zjevné, že na více (mnoha) místech by se kumulovala a interpretovala data - ovšem bez jakékoli právní regulace a centrální metodické podpory. Dalším logickým dopadem tohoto aktu by byla mimo jiné úplná inhibice hodnocení kvality a dostupnosti lékařské péče, nemožnost sledovat indikátory zdravotního stavu populace i faktická nemožnost hodnotit výkonnost zdravotnického systému v jednotlivých regionech.
28. Vláda má proto za to, že v případě vyhovění návrhu Ústavním soudem (včetně návrhu na odložení vykonatelnosti derogačního nálezu) by došlo k faktické nemožnosti centrálního sledování vývoje, kvality, bezpečnosti a dostupnosti zdravotní péče. V této souvislosti vláda připomíná, že vedle práva na informační sebeurčení má dle čl. 31 Listiny každý právo na ochranu zdraví a občané mají na základě veřejného pojištění právo na bezplatnou zdravotní péči a na zdravotní pomůcky za podmínek, které stanoví zákon. Zákon o zdravotních službách a zákon o veřejném zdravotním pojištění pak zajišťují právo na rovný přístup ke kontrolované a kvalitní zdravotní péči. Pouze existence a možnost zpracování komplexních dat umožní tato práva naplňovat a dlouhodobě zajišťovat. Napadená právní úprava sleduje jediný a zásadní cíl: zvýšit informační hodnotu NZIS využitím ve zdravotnictví již existujících dat - a to výhradně dat generovaných zdravotními službami hrazenými z veřejného zdravotního pojištění.
29. K navrhovatelkou nastolené otázce "nastavení" NZIS vláda v prvé řadě považuje za nutné zdůraznit, že primárním smyslem existence NZIS není shromažďování a zpracovávání osobních dat pacientů, o čemž svědčí především skutečnost, že veškeré analýzy dat shromážděných v NZIS probíhají s plně anonymizovanými a agregovanými daty. Jeho smyslem je sledování parametrů péče; k dosažení tohoto dle názoru vlády zcela legitimního cíle je ovšem nutné, aby zpracovatel takových dat byl schopen danou péči přiřadit ke konkrétnímu pacientovi - ten však není pro účely analýzy shromážděných dat nijak ztotožněn (tj. není možné zjistit totožnost subjektu shromážděných údajů - dat).
30. Vláda též v této souvislosti připomíná, že způsob vzniku NZIS, jakož i jeho parametry byly koncipovány s maximálním respektem k ochraně osobních údajů a k pravidlům moderní kybernetické bezpečnosti. Veškeré parametry NZIS byly též konzultovány a řádně projednány nejen s odbornými společnostmi (sc. Českou lékařskou společnost Jana Evangelisty Purkyně, z. s. - pozn. Ústavního soudu) a oborovými profesními komorami, ale staly se též předmětem široké a otevřené diskuse v rámci celého legislativního procesu. Metodika všech registrů v NZIS nadto vychází z doporučení a standardů mezinárodních organizací (např. EUROSTAT, OECD, WHO).
31. Jasné podmínky jsou určeny právní úpravou obsaženou v zákoně o zdravotních službách, účel jejich shromažďování a zpracovávání je výslovně stanoven a lhůta jejich uchovávání je stanovena zákonem jako doba nezbytná. Jejich zpracovávání je zcela přiměřené a přesné. Jelikož jde o data zpracovávaná bez souhlasu, je zde dána přednost v rámci hodnotové úvahy veřejnému zájmu, a dochází tak k omezení práva jednotlivce na informační sebeurčení proto, aby byla naplněna další jeho práva podle čl. 31 Listiny.
32. K argumentaci navrhovatelky vycházející z nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 1/12 vláda uvádí, že ji považuje za přinejmenším zavádějící, neboť se týkala NRZP, který byl koncipován jako veřejný. Uvedený nález proto dle názoru vlády v žádném případě nelze aplikovat ani na pacientské registry, ani na vedení NZIS, neboť jejich nyní napadená právní úprava zcela respektuje právo zdravotnických pracovníků na informační sebeurčení a nový NRZP je ustaven jako zcela neveřejný, referenční, agendový systém. Zákon o zdravotních službách též, na rozdíl od Ústavním soudem zrušené právní úpravy NRZP, jasně definuje práva přístupu k danému registru, respektive okruh oprávněných pracovníků, a to za explicitně stanovených podmínek.
33. Navrhovatelčino tvrzení, že obecně shromažďovaná agregovaná data v tzv. výkazech poskytovatelů zdravotní péče (státní statistická služba) jsou plně dostačující, je dle názoru vlády mylné. Tato hlášení totiž umožňují pouze hrubý epidemiologický pohled na systém a nadto zdaleka ne u všech významných onemocnění a zdravotních problémů. Tato data též neumožňují exaktní hodnocení kvality a reprezentativní hodnocení efektivnosti prostředků vynakládaných na zdravotní péči. Kdyby centrální kontrola zdravotnického systému mohla pracovat pouze s těmito daty, znamenalo by to návrat do 70. let minulého století. Tento způsob shromažďování dat by též přinesl zcela nezvladatelnou administrativní zátěž pro zdravotnické profesionály.
34. Tvrzení, že data sbíraná za účelem řízení kvality nemocnic shromažďují jiné instituce prostřednictvím jiných zákonných nástrojů, je dle názoru vlády účelové, neboť je v hrubém rozporu se základním principem hodnocení kvality zdravotní péče, tzn. že musí jít o transparentní a objektivní systém, založený na objektivních (referenčních) datech. Data NZIS představují právě takový systém, neboť kvalitu péče nemůže sám sobě zcela objektivně hodnotit např. zřizovatel. Potřebná je také možnost reprezentativního srovnávání péče na úrovni zřizovatele nebo oblasti s referenčním celostátním standardem - takové srovnání může nabídnout právě jenom komplexní systém typu NZIS. Takto význam NZIS vnímá i SÚKL a zdravotní pojišťovny.
35. NZIS v neposlední řadě umožňuje efektivní využití již existujících zdrojů dat k celostátnímu reprezentativnímu hodnocení zdravotní péče (aniž by tento fakt jakkoli měnil práva a povinnosti zdravotních pojišťoven) a umožňuje efektivní realizaci dohledové povinnosti ministerstva nad zdravotními pojišťovnami, a zprostředkovaně tak nad celým systémem veřejných zdravotních služeb.
36. K navrhovatelkou předkládané problematice ochrany osobních údajů v NZIS vláda uvádí, že smyslem shromažďování rodných čísel nebo čísel pojištěnců v registrech NZIS není identifikace konkrétního jedince - nadto pouze z jednoho takového údaje nelze kompletní ztotožnění dovodit. Celé české zdravotnictví s více než 29 000 poskytovateli zdravotních služeb využívá rodné číslo a číslo pojištěnce jako propojovací (linkovací) kód mezi různými záznamy o témže člověku při opakovaném hlášení v čase. To je i případ existujících zdravotních registrů, např. národní onkologický registr, založený v roce 1976, sbírá hlášení od tisíců zpravodajských jednotek, a to opakovaně v čase. Nebude-li přitom existovat nástroj umožňující opakovaná hlášení takového systému propojit na daného jedince, nebude možné hodnotit úspěšnost léčby, dostupnost následné nebo paliativní péče ani výsledky v podobě přežití pacientů. Nelze proto souhlasit s tvrzením, že např. exaktního hodnocení determinant zdraví české populace, kvantifikace účelově vynakládaných prostředků na léčbu konkrétních chorob ve vazbě na dosahované výsledky apod. lze dosáhnout jinými prostředky. Schopnost zdravotnických registrů a NZIS jako celku propojovat záznamy v čase je zcela zásadní podmínkou hodnocení léčby.
37. NZIS při sběru a zpracování dat ani při analytických procedurách nevyužívá a nepotřebuje komplexní ztotožnění jedince. Proto také nejsou v žádném registru tvořícím NZIS současně sbírány komplexní osobní údaje umožňující ztotožnění - tedy např. triáda jméno, datum narození a rodné číslo. Rodné číslo a číslo pojištěnce slouží jedině k propojení mezi jednotlivými záznamy. Při vlastním zpracování dat v NZIS v žádném případě již identifikace konkrétní osoby není třeba a také není používána; veškeré výstupy NZIS jsou agregované a neumožňují přímou ani nepřímou identifikaci konkrétní osoby. Předávání dat poskytovatelům a zdravotním pojišťovnám je pak jednou ze základních funkcionalit NZIS. Takto jsou realizovány procesy umožňující poskytovatelům srovnávat výsledky a kvalitu vlastní péče s celkem, tedy s agregovanými daty národními či regionálními. Obdobně synchronizace a předávání dat z Národního registru poskytovatelů umožňuje zdravotním pojišťovnám efektivní sledování sítě poskytovatelů.
38. K ustanovením § 71 odst. 3 a 4 zákona o zdravotních službách upravujícím rozsah shromažďovaných údajů pak vláda doplňuje, že jde o dílčí záznamy konkrétních registrů, nikoli o plošné sběry dat. To je patrné i z oficiálně publikovaných metodik k registrům NZIS. Záznam o místu narození a o státním občanství je součástí vybraných resortních statistik; místo trvalého pobytu je uvedeno jako povinná část statistiky o zemřelých; informace o rodičích či o partnerech jsou mezinárodně sbíranou entitou ve statistikách o vrozených vývojových vadách; informace o omezení způsobilosti (svéprávnosti) jsou součástí registru sledujícího užívání drog a návykových látek. Ve všech případech jde o velmi vážné agendy, ve kterých ministerstvo sleduje údaje fakticky nepostradatelné pro řadu navazujících agend jeho či dalších státních institucí a také pro potřeby mezinárodní spolupráce. Nelze tedy v žádném případě hovořit o plošném sledování výše uvedených parametrů ve všech registrech tvořících NZIS.
39. K namítané absenci možnosti subjektu shromažďování a zpracování osobních údajů požádat o výmaz dat vláda uvádí, že umožnění nahodilého výmazu dat by bylo v rozporu se základními principy statistického sledování zdravotního stavu obyvatel, kvality péče i její ekonomické efektivnosti. Výsledkem by byl chaotický a zcela nereprezentativní zdroj dat. Ze zkreslených dat by pak vznikly pouze zkreslené závěry, což by nutně vedlo k chybám v řízení péče, v hodnocení její dostupnosti či kvality. Jde tedy o požadavek, který by znemožnil exaktní hodnocení kvality péče a v konečném důsledku by pacienty poškodil. Nepřípustnost výmazu údajů na žádost a s tím spojené omezení práva na informační sebeurčení stanovené Listinou jsou proto dle vlády legitimní.
40. Ke znovuzavedení NRZP vláda uvádí, že uvedený registr je základním a řídícím registrem jakéhokoli funkčního systému "eHealth" (v této souvislosti vláda připomíná, že v důsledku neexistence dlouhodobých řad referenčních dat o pracovnících neexistují přesné údaje o distribuci kapacit v systému poskytovatelů zdravotní péče). V případě (opětovného) zrušení NRZP budou databáze shromažďující shodná data patrně vznikat dílčím způsobem na různých úřadech a institucích, což jen zvýší rizika jejich zneužití.
41. Napadená právní úprava NRZP podle vlády plně respektuje nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 1/12, neboť koncipuje tento registr jako referenční a agendový systém, který je neveřejný. Účel zřízení registru se též oproti předchozí, Ústavním soudem zrušené, právní úpravě zásadně posunul - a to do oblasti řízení "eHealth", kde takový systém nemůže nahradit žádný jiný systém ani registry profesních komor. Vláda je proto přesvědčena, že shromažďování dat v NRZP nelze označit jako nadbytečné.
42. K problematice pacientských registrů vláda uvádí, že právě zdravotnické registry tvoří páteřní část NZIS a jako takové jsou pro řadu segmentů medicíny nepostradatelné. Např. navrhovatelkou zmiňovaný Národní registr hospitalizovaných je jediným zdrojem dat umožňujícím hodnotit vývoj, zátěž, dostupnost a kvalitu lůžkové péče. Důvodem vzniku tohoto registru však v žádném případě není měnit dohled nad úhradami či modifikovat postavení a roh zdravotních pojišťoven. Důvodem jeho existence je potřeba využít již existující a pravidelně sbíraná data o péči placené z veřejného zdravotního pojištění ke komplexním analýzám zdravotního stavu obyvatel, nemocnosti a jejích rizik, dostupnosti péče a její kvality a také k analýzám slabých míst sítě poskytovatelů zdravotních služeb. Kdyby byl předmětný registr zrušen, dílčí nemocniční informační systémy ve více než 350 nemocnicích jej nemohou nahradit. Samy nemocnice by zároveň přišly o možnost srovnávat svoje výsledky s celkem.
43. K námitce neurčitosti vymezení okruhu osob oprávněných přistupovat k údajům vedeným ve zdravotnických registrech vláda uvádí, že okruh oprávněných osob (tzv. oprávněných pracovníků) je zcela jednoznačně stanoven zákonem (§ 73 odst. 2 zákona o zdravotních službách) a neponechává jej prováděcímu právnímu předpisu, jak uvádí navrhovatelka. Prováděcí vyhláška pak, ve smyslu § 78 zákona o zdravotních službách, stanoví mimo jiné pouze náležitosti žádosti o oprávnění přístupu k osobním údajům a dalším údajům vedeným ve zdravotnických registrech a o zrušení tohoto oprávnění.
44. K § 41a odst. 1 zákona č. 48/1997 Sb. vláda uvedla, že jím upravený sběr dat je založen na dobrovolnosti a je zakotven smluvně. K tvrzení navrhovatelky o zasahování Ústavu do volné soutěže poskytovatelů vláda konstatuje, že Ústav není správním orgánem, ale je organizační složkou státu, jejímž zřizovatelem je ministerstvo. Jakékoliv rozhodnutí Ústavu je proto přezkoumatelné na základě stížnosti podané ministerstvu, jehož rozhodnutí o stížnosti lze přezkoumat ve správním soudnictví.