XI.
Rozhodovací praxe orgánů Úmluvy
68. Výkladově určující je podle rozhodovací praxe orgánů Úmluvy hledisko, že pojmu "sdružení" normativně předjímaného v čl. 11 odst. 1 Úmluvy je třeba přikládat autonomní význam. Klasifikace ve vnitrostátním právu má jen relativní hodnotu a tvoří pouze výchozí bod.
69. Otázkou, zda lékařská komora stojí v dosahu čl. 11 Úmluvy, se zabývaly Evropský soud pro lidská práva v rozsudku ze dne 23. 6. 1981 ve věci Le Compte, Van Leuven a De Meyere v. Belgie, stížnosti č. 6878/75; 7238/75, a v rozhodnutí o přijatelnosti ze dne 6. 11. 2003 ve věci Popov a ostatní, Vakarelova, Markov a Bankov v. Bulharsko, stížnosti č. 48047/99, 48961/99, 50786/99 a 50792/99, a Evropská komise pro lidská práva v rozhodnutí o přijatelnosti ze dne 8. 7. 1992 ve věci Simón v. Španělsko, stížnost č. 16685/90. V těchto případech orgány Úmluvy shledaly, že posuzované instituce nejsou sdruženími ve smyslu uvedeného článku, pročež k zásahu do negativní složky svobody sdružování povinným členstvím v nich dojít nemohlo.
70. Evropský soud pro lidská práva se v rozsudku ze dne 23. 6. 1981 ve věci Le Compte, Van Leuven a De Meyere v. Belgie, stížnosti č. 6878/75; 7238/75, zabýval belgickou Lékařskou komorou. Konstatoval, že je institucí veřejného práva, byla zřízena nikoli jednotlivci, nýbrž zákonem, je integrována do státní struktury a soudci jmenovaní králem jsou ustanovováni do většiny jejích orgánů. Komora sleduje cíl ve veřejném zájmu, jmenovitě ochranu zdraví, a to tím, že zajišťuje podle příslušných zákonů formu veřejné kontroly nad výkonem lékařské praxe; v rámci této kompetence se po ní zejména vyžaduje vést seznam členů Komory. K výkonu úkolů svěřených státem požívá některé administrativní, stejně jako normotvorné a disciplinární výsady mimo sféru obyčejného zákona, a tudíž používá právních prostředků veřejné moci.
71. Evropský soud pro lidská práva v rozhodnutí o přijatelnosti ze dne 6. 11. 2003 ve věci Popov a ostatní, Vakarelova, Markov a Bankov v. Bulharsko, stížnosti č. 48047/99, 48961/99, 50786/99 a 50792/99, posuzoval Bulharskou unii lékařů a Unii zubních lékařů v Bulharsku (dále jen "unie"). Připomněl, že orgány Úmluvy na regulační orgány svobodných povolání ustáleně nahlíží tak, že nejde o sdružení ve smyslu čl. 11 Úmluvy; obvykle je cílem těchto orgánů zřízených zákonem regulace a podpora profesí, čímž vykonávají významné veřejnoprávní funkce, zaměřené ku ochraně veřejnosti. Nemohou být proto přirovnávány k soukromoprávním sdružením nebo odborovým organizacím, a zůstávají integrovány do státní struktury. Soud se (přesto) musí zabývat in concreto, zda - v daném případě obě unie, charakterizované svými funkcemi, strukturou a členstvím - jsou sdruženími spadajícími pod čl. 11 Úmluvy nebo zda jsou spíše veřejnoprávními institucemi, kde do svobody sdružování namítané povinné členství v nich nemůže zasáhnout. V této souvislosti pak zaznamenal, že unie - obdobně jako belgická Lékařská komora - sledují cíle ve veřejném zájmu, jmenovitě ochranu zdraví, tím, že podle příslušné legislativy vykonávají veřejnou kontrolu nad výkonem lékařské praxe; především vedou registry lékařů a zubních lékařů, jsou pověřeny tvorbou pravidel a vybaveny disciplinárními pravomocemi, navrhují kodexy profesní etiky pro lékaře a zubní lékaře, přijímají pravidla dobré praxe společně s Národním fondem zdravotního zabezpečení podle zákona o profesních organizacích lékařů a zubních lékařů a udělují sankce za zanedbání povinné péče. Soud proto uzavřel, že unie používají postupy veřejné moci. Musel se dále zabývat konkrétní námitkou stěžovatelů, že unie jsou soukromoprávními sdruženími, jelikož jsou pověřeny k sjednávání a uzavírání Národní rámcové smlouvy s Národním fondem zdravotního zabezpečení, jež je podle nich přirovnatelná ke kolektivní smlouvě, která stanoví podmínky, za nichž lékaři a zubní lékaři pracují a jsou odměňováni (což je úkolem odborů, pročež unie mají znaky odborových organizací, spadajících pod rozsah čl. 11 Úmluvy). Soud však zde konstatoval, že Národní rámcová smlouva nereguluje takové otázky jako mzdy a pracovní podmínky; smlouva se týká plateb, které poskytovatelé zdravotní péče mohou požadovat po Národním fondu zdravotního zabezpečení za služby pojištěncům, jakož i kvality, množství a způsobu poskytování těchto služeb. Smlouva se tudíž podle Soudu podobá spíše kontrolnímu cenovému mechanismu než kolektivní smlouvě; pokud je za příklad zvolena nemocnice uzavírající individuální smlouvu s Národním fondem zdravotního zabezpečení na základě Národní rámcové smlouvy, lze stěží argumentovat, že jde o vztah podobný vztahu mezi zaměstnancem a zaměstnavatelem. Byť je pravda, že individuální smlouvy sjednané (soukromými) lékaři a zubními lékaři rozsáhle ovlivňují způsob práce a ceny, které mohou účtovat pojištěncům, přesto se nepodobají pracovním smlouvám, jelikož pouze stanovují podmínky, za kterých budou pacientům poskytovány služby, a částky, které mohou lékaři a zubní lékaři požadovat po Fondu za poskytnuté zdravotní služby. Soud připomenul, že úhrady za zdravotní služby poskytnuté pacientům s jiným typem zdravotního pojištění nebo bez zdravotního pojištění nejsou Smlouvou regulovány. Odkázal rovněž na "nedávné" rozhodnutí bulharského Nejvyššího správního soudu, který shledal, že Smlouva je připodobitelná k sekundárnímu předpisu a podléhá soudnímu přezkumu. Soud proto konstatoval, že z vyjednávání o Smlouvě a jejího uzavírání nelze dovodit, že unie plní roli odborů; struktura unií je detailně popsána v zákoně o profesních organizacích lékařů a zubních lékařů včetně struktury a funkce ústředních a regionálních orgánů obou unií a členství v těchto orgánech (statuty unií řeší jen vedlejší otázky jako přesné počty členů orgánů a technické detaily procedury ustavování orgánů). Soud rovněž poznamenal, že členství v uniích vychází z rozhodnutí jednotlivce vykonávat povolání, které vyžaduje zvláštní právní regulaci, a nikoliv z jiných faktorů jako např. vlastnictví půdy (a contrario zpráva Komise ze dne 30. 10. 1997 ve věci Chassagnou a ostatní v. Francie, stížnost č. 25088/94, odst. 89).
72. Evropská komise pro lidská práva v rozhodnutí ze dne 8. 7. 1992 ve věci Vialas Simón v. Španělsko, stížnost č. 16685/90, konstatovala, že lékařské komory jsou ve Španělsku veřejnoprávními institucemi zřízenými zákonem a sledujícími veřejný zájem - ochranu (veřejného) zdraví - tím, že zajišťují určitou veřejnou kontrolu výkonu lékařské praxe a dodržování lékařské etiky. V rámci kompetencí svěřených státem lékařským komorám požívají některé administrativní, stejně jako disciplinární výsady; lékařské komory se též účastní procesu tvorby zákonných a prováděcích norem, resp. vydávají stanoviska k návrhům z oblasti zdravotnictví, jež předkládají orgány veřejné moci. Podle Komise - s ohledem na tyto kompetence udělené lékařské komoře - je namístě závěr, že o sdružení ve smyslu čl. 11 Úmluvy zde nejde. Přitom v dané věci stěžovatel tvrdil, že pro lékaře působící ve veřejném sektoru nejsou komory než sdruženími předvídanými tímto článkem, neboť ve vztahu k nim vykonávají tradiční funkce kontroly výkonu lékařské praxe a dodržování lékařské etiky orgány správy, která je zaměstnává. Komise však s poukazem na rozsudek španělského Ústavního tribunálu ze dne 17. 7. 1989 uzavřela, že ani okolnost, že stát zajišťuje dodržování zákonných a smluvních závazků jím zaměstnávanými lékaři, nelze postavit naroveň - jak požadoval stěžovatel - odstranění kompetence lékařských komor ve vztahu k lékařům zaměstnaným ve veřejném sektoru, aby prováděly kontrolu výkonu lékařské praxe a dodržování lékařské etiky.
73. Orgány Úmluvy dovodily, že čl. 11 Úmluvy není ratione materiae použitelný ani v případě dalších profesních komor.
74. Případné je též odkázat na částečné rozhodnutí Evropské komise pro lidská práva o přijatelnosti ze dne 12. 3. 1981 ve věci Barthold v. Spolková republika Německo, stížnost č. 8734/79, jež se týkala povinného členství v Radě veterinárních lékařů.
75. V rozhodnutí o přijatelnosti ze dne 8. 9. 1989 ve věci Revert a Legallais v. Francie, stížnosti č. 14331/88 a 14332/88, Komise ve vztahu k povinnému členství ve francouzské Komoře architektů dospěla k závěru, že zákonem uložená povinnost připojit se ke Komoře architektů směřuje k ochraně veřejného zájmu (zájmu blíže nespecifikovaného, avšak z kontextu případu identifikovatelného rovněž s ochranou příjemců služeb, resp. veřejnosti).
76. V rozhodnutí o přijatelnosti ze dne 2. 7. 1990 ve věci A. a další v. Španělsko, stížnost č. 13750/88, Komise dala najevo, že advokátní komory ve Španělsku jsou instituce veřejného práva regulované zákonem a sledující cíl v obecném zájmu, totiž podporu svobodné a adekvátní právní pomoci, a tedy podporu spravedlnosti. Komise vyzdvihla, že zápis do seznamu vedeného komorou, který představuje předběžnou a nezbytnou podmínku výkonu profese advokáta, je otevřený všem, kdo splní zákonné podmínky. Připomněla poté, že profesní komory nejsou podle ustálené rozhodovací praxe orgánů Úmluvy sdruženími ve smyslu čl. 11 Úmluvy.
77. Soud v rozhodnutí o přijatelnosti ze dne 3. 4. 2001 ve věci O. V. R. v. Rusko, stížnost č. 44319/98, v souvislosti s otázkou členství v Archangelské notářské komoře znovu zaznamenal, že komory svobodných povolání nejsou sdružení ve smyslu čl. 11 Úmluvy. Cílem těchto orgánů zřízených zákonem je regulovat a podporovat tato povolání a zároveň plnit veřejnoprávní úkoly k ochraně veřejnosti. Nemohou být proto přirovnávány k odborovým organizacím, nýbrž zůstávají integrovány do struktur státu.
78. V rozhodnutí o přijatelnosti ze dne 12. 10. 2004 ve věci Bota v. Rumunsko, stížnost č. 24057/03, Soud rovněž poukázal na svoji ustálenou judikaturu, podle níž komory svobodných povolání jsou instituce veřejného práva, upravené zákonem a sledující cíle ve veřejném zájmu, pročež čl. 11 Úmluvy na ně nedopadá. Soud opět zdůraznil, že zde hodnocená Unie advokátů Rumunska byla zřízena zákonem a sleduje cíl v obecném zájmu, totiž podporu adekvátní právní pomoci a implicite podporu spravedlnosti.
79. Z dalších rozhodnutí, kde orgány Úmluvy dospěly k závěru, že posuzované subjekty stojí mimo dosah čl. 11 Úmluvy, lze z rozhodovací činnosti Evropské komise pro lidská práva jmenovat rozhodnutí o přijatelnosti ze dne 6. 7. 1977 ve věci Sdružení X. v. Švédsko, stížnost č. 6094/73 (hodnoceno bylo sdružení "A. Studentkar"), rozhodnutí o přijatelnosti ze dne 12. 4. 1991, ve věci Halfon v. Spojené království, stížnost č. 16501/90 (Spolek studentů Univerzity Exeter), rozhodnutí o přijatelnosti ze dne 10. 7. 1991 ve věci Weiss v. Rakousko, stížnost č. 14596/89 (korutanská Obchodní komora), rozhodnutí o přijatelnosti ze dne 14. 1. 1998 ve věci M. A. v. Švédsko, stížnost č. 32721/96 (Studentská unie Stockholmské univerzity), a z judikatury Evropského soudu pro lidská práva pak rozhodnutí o přijatelnosti ze dne 14. 9. 1999, ve věci Karakurt v. Rakousko, stížnost č. 32441/96 (rada zaměstnanců), a rozhodnutí o přijatelnosti ze dne 4. 7. 2002 ve věci Köll v. Rakousko, stížnost č. 43311/98 (sdružení turistického ruchu).
80. Pro úplnost se sluší zaznamenat, že naopak zásah do negativního aspektu svobody sdružování v rozporu s čl. 11 Úmluvy konstatoval Evropský soud pro lidská práva (co do členství v odborových organizacích) kupř. v rozsudku ze dne 13. 8. 1981 ve věci Young, James a Webster v. Spojené království, stížnosti č. 7601/76, 7806/77, rozsudku ze dne 20. 4. 1993 ve věci Sibson v. Spojené království, stížnost č. 14327/88, rozsudku ze dne 25. 4. 1996 ve věci Gustafsson v. Švédsko, stížnost č. 15573/89, rozsudku ze dne 11. 1. 2006 ve věci Sorensen v. Dánsko, stížnost č. 52562/99 a 52620/99, dále pak v rozsudku ze dne 30. 6. 1993 ve věci Sigurdur A. Sigurjónsson v. Island, stížnost č. 16130/90 (Sdružení řidičů automobilů Frami), nebo v rozsudku ze dne 29. 4. 1999 ve věci Chassagnou a ostatní v. Francie, stížnosti č. 25088/94, 28331/95 a 28443/95 (schválená obecní sdružení lovu).