I.
Rekapitulace návrhu
1. Podáním doručeným Ústavnímu soudu dne 25. 5. 2006 navrhla skupina senátorů Senátu Parlamentu České republiky s odvoláním na čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky (dále též jen "Ústava") a podle § 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, aby Ústavní soud pro rozpor s ústavním pořádkem, jmenovitě čl. 4 odst. 4, čl. 20 odst. 1, čl. 26 odst. 1 a čl. 27 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále též jen "Listina"), zrušil § 3 odst. 1 zákona č. 220/1991 Sb., o České lékařské komoře, České stomatologické komoře a České lékárnické komoře, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon č. 220/1991 Sb."), jenž ukládá každému lékaři, který vykonává na území České republiky lékařské povolání v léčebné a preventivní péči, povinnost být členem České lékařské komory (dále též jen "ČLK" nebo "Komora").
2. Navrhovatelé především vyjádřili přesvědčení, že "pod právo svobodně se sdružovat je zapotřebí též vztáhnout právo se naopak nesdružovat, pakliže o to daný subjekt nemá zájem", resp. že právo svobodně "se sdružit" ve smyslu čl. 20 odst. 1 Listiny obsahuje též právo "se nesdružit", s nímž se pojí stejná ústavní ochrana.
3. Podle navrhovatelů princip povinného členství v České lékařské komoře, "veřejnoprávní korporaci sdružující všechny lékaře", staví každého před volbu mezi dvěma ústavně garantovanými právy; právem na svobodný výkon povolání (čl. 26 odst. 1 Listiny) a právem svobodně se sdružovat, resp. se nesdružovat (čl. 20 odst. 1 Listiny); chce-li lékař "čerpat" své právo na svobodný výkon povolání, musí se povinně sdružit "v organizaci, s níž se (např.) identifikovat nechce", a naopak, míní-li využít práva svobodně se nesdružit, nezbývá, než se vzdát práva na výkon svého povolání.
4. Navrhovatelé proklamují, že při omezování základních práv a svobod je zapotřebí šetřit jejich podstaty a smyslu, a proto "je nutno uchýlit se k omezením nejmenším, která ještě vedou k dosažení kýženého cíle, a je zapotřebí volit omezení přiměřená významu sledovaného cíle", přičemž "celý systém omezení je pak ovládán zásadou subsidiarity, kdy není možno provést omezení tam, kde by bylo lze dosáhnout žádaného účelu bez omezení".
5. S ohledem na čl. 26 odst. 2 Listiny (čl. 4 odst. 4) je nutnost výše předznačené "volby" přijatelná podle navrhovatelů jen tehdy, je-li jí třeba k dosažení ústavně legitimního cíle a je-li proporcionální "k významu sledovaného účelu".
6. Navrhovatelé tento ústavněprávně aprobovaný účel identifikují s pochopitelnou nutností vytvořit vhodný regulační rámec pro povolání lékaře, jelikož vyžaduje mimořádnou odbornost a pečlivost a jeho výkon se bezprostředně dotýká elementárních zájmů jednotlivých fyzických osob na zachování jejich života a zdraví. Uznávají, že "je zajisté legitimním a ústavně akceptovatelným cílem státu usilovat o přiměřenou regulaci poskytování lékařské péče a dohlížet na kvalitu poskytovaných služeb", jelikož "zásahy do tělesné integrity jednotlivců, které vykonávají lékaři, představují často odborně a eticky mimořádně náročné a zároveň nevratné či těžko reparovatelné postupy". Dohled státu je tím podle navrhovatelů legitimním zájmem, který je způsobilý odůvodnit omezení základních práv a svobod, a proto "zákonodárce zvolil cestu", která "sleduje legitimní cíl"; navrhovatelé pak ani nezpochybňují, že profesní komora (Česká lékařská komora) je způsobilá zákonem jí svěřeným dohledem tohoto účelu dosíci.
7. Nucené sdružení v České lékařské komoře však podle navrhovatelů není jedinou možností, jak spravovat "věci veřejné ve zdravotnictví", zejména dohlížet na výkon povolání lékařů a garantovat jejich odbornou kvalifikaci. Její potřebnost není dána, jestliže je dostupná alternativa "stejně efektivní regulace", totiž prostřednictvím "přímého výkonu státní správy", v jejímž rámci by stát stanovil odborné a další požadavky na výkon lékařského povolání a kontroloval přímo svými výkonnými orgány jejich dodržování, aniž by nutil jednotlivé lékaře identifikovat se se "stavovskou organizací" (tj. bez zásahu do ústavně garantovaného práva na sdružování, resp. "nesdružování").
8. Ku podpoře "modelu s nepovinným členstvím v lékařské komoře" navrhovatelé uvedli, že "je v Evropě značně rozšířen", nevykazuje žádné zvláštní nevýhody proti systému existujícímu v České republice a tím, že se nedotýká ústavně garantovaného práva na sdružování, je "z hlediska ústavního pořádku ČR přijatelnější".
9. Jestliže kupříkladu v případě advokacie je "sdružení v korporátním orgánu typu profesní komory jednoznačně nutné", neboť její výkon "velmi často směřuje proti státu, jeho zájmům a orgánům, ať už se jedná o obhajobu v trestním řízení, žaloby proti státu o náhradu škody, správní žaloby apod.", v případě lékařské profese dán zvláštní důvod, proč konstruovat dohled nad jejím výkonem profesní samosprávou, není, jelikož podle navrhovatelů "neexistuje dostatečně ambivalentní vztah lékařů ke státu, který by odůvodňoval jejich nutnou izolaci od státní správy - a tím si vynucoval také jejich povinné sdružení v komoře".
10. Navrhovatelé posléze pokládají za důležité, že ze strany veřejnosti dochází k projekci postojů zastávaných Českou lékařskou komorou vůči jednotlivým členům; to je vyhroceně vnímáno především proto, že Česká lékařská komora je "korporace, tedy právnická osoba s vlastním jednáním, vlastní vůlí, vlastními postoji, pověstí, cíli a hodnotami", a "provozuje faktickou činnost, komunikuje se svým okolím a podílí se na akcích, které jsou veřejností určitým způsobem vnímány", "vystupuje politicky, vyjadřuje se k ekonomickým a politickým otázkám, zaujímá politická stanoviska, podporuje tu či onu vládní či nevládní koncepci zdravotnictví, preferuje postupy, s nimiž řada lékařů souhlasí a řada nesouhlasí, atd.", a "je úzce personálně propojena s Ministerstvem zdravotnictví, které na ni vykonává přímý vliv". "Toto povědomí, tato pověst a vyznění ČLK" se podle navrhovatelů zákonitě více či méně přenášejí na členy komory a ti, kdož jsou s ní identifikováni, mohou nést "nelibě", že jsou veřejností spojováni s aktivitami, se kterými "bytostně" nesouhlasí, případně je považují za útok na své vlastní zájmy.
11. Zákonodárce podle navrhovatelů tím nerespektoval kritérium potřebnosti, jestliže ústavně garantovaná práva jednotlivců, tj. svobodu sdružování, omezil sice za legitimním účelem, "nicméně zcela zbytečně, a proto nepřípustně"; "není-li takové sdružení nutné - a srovnání se zahraničím ukazuje, že není - nelze než označit takové nucené sdružení za neústavní požadavek".
12. Navrhovatelé konečně vyslovili názor, že Ústavní soud by měl "popřípadě" odložit vykonatelnost zrušovacího nálezu "na vhodnou dobu", aby zákonodárce mohl přizpůsobit koncepci správy zdravotnictví členství v České lékařské komoře, jež by již povinné nebylo.