III.
Plénum Ústavního soudu především shledalo, že není nutné zabývat se tím, zda zákon č. 87/1991 Sb. byl vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem, neboť splnění těchto podmínek konstatoval již ve svých nálezech vyhlášených pod č. 164/1994 Sb. a č. 153/1998 Sb.
Pokud jde o věc samotnou, dospělo plénum Ústavního soudu k závěru, že návrh je důvodný. Tento svůj závěr opírá Ústavní soud o následující argumenty:
Zákon ČNR č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, stanoví v § 4, že určení toho, co je třeba považovat za národní kulturní památku, provádí vláda svým nařízením. V § 9 jsou stanoveny zvláštní povinnosti vlastníka kulturní památky, § 13 stanoví předkupní právo státu k těmto věcem a § 15 odst. 3 upravuje postup v případech, kdy vlastník zanedbává péči o národní kulturní památku. Posledně zmíněné ustanovení umožňuje v určitých případech i vyvlastnění majetku. V přechodném ustanovení § 42 odst. 2 se pak stanoví, že národní kulturní památky prohlášené podle dřívějších právních předpisů, se považují za národní kulturní památky podle tohoto zákona.
Podle prováděcí vyhlášky Ministerstva kultury České socialistické republiky č. 66/1988 Sb. se vede ústřední seznam kulturních památek, ve kterém se vyznačuje též, že určitá kulturní památka je prohlášena za "národní".
Současný stav je tedy takový, že o tom, co bude z tzv. národních kulturních památek vydáno oprávněným osobám, rozhoduje vlastně vláda, která svým nařízením může určité věci ze seznamu vypustit, resp. prohlášení národní kulturní památkou omezit či upřesnit. Jako příklad takového postupu lze uvést nařízení vlády České republiky č. 404/1992 Sb., kterým oproti původnímu vymezení, že národní kulturní památkou je celé Staroměstské náměstí v Praze, bylo určeno, že tento charakter nadále bude mít pouze Palác Kinských, Staroměstská radnice a Kostel Matky Boží před Týnem, a podobným způsobem bylo omezeno prohlášení historického centra města Tábora za národní kulturní památku. Dalším takovým opatřením vlády bylo nařízení č. 262/1995 Sb. týkající se např. zámku Zbraslav, tzv. Müllerovy vily od Adolfa Loose v Praze-Střešovicích, Klementina, vily Tugendhat v Brně, zámků Telč a Kroměříž, areálu Pusteven v Beskydech a řady dalších objektů v České republice. Nařízení vlády č. 171/1998 Sb. pak nově vymezilo (přesněji řečeno zúžilo) vymezení národních kulturních památek hradu a pevnosti Špilberk v Brně, Slovanského hradiště v Mikulčicích, rotundy ve Znojmě, Památníku J.A. Komenského ve Fulneku a jiných objektů, a to tak, že byly určeny parcely a č. p. budov, které budou nadále tyto památky tvořit a podle § 8 odst. 6 zákona č. 87/1991 Sb. i nadále je nebude možno vydat.
Nařízením vlády, tedy formálně normativním právním aktem, jsou de facto vydávány individuální správní akty, které ve svém důsledku některým oprávněným osobám otevírají cestu k restituci tím, že určitý majetek je ze seznamu národních kulturních památek vypuštěn, případně je jeho rozsah vymezen jinak. Ustanovení § 8 odst. 6 zákona č. 87/1991 Sb., původně míněné zřejmě jako ustanovení blokační, může tedy vláda ve skutečnosti obejít.
Z toho, co bylo uvedeno, vyplývá, že v současné době existuje mezi restituenty několik podskupin, které tvoří především ti, kteří své nároky uplatnili k majetku, který v době vznesení nároku byl národní kulturní památkou a je jí dosud (což je případ, který projednává soud, který tento návrh předložil), dále osoby, u kterých byl po uplatnění nároku požadovaný majetek ze seznamu národních kulturních památek vyčleněn, a konečně osoby, které své nároky neuplatnily právě pro existenci ustanovení § 8 odst. 6 zákona č. 87/1991 Sb. a u kterých podle stanoviska Nejvyššího soudu nemohlo dojít k zániku nároku uplynutím lhůty (Cpjn 50/1993, publ. pod č. 7-8/1993, str. 254, bod 11 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek).
Ústavností vymezení okruhu oprávněných osob v zákoně č. 87/1991 Sb. se zabýval nález Pl. ÚS 3/94 (ÚS, 1, 279 - 291). Na otázku, zda existuje zákonný důvod pro vyloučení určitých subjektů z okruhu těch, které jinak znaky určitého restitučního titulu naplňují, odpověděl Ústavní soud záporně, když vyslovil, že rámec možného omezení je dán pouze čl. 11 odst. 2 Listiny, tj. že určité věci mohou být pouze ve vlastnictví občanů České republiky. Z toho dovodil, že Listina "nezmocňuje zákonodárce ke stanovení dalších podmínek nabytí vlastnictví (ať už v rámci restitučního procesu či obecně)". Z těchto důvodů byla podmínka trvalého pobytu prohlášena za rozpornou s čl. 11 odst. 2 Listiny.
V nálezu Pl. ÚS 33/96 (ÚS, 8, 163 a násl.) Ústavní soud vyslovil, že nemá důvod odchýlit se od uvedeného názoru, a dále připomenul svá rozhodnutí, ve kterých vyložil obsah ústavního principu rovnosti, zejména Pl. ÚS16/93 (ÚS, 1, 194 - 195, 205 - 206), Pl. ÚS 36/93 (ÚS, 1, 179), Pl. ÚS 5/95 (ÚS, 4, 218), Pl. ÚS9/95 (ÚS, 5, 137). Ve všech těchto nálezech je konstatováno, že tento princip chápe Ústavní soud tak, jak byl vyjádřen již Ústavním soudem ČSFR (ÚS ČSFR, 1992, č. 11): "Je jistě věcí státu, aby v zájmu zabezpečení svých funkcí rozhodl, že určité skupině poskytne méně výhod než jiné. Ani zde však nesmí postupovat zcela libovolně... může se tak stát pouze s odvoláním na veřejné hodnoty.". Ústavní soud tedy chápe rovnost občanů jako rovnost relativní, přičemž obsah tohoto pojmu posouvá do oblasti ústavněprávní akceptovatelnosti odlišování subjektů a práv. Přitom za prvé hledisko označuje vyloučení libovůle a za hledisko druhé, zejména u nerovnosti v sociálních vztazích, dotčení některého základního práva či svobody.
Plénum Ústavního soudu konstatovalo, že ani v této věci nemá důvod uvedené právní názory měnit. Vzhledem k tomuto závěru pak rozhodnutí o návrhu na zrušení § 8 odst. 6 vyžadovalo především posoudit, zda vyčlenění určité skupiny oprávněných osob z nároku na vydání věcí, obecně odůvodňované tím, že dosavadní právní úprava ochrany kulturních památek není dostatečná, obstojí ve smyslu výše uvedených právních názorů a principů.
Z rozboru dosud platné právní úpravy je zřejmé, že pro prohlášení určité nemovité či movité věci za národní kulturní památku není rozhodující, jaký má tato věc vlastnický režim. Jde tedy o zákon, který stanoví vlastníkovi určitá omezení a určitý zvláštní režim v případech, že by o tento majetek nepečoval řádně. Přesto, že zákon ČNR č. 20/1987 Sb. byl vydán ve zcela jiných společenských a ekonomických podmínkách a některá jeho ustanovení jsou nepochybně již neaplikovatelná, dává dle názoru Ústavního soudu státu dostatek prostředků k ochraně kulturních hodnot při respektování práv restituentů. Povinnost vlastníka kulturní památky (tedy i národní) řádně pečovat o její zachování a udržování vyplývá z § 9 zákona ČNR č. 20/1987 Sb., kde jsou též stanovena rozsáhlá oprávnění orgánů památkové péče ve vztahu k vlastníkovi, který své povinnosti neplní. V § 13 je založeno přednostní právo státu na koupi kulturní památky atd. I když je sporné, zda některá v tomto zákoně uvedená omezení jsou slučitelná se čl. 11 odst. 4 Listiny, není existující právní úprava natolik nepoužitelná, aby byla důvodem pro vytvoření zvláštní skupiny restituentů. Spíše lze říci, že práva státu omezující vlastníka jsou mnohdy na hranici ústavnosti. Tím se však Ústavní soud, vázán rozsahem návrhu, zabývat nemohl.
Ústavní soud tedy nesdílí názor zákonodárce, že u národních kulturních památek je dán rozumný důvod pro jejich vyčlenění z normálního režimu restitučního procesu. Platná úprava se proto jeví jako libovůle zákonodárce, který bez přesvědčivých důvodů a argumentů určitou skupinu bývalých vlastníků, resp. jejich právních nástupců diskriminuje, aniž by zde převažoval zájem na ochraně veřejných hodnot. V tomto směru je tedy napadené ustanovení v rozporu s čl. 1 Ústavy, jakož i s čl. 1 Listiny.
Uvedené důvody považoval Ústavní soud za dostatečné ke zrušení napadeného ustanovení, aniž by se zabýval též otázkou ústavněprávní akceptovatelnosti mlčení zákonodárce, tedy skutečností, že tímto ustanovením předpokládaný nový zákon nebyl po dobu přibližně 8 let vydán, jakož i tím, zda vůbec výzva bývalého federálního zákonodárce byla závazná v době svého vydání či dokonce v době současné. Svůj názor na osmileté mlčení zákonodárce tedy Ústavní soud vyjádřil pouze tím, že vykonatelnost výroku o zrušení napadeného ustanovení zákona neodložil (§ 58 odst. 1 a § 70 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb.).
Předseda Ústavního soudu:
v z. JUDr. Holeček v. r.
místopředseda
Odlišné stanovisko v této věci zaujal podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, soudce JUDr. Vladimír Paul.
******************************************************************