I.
Návrhem, který byl Ústavnímu soudu doručen dne 19. 12. 2003 se skupina 40 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky domáhala zrušení vyhlášky Ministerstva práce a sociálních věcí č. 405/2003 Sb., kterou se zrušuje vyhláška č. 19/1991 Sb., o pracovním uplatnění a hmotném zabezpečení pracovníků v hornictví dlouhodobě nezpůsobilých k dosavadní práci.
Jak navrhovatelé uvedli, podle § 1 odst. 1 napadené vyhlášky došlo ke zrušení vyhlášky č. 19/1991 Sb., kterou vydalo Federální ministerstvo práce a sociálních věcí ČSFR na základě zmocnění obsažených v § 148a a § 275 odst. 1 písm. b) zákona č. 65/1965 Sb., zákoník práce, ve znění platném do nabytí účinnosti zákona č. 74/1994 Sb., kterým se mění a doplňuje zákoník práce č. 65/1965 Sb., ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony.
Podle čl. I bodu 95 zákona č. 74/1994 Sb. se v zákoníku práce zrušil § 148a a podle čl. I bodu 146 se změnilo znění § 275 odst. 1 tak, že zmocnění k podzákonné právní úpravě neobsahuje. Zákonodárce tak dal podle navrhovatelů najevo, že nadále lze povinnosti zakládat, měnit či rušit pouze zákonem. Jedná se o ústavní příkaz, který je nadále Parlamentem České republiky vždy dodržován a úmyslem zákonodárce je i do budoucna takové vztahy, které jsou pracovněprávního charakteru, udržet na zákonné, nikoliv podzákonné úrovni. Navrhovatelé se proto domnívají, že pokud zákonodárce vyhlášku v derogačních ustanoveních nezrušil, prokázal tím, že se s právní úpravou tam uvedenou ztotožňuje a považuje ji i nadále za věcně oprávněnou. Podle navrhovatelů shodně judikuje také soudní soustava, což potvrdil například rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 12. 8. 1998 sp. zn. 21 Cdo 1798/98.
Ministr práce a sociálních věcí přesto podle navrhovatelů vydal napadenou vyhlášku podle § 9 a § 24 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České socialistické republiky, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "kompetenční zákon"), aniž by byl k jejímu vydání zmocněn zákonem. Ani jedno z výše uvedených zákonných ustanovení totiž nelze považovat za ustanovení zmocňující k vydání podzákonného právního předpisu.
Ústava České republiky (dále jen "Ústava") v čl. 79 odst. 3 stanoví, že ministerstva a jiné správní úřady a orgány územní samosprávy mohou na základě a v mezích zákona vydávat právní předpisy, jsou-li k tomu zákonem zmocněny. Součástí právního řádu podle navrhovatelů není žádný zákon, který by obecně zmocňoval ministerstva k vydávání obecně závazných právních předpisů. Takové zmocnění neobsahuje ani § 9 ani § 14 kompetenčního zákona.
Právní řád tedy podle navrhovatelů neobsahuje žádný zákon, který by obsahoval zmocnění k vydání vyhlášky, byť by se jednalo o vyhlášku obsahující pouze zrušovací ustanovení. Pokud by existovaly věcné důvody pro zrušení vyhlášky, mohlo se tak stát pouze zákonem.
Navrhovatelé vyjádřili přesvědčení, že postup ministra je v hrubém rozporu s ústavním pořádkem, neboť platný prováděcí předpis vydaný na základě již neexistujícího zmocnění nelze zrušit jinak než zákonem. Proto navrhli, aby Ústavní soud celou napadenou vyhlášku zrušil.
Řízení o podaném návrhu bylo usnesením pléna Ústavního soudu ze dne 23. 3. 2004 přerušeno z důvodu nedostatečného obsazení Ústavního soudu. Překážka projednávání návrhu odpadla dne 16. 6. 2004, kdy prezident republiky jmenoval dvanáctého soudce Ústavního soudu. Po tomto datu proto Ústavní soud pokračoval v řízení a podle § 69 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") si vyžádal vyjádření Ministerstva práce a sociálních věcí.
Ministerstvo práce a sociálních věcí (dále jen "MPSV") ve svém vyjádření ze dne 26. 7. 2004 shrnulo důvody, které vedly k vydání napadené vyhlášky. Podle MPSV se jednalo především o ústavněprávní důvody vyplývající z čl. 2 odst. 4 Ústavy a čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). Listina stanoví, že každý může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá. Podle čl. 11 odst. 4 Listiny je vyvlastnění nebo nucené omezení vlastnického práva možné ve veřejném zájmu jen na základě zákona a za náhradu. Ustanovení čl. 79 odst. 3 Ústavy pak stanoví, že ministerstva, jiné správní úřady a orgány územní samosprávy mohou vydávat právní předpisy na základě a v mezích zákona, jsou-li k tomu zákonem zmocněny.
MPSV v tomto směru rovněž odkázalo na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 45/2000 [Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu (dále jen "Sbírka rozhodnutí"), svazek 21, nález č. 30; vyhlášen pod č. 96/2001 Sb.], podle něhož ústavní vymezení odvozené normotvorby exekutivy spočívá na následujících zásadách: jiný právní předpis musí být vydán oprávněným subjektem, nemůže zasahovat do věcí vyhrazených zákonu (nemůže tedy stanovit primární práva a povinnosti) a musí z něj plynout zřejmá vůle zákonodárce k úpravě nad zákonný standard (musí být otevřen prostor pro sféru jiného právního předpisu).
Vyhláška č. 19/1991 Sb. vydaná před přijetím Ústavy a Listiny na základě již zrušených zmocňovacích ustanovení obsažených v zákoníku práce uvedeným ústavním normám ani citovanému právnímu názoru Ústavního soudu nevyhovovala, neboť ukládala mimo rámec a meze zákonné úpravy zaměstnavatelům v hornictví povinnost poskytovat jejich zaměstnancům nadstandardní pracovněprávní nároky ze svých prostředků a plnit další povinnosti stanovené touto vyhláškou.
Vyhláška č. 19/1991 Sb. tak byla v rozporu s výše uvedenými ústavními normami, které vymezují ústavní hranice pro možnost zákonného omezení svobody a vlastnického práva, a tedy i s ústavním pořádkem a zákony České republiky. Principům demokratického právního státu odporuje, aby úprava, která s ohledem na svoji podstatu a závažnost dopadů na zaměstnavatele by měla být upravena přímo zákonem, byla uplatňována na základě prováděcího předpisu, který byl vydán v době centrálního řízení státních podniků (uvedená vyhláška nahradila s účinností od 1.2. 1991 obsahově obdobnou vyhlášku Federálního ministerstva práce a sociálních věcí č. 102/1987 Sb., o pracovním uplatnění a hmotném zabezpečení pracovníků v hornictví trvale nezpůsobilých k dosavadní práci).
MPSV dále uvedlo, že podle zrušené vyhlášky byli zaměstnavatelé v hornictví povinni blíže specifikovaným pracovníkům poskytovat ze svých prostředků odstupné ve výši 1 až 14násobku průměrného měsíčního výdělku, ačkoliv zákonné meze poskytování odstupného upravoval v době existence vyhlášky § 60a zákoníku práce tak, že zaměstnanci náleží odstupné pouze při skončení pracovního poměru, a to ve výši dvojnásobku průměrného výdělku. V kolektivní smlouvě, popřípadě ve vnitřním předpisu lze toto odstupné zvýšit o další násobky průměrného výdělku.
V souvislosti se zrušením vyhlášky č. 19/1991 Sb. a v souladu s novelizovaným § 60a odst. 2 zákoníku práce byly uzavřeny v jednotlivých důlních společnostech příslušné dodatky kolektivních smluv, které upravují poskytování odstupného v případech rozvázání pracovního poměru ze zdravotních důvodů.
Zaměstnavatelé v hornictví byli podle zrušené vyhlášky povinni pracovníkům nezpůsobilým k dosavadní práci poskytovat ze svých prostředků mzdové vyrovnání ve výši rozdílu mezi průměrným hrubým výdělkem před převedením nebo rozvázáním pracovního poměru a hrubým výdělkem dosahovaným na novém pracovišti. Přitom zákonné meze poskytování mzdových nároků jsou vymezeny zákonem č. 1/1992 Sb., o mzdě , odměně za pracovní pohotovost a o průměrném výdělku, ve znění pozdějších předpisů. Pokud jde o meze použití prováděcího předpisu v těchto případech, zmocňuje § 8 odst. 3 zákona č. 1/1992 Sb., ve znění pozdějších předpisů, vládu stanovit nařízením, pouze za jakých podmínek uhradí příslušný orgán státní správy náklady na případný doplatek mzdy zaměstnavateli, který jej poskytl. Zákon č. 1/1992 Sb. ani jiný zákon však neumožňuje prováděcím předpisem založit povinnost zaměstnavatele poskytovat mzdové vyrovnání (doplatek mzdy) i v jiných případech, zejména v případech, které byly stanoveny § 7 vyhlášky č. 19/1991 Sb.
Zaměstnavatelé v hornictví byli dále povinni plnit bez opory v zákoně vůči uvedenému okruhu zaměstnanců podle vyhlášky č. 19/1991 Sb. některé zvláštní povinnosti, které jim žádný zákon neukládá. Zaměstnavatelé tak byli povinni převádět uvedené pracovníky na jinou vhodnou práci, dále byli povinni zajistit, aby jim byla umožněna rekvalifikace podle zvláštních předpisů, projednávat možnosti pracovního uplatnění na jiné práci po skončení rekvalifikace.
Obecně lze tedy podle MPSV konstatovat, že zrušená vyhláška č. 19/1991 Sb. v uvedených případech nahrazovala nepřípustným způsobem zákonnou úpravu a že si výkonná moc jejím vydáním a ponecháním v účinnosti i po přijetí Ústavy přisvojila oprávnění, které podle čl. 2 odst. 4 Ústavy a čl. 2 odst. 3 Listiny přísluší pouze zákonodárci. Proto MPSV přistoupilo ke zrušení této vyhlášky.
Vyhláška č. 19/1991 Sb. byla vydána na základě zmocnění obsažených do 31. 5. 1994 v § 148a a § 275 odst. 1 písm. b) zákoníku práce. Obě uvedená zmocnění byla po přijetí Ústavy a Listiny zrušena zákonem č. 74/1994 Sb. Zákonodárce tak učinil s ohledem na nutnost respektovat již zmíněnou ústavní zásadu, že nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá, a zrušením uvedených zmocnění zajistil, aby výkonná moc již neměla oprávnění ukládat zaměstnavatelům v hornictví výše uvedené povinnosti. Výkonná moc však vyhlášku č. 19/1991 Sb. souběžně nezrušila, přestože byla ve zjevném rozporu s čl. 2 odst. 4 Ústavy, čl. 2 odst. 3 Listiny a čl. 79 odst. 3 Ústavy, a to zřejmě z důvodu obavy z nepříznivého přijetí takového kroku zaměstnanci v hornictví. Proto ke zrušení vyhlášky č. 19/1991 Sb. došlo teprve návrhem napadenou vyhláškou č. 405/2003 Sb.
MPSV připravilo uvedenou zrušovací vyhlášku v souladu s čl. 10 odst. 3 legislativních pravidel vlády České republiky, podle kterého "je-li v návrhu zákona navrženo zrušit zákon nebo jeho část, k jehož provedení je vydán právní předpis, navrhne se ve zrušovacích ustanoveních návrhu zákona zrušení i tohoto právního předpisu. Pokud před uplatněním tohoto postupu je v právním řádu prováděcí předpis, který byl vydán na základě již zrušeného zmocňovacího ustanovení, postupuje se takto: je-li vydaným předpisem vyhláška, zruší se vyhláškou, v jejíž úvodní větě se uvede příslušný paragraf zákona o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy.". Vyhláška č. 405/2003 Sb. se proto odvolává na § 9 a § 24 kompetenčního zákona.
Pokud jde o dřívější rozhodnutí Nejvyššího soudu týkajícího se vyhlášky č. 19/1991 Sb., na které odkazují navrhovatelé, nestanovilo toto rozhodnutí podle MPSV, že uvedená vyhláška je v souladu s ústavním pořádkem, nýbrž pouze konstatovalo, že vyhláška je platnou součástí právního řádu, tj. že byla vydána předepsaným způsobem a že je nutné podle ní postupovat do doby, než bude stanoveným způsobem v souladu s právním řádem zrušena. V žádném případě nebylo Nejvyšším soudem, a s ohledem na principy fungování právního státu ani nemohlo být, zpochybněno právo ministerstva vyhlášku č. 19/1991 Sb. zrušit.
Ústavní soud dále podle § 69 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zaslal návrh veřejnému ochránci práv s tím, aby v zákonné lhůtě sdělil, zda vstupuje do řízení jako vedlejší účastník. Veřejný ochránce práv přípisem ze dne 13. 7. 2004 projevil vůli do tohoto řízení nevstupovat.
Podáním ze dne 2. 9. 2004 sdělili navrhovatelé Ústavnímu soudu, že trvají na ústním jednání před plénem Ústavního soudu.
Při ústním jednání konaném dne 20. 10. 2004 rozšířili navrhovatelé argumentaci obsaženou v písemném návrhu o námitku, že zrušením vyhlášky porušilo MPSV zásadu ochrany nabytých práv. Zástupce MPSV při ústním jednání uvedl, že důvody zrušení vyhlášky lze rozdělit do dvou okruhů. Jedním okruhem jsou důvody ústavněprávní, které MPSV rozvedlo ve vyjádření k písemnému návrhu, druhý okruh spočívá ve skutečnosti, že Česká republika vstoupila do Evropské unie. Podle informací, které mělo MPSV k dispozici, by setrvávání na tomto nadstandardním plnění garantovaném vyhláškou výrazně ztížilo konkurenceschopnost podniků, které zaměstnávají tyto zaměstnance, v evropských podmínkách.