III.
Ústavní soud nejdříve přikročil k posouzení formálních náležitostí návrhu na zrušení § 10 zákona o cenách. Předně je nutno uvést, že na posouzení návrhu skupiny senátorů neměla vliv formulace odůvodnění návrhu, který zrušení § 10 zákona o cenách požaduje pouze pro případ, že by nebyl zrušen přímo napadený výměr. V petitu návrhu se již toto zrušení nepožaduje jen in eventum, a proto musel Ústavní soud postupovat ve výše odůvodněném pořadí návrhů, i když převážná většina argumentů tohoto navrhovatele směřuje pouze proti výměru jako takovému.
Ústavní soud konstatuje, že návrh na zrušení § 10 zákona o cenách byl podán oprávněným navrhovatelem v souladu s § 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb. Rovněž podmínky přípustnosti podle § 66 odst. 1 zákona o Ústavním soudu byly v daném případě naplněny. Návrh byl shledán přípustným a Ústavní soud mohl dále postupovat ve smyslu směrnic § 68 zákona o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, tzn. hodnotit postupně splnění procesních, kompetenčních a obsahových požadavků ústavnosti tohoto ustanovení. Pokud jde o první dva požadavky, je nutno konstatovat, že napadené ustanovení zákona o cenách bylo přijato a vydáno v době platnosti předchozí ústavní úpravy dělby zákonodárné kompetence mezi federaci a republiky a zákonodárného procesu, a proto již Ústavní soud s ohledem na § 66 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, jejich splnění nehodnotil.
Pokud jde o obsahové náležitosti, tj. soulad § 10 zákona o cenách s ústavním pořádkem [čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy, ve znění ústavního zákona č. 395/2001 Sb.] a mezinárodními závazky České republiky (čl. 1 odst. 2 Ústavy, ve znění ústavního zákona č. 395/2001 Sb.), dospěl k závěru, že toto ustanovení těmto náležitostem neodporuje, a proto návrh v této části zamítl.
Ústavní soud přitom uvažoval následujícím způsobem. Skupina senátorů napadá v podstatě pouze výměr, který je výsledkem aplikace § 10 zákona o cenách. Případná neústavní aplikace určitého ustanovení zákona však nemůže sloužit jako důvod pro zrušení samotného ustanovení zákona, které neústavní není. Napadené ustanovení zákona o cenách stanoví, že "Zboží, u něhož se uplatňuje regulace cen podle § 5 a 6, zařazují cenové orgány rozhodnutím do seznamu zboží s regulovanými cenami (dále jen "seznam"). Seznam a ceny v jeho rámci stanovené a zboží, u něhož se uplatňuje regulace cen podle § 8, uveřejňují cenové orgány v Cenovém věstníku.".
Toto ustanovení podle názoru Ústavního soudu pouze shrnuje případy cenové regulace a stanoví právně závaznou formu jejich uveřejnění v Cenovém věstníku. Pokud by proto měl být navrhovatel úspěšný, musel by prokázat neústavnost nejen napadeného výměru, kterou argumentuje. Musel by rovněž prokázat i neústavnost jednak právního institutu cenové regulace jako jednoho z klíčových nástrojů cenové politiky státu a musel by to prokázat pro případ všech právních předpisů, které jej upravují. Teprve, kdyby se mu podařilo prokázat, že jakákoli cenová regulace uskutečňovaná touto formou je neústavní, bylo by nutno toto ustanovení zrušit. Znamenalo by to, že aplikace § 10 zákona o cenách vždy vyvolá s ohledem na svou normativnost a obecnou závaznost neústavní stav. V daném případě tomu tak ale není a navrhovatel to ani netvrdí.
Ústavní soud nepovažoval za nezbytné hodnotit samotnou otázku přípustnosti cenové regulace jako takové, neboť návrh směřoval pouze proti přípustnosti cenové regulace nájemného a dalších souvisejících otázek (proti jeho formě a obsahu). Zde je nutno připomenout, že k této otázce již zaujal Ústavní soud stanovisko s tím výsledkem, že cenovou regulaci jako takovou uznal za ústavní formu realizace politiky státu [zejména v nálezech sp. zn. PI. ÚS 24/99 (č. 167/2000 Sb.; Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, sv. 18, nález č. 73), sp. zn. PI. ÚS 3/2000 (č. 231/2000 Sb.; Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, sv. 18, nález č. 93) a sp. zn. PI. ÚS 5101 (č. 410/2001 Sb.; Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, sv. 24, nález č. 149)]. Stejně tak není výhrad proti použití zákona o cenách ve vztahu k regulaci nájemného, neboť jeho § 1 odst. 4 to výslovně nevylučuje, zatímco § 1 odst. 3 téhož zákona možnost regulace nájemného výslovně neupravuje. Ustanovení § 696 odst. 1 o. z. je pak zmocněním obecným, které lze uplatnit vždy, zatímco regulaci podle zákona o cenách jen za zvláštních podmínek tímto zákonem definovaných.
Navrhovatel tvrdí, že protiústavní je již samotné vymezení ustanovení § 10 zákona o cenách jako zmocňujícího ustanovení. Vymezení práv a povinností na základě zákonné delegace obsažené v ustanovení § 10 zákona o cenách podle něj vede k situaci, že mohl být vydán napadený výměr. Zmocnění však musí být dostatečně konkrétní, aby podzákonný předpis upravoval určitou problematiku pouze v jeho rámci. V případě ustanovení § 10 zákona o cenách se podle jeho názoru jedná o zmocnění paušální, které navíc z formálního hlediska vede k vydávání jakýchsi quasi prováděcích předpisů. Tím vzniká situace, kdy se otevírá dostatečně přesně nevymezený prostor orgánům státní správy pro vydávání soudně nepřezkoumatelných normativních právních aktů, které v některých případech suplují dokonce funkci zákonů - jak se tomu stalo v daném případě.
K tomu je třeba uvést, že v daném případě o zmocňovací ustanovení nejde. Kompetence Ministerstva financí k regulaci cen plyne z § 1 odst. 7 zákona o cenách ve spojení s příslušnými ustanoveními zákona č. 265/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Vlastní zmocnění k regulaci cen je obsaženo v § 1 odst. 6 zákona o cenách. Jeho meze jsou dány pro případy, kdy je trh ohrožen účinky omezení hospodářské soutěže nebo to vyžaduje mimořádná tržní situace. Stanovení dalších podmínek nalézáme jednak v § 3 zákona o cenách, který požaduje vymezení okruhu adresátů cenového rozhodnutí, jednak v jeho § 4, který stanoví způsoby cenové regulace. Další podrobnosti stanoví § 5, 6 a 8 zákona o cenách, na které § 10 odkazuje. Z hlediska právní formy cenové regulace zákonná úprava Ministerstvo financí zmocňuje, aby tak činilo:
a) formou cenového rozhodnutí (§ 2 odst. 1 zákona č. 265/1991 Sb., ve znění zákona č. 135/1994 Sb. a zákona č. 151/1997 Sb., ve spojení s § 3 odst. 1 zákona o cenách), jímž zařazuje blíže definované zboží do seznamu zboží s regulovanými cenami a seznam a ceny v jeho rámci stanovené uveřejňuje v Cenovém věstníku (§ 10 zákona o cenách), nebo
b) formou právního předpisu v úzkém smyslu slova (§ 2 odst. 2 zákona č. 265/1991 Sb., ve znění zákona č. 135/1994 Sb. a zákona č. 151/1997 Sb., podle kterého Ministerstvo financí vydává "právní předpisy pro regulaci a sjednávání cen, určení nepřiměřeného hospodářského prospěchu a neoprávněného majetkového prospěchu v souvislosti s porušením cenových předpisů, cenovou evidenci, poskytování cenových informací, kontrolu cen.".
Obdobný dualismus regulace je předvídán § 2c zákona č. 265/1991 Sb., ve znění zákona č. 458/2000 Sb., v případě jiného cenového orgánu, jako je Energetický regulační úřad. Pouze v případě vlády § 9 zákona o cenách stanoví, že pro vyhlášení cenového moratoria musí být použito formy výlučně právního předpisu v úzkém smyslu slova - nařízení vlády - vyhlášeného ve Sbírce zákonů (k tomu viz i nález č. 167/2000 Sb.).
Z hlediska formy provedení cenové regulace se tak sedes materiae nachází v § 3 (forma cenového rozhodnutí) a v § 4 zákona o cenách (způsoby cenové regulace), nikoli v jeho § 10 (způsob uveřejnění seznamu zboží a regulovaných cen). Ustanovení § 10 zákona o cenách navíc nelze vykládat odtrženě od celého obsahu zákona o cenách (zejména § 1 odst. 6 a § 3) včetně odkazů na § 5 (vymezení úředně stanovené ceny a jejích druhů), § 6 (vymezení podmínek pro věcné usměrňování cen zboží) a § 8 (vymezení časově usměrňovaných cen). Bez zrušení dalších souvisejících ustanovení zákona o cenách by ani nemohlo být účelu sledovaného navrhovatelem dosaženo.
Pokud jde o namítané překročení takto vykládaného zmocnění (z hlediska systematického výkladu zákona o cenách), jde o věc hodnocení ústavnosti napadeného výměru (viz níže). Na tomto místě považuje Ústavní soud za potřebné pouze konstatovat, že překročení zmocnění k provedení zákona nebo jiné porušení zákona nevede k neústavnosti zákona samotného, nýbrž nejvýše k nezákonnosti právního aktu, který byl na základě překročeného zmocnění vydán.
S ohledem na požadavky konkrétnosti zmocnění považuje Ústavní soud za potřebné odkázat i na nález ve věci návrhu skupiny senátorů na zrušení čl. I bodu 4 zákona č. 37/2000 Sb., kterým se mění zákon č. 125/1997 Sb., o odpadech, ve znění pozdějších předpisů, sp. zn. PI. ÚS 14/2000 (nález č. 43/2001 Sb., Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, sv. 21, nález č. 4), ve kterém konstatoval pro případ regulace materie, kde se mohou náklady výrazně lišit, že "pojem předpokládané oprávněné náklady obce, vyplývající z režimu nakládání s komunálním odpadem, však novelou zákona o odpadech přesně vymezeny nejsou, na druhé straně však vzhledem k povaze takto stanoveného základu ani vymezeny být přesně nemohou. Samy obce ve svém vyjádření připouštějí, že tyto náklady se mohou výrazně lišit, může je ovlivňovat řada skutečností mimo obec samotnou (např. i náklady subjektu, který na základě písemného souhlasu obce bude s komunálním odpadem nakládat). V tomto směru však maximální výši poplatku nelze zřejmě stanovit jednoduše a jednotnou částkou, protože to s ohledem na jeho konstrukci (která prostě nemůže být stanovena jinak) prostě není možné". Jinak řečeno, sama skutečnost, že zákon připouští, aby určitá materie byla upravena s ohledem na povahu věci až prováděcím (a tudíž pružnějším) předpisem, ještě nemusí nutně vést k neústavnosti takového zmocňovacího ustanovení. Jak již bylo poznamenáno, o to v případě § 10 zákona o cenách nejde, může to mít ale význam pro případné hodnocení zvolené formy cenové regulace v případě nájemného.
Dále navrhovatel argumentuje ustanovením § 696 odst. 1 o. z., které stanoví, že "Způsob výpočtu nájemného, úhrady za plnění poskytovaná s užíváním bytu, způsob jejich placení, jakož i případy, ve kterých je pronajímatel oprávněn jednostranně zvýšit nájemné, úhradu za plnění poskytovaná s užíváním bytu, a změnit další podmínky nájemní smlouvy, stanoví zvláštní právní předpis.". Podle jeho názoru je toto ustanovení onou konkrétní odkazující normou, přičemž mezi ním a § 10 zákona o cenách neexistuje vztah obecného a zvláštního.
Ani tuto námitku nebylo možno při hodnocení ústavnosti § 10 vzít do úvahy. Jak známo, dosud nebylo zmocnění § 696 odst. 1 o. z. využito, resp. pokus o to byl v roce 2001 neúspěšný [viz vládní návrh zákona o nájemném z bytu a úhradě cen služeb poskytovaných s užíváním bytu a o změně občanského zákoníku (zákon o nájemném z bytu). Parlament České republiky. Poslanecká sněmovna 2000. III. volební období. Tisk č. 883]. Nic nebrání tomu, aby problematika nájemného, konkrétně též situací, ve kterých "je pronajímatel oprávněn jednostranně zvýšit nájemné, úhradu za plnění poskytovaná s užíváním bytu a změnit další podmínky nájemní smlouvy", byla upravena na základě obecného zákona o cenách. Podmínkou však bude, aby byly splněny předpoklady pro cenovou regulaci uvedené v § 1 odst. 6 tohoto zákona, aby se úprava týkala regulace cen (nikoli jiných podmínek nájemní smlouvy) a aby obsah a forma této úpravy byly v souladu s ústavním pořádkem a mezinárodními závazky České republiky. V takovém případě nemusí být aplikace zákona o cenách v oblasti úpravy speciálně vyčleněných otázek v § 696 odst. 1 o. z. sama o sobě neústavní. Hodnocení vztahu těchto dvou zákonů a jejich ustanovení, zejména § 696 odst. 1 a § 877 o. z. a § 10 zákona o cenách, však nemůže být předmětem řízení o ústavnosti právního předpisu před Ústavním soudem.
Navrhovateli se proto nepodařilo prokázat, že by ustanovení § 10 zákona o cenách bylo v rozporu s čl. 79 odst. 3 Ústavy, neboť ústavní pořádek pro právní předpisy ministerstev a jiných správních úřadů výslovně právní formu nepředepisuje. Proto se nemohlo s čl. 79 odst. 3 Ústavy dostat do rozporu, jedná-li se o hodnocení výslovně ústavně předepsané formy právní regulace. To platí i o jeho námitkách vůči § 10 zákona o cenách z hlediska přípustnosti cenové regulace nájemného, jak jsou uvedeny níže.