II.
Vyjádření účastníků a vedlejší účastnice k obsahu návrhu
7. Ústavní soud podle § 69 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") vyzval Poslaneckou sněmovnu a Senát jako účastníky řízení a vládu a Veřejného ochránce práv jako vedlejší účastníky řízení, aby se vyjádřili k obsahu návrhu.
8. Poslanecká sněmovna ve svém vyjádření uvedla, že jí návrhy obou zákonů, posléze publikovaných pod č. 35/2021 Sb. a č. 36/2021 Sb., předložila vláda dne 26. 8. 2019. Poslanecká sněmovna projednala návrhy v prvém čtení dne 10. 3. 2020 a přikázala je k projednání výboru pro veřejnou správu a regionální rozvoj, který je věcně projednal dne 14. 5. 2020 a vydal usnesení, jež byla publikována pod čísly sněmovních tisků 575/2 a 576/2. Poslanecká sněmovna poté projednala návrhy obou zákonů ve druhém čtení dne 23. 10. 2020 a ve třetím čtení dne 13. 11. 2020 a vyslovila s nimi souhlas. Poslanecká sněmovna postoupila dne 24. 11. 2020 návrhy zákonů Senátu, který je na své schůzi konané dne 16. 12. 2020 zamítl. Poslanecká sněmovna opakovaně projednala návrhy obou zákonů dne 19. 1. 2021. Z příslušného stenoprotokolu vyplývá, že návrhy byly přijaty, kdy v závěrečném hlasování o sněmovním tisku 575/5 z přítomných 172 poslanců pro návrh hlasovalo 146 poslanců, proti návrhu hlasovalo 12 poslanců a o sněmovním tisku 576/5 z přítomných 173 poslanců pro návrh hlasovalo 146 poslanců, proti návrhu hlasovalo 14 poslanců. Zákony byly doručeny dne 21. 1. 2021 k podpisu prezidentu republiky, který je dne 22. 1. 2021 podepsal. Zákony byly vyhlášeny ve Sbírce zákonů v částce 17 rozeslané dne 3. 2. 2021 pod čísly 35/2021 Sb. a 36/2021 Sb.
9. Senát ve svém vyjádření uvedl, že mu Poslanecká sněmovna postoupila oba návrhy zákonů dne 23. 11. 2020. Návrhy zákonů byly přikázány výboru pro územní rozvoj, veřejnou správu a životní prostředí jako garančnímu a dále ústavně-právnímu výboru. Garanční výbor přijal na 2. schůzi dne 9. 12. 2020 usnesení č. 5 a 6, v nichž doporučuje Senátu návrhy zákonů zamítnout. Ústavně-právní výbor na 4. schůzi dne 9. 12. 2020 přijal usnesení č. 12 a 13, v nichž doporučil Senátu návrhy zákonů vrátit Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy. Senát návrhy obou zákonů dne 16. 12. 2020 zamítl.
10. Vláda dne 15. 7. 2021 Ústavnímu soudu sdělila, že jako vedlejší účastnice vstupuje do řízení, navrhla zamítnutí návrhu a zmocnila ministryni spravedlnosti ve spolupráci s ministrem vnitra k vypracování vyjádření vlády k návrhu.
11. Vláda ve svém vyjádření odkázala na důvodovou zprávu k zákonu č. 35/2021 Sb. a dále uvedla, že praktické problémy spojené se současným způsobem vyhlašování právních předpisů územních samosprávných celků a zejména pak případné neplnění povinností spojených se zveřejněním právních předpisů a jejich zasíláním dozorovým orgánům některými obcemi mají zásadní vliv na reálnou možnost adresátů právních norem seznámit se s jejich obsahem. Účinná právní úprava již proto nezajišťuje informovanost adresátů těchto právních norem v takové míře, kterou by s ohledem na současný stav informačních technologií bylo možné považovat za optimální. Vláda upozornila, že Ministerstvo vnitra při své kontrolní činnosti naráží na případy, kdy obecně závazné vyhlášky zveřejněné na internetových stránkách konkrétní obce nejsou aktuální (jsou zveřejněny i několik let neplatné obecně závazné vyhlášky nebo naopak nejsou zveřejněny ty aktuálně platné), a rovněž na případy, kdy obce své obecně závazné vyhlášky na internetových stránkách nezveřejňují vůbec, nebo nikoli ve znění, které bylo zasláno Ministerstvu vnitra jako dozorovému orgánu (v letech 2015 až 2019 bylo porušení zjištěno ve 299 ze 463 kontrol, v posledních pěti letech Ministerstvo vnitra zjistilo neplnění povinnosti zasílat vydané obecně závazné vyhlášky Ministerstvu vnitra u 28 % kontrolovaných obcí, vysoký podíl obcí nezasílajících obecně závazné vyhlášky v souladu se zákonem byl Ministerstvem vnitra na jaře 2020 zaznamenán i v rámci ministudie, v níž bylo prověřeno 210 obcí).
12. Uvedené poznatky Ministerstva vnitra dokládají podle vlády věcnou odůvodněnost nevyužití varianty právní úpravy, při níž by Sbírka právních předpisů byla utvářena až ex post po nabytí platnosti a účinnosti právních předpisů na základě jejich zaslání Ministerstvu vnitra jednotlivými územními samosprávnými celky. Stejně tak ani stanovení sankce za neplnění povinnosti obcí zasílat právní předpisy dozorovým orgánům by nezabezpečilo zasílání všech právních předpisů těmto orgánům. K tomu je třeba připočíst i důsledek ve formě personálních dopadů a administrativních nákladů nezbytných k vynucování splnění povinnosti. Nelze též opomenout, že řešení založené na ex post zveřejňování právních předpisů zaslaných územními samosprávnými celky by nezbytně vedlo k tomu, že po určitou dobu by existovaly platné předpisy obcí a krajů, které by ale ještě nebyly dohledatelné ve Sbírce právních předpisů. To by výrazně snižovalo informační hodnotu Sbírky právních předpisů a jistotu adresátů práva ohledně aktuálně platných právních předpisů. Vláda zdůrazňuje, že přijatá právní úprava nijak nezasahuje do samotné normotvorné činnosti územních samosprávných celků a dotýká se toliko způsobu publikace, tj. samotného vyhlašování právních předpisů, které je v současné době rovněž upraveno na úrovni zákona. Zveřejnění ve Sbírce právních předpisů přitom nebude v rukou jejího správce, tedy Ministerstva vnitra, ale provede je sám územní samosprávný celek, a to zasláním textu právního předpisu prostřednictvím elektronického formuláře do datové schránky zřízené správcem. Doručením právního předpisu do datové schránky bude tento právní předpis ve Sbírce právních předpisů zveřejněn a tím vyhlášen. Ze strany státu tedy nemůže docházet k žádnému zasahování do procesu vyhlašování právních předpisů územních samosprávných celků.
13. Vláda poté ve svém vyjádření přikročila k testu proporcionality a dospěla k závěru, že za situace, kdy se současný způsob publikace právních předpisů územních samosprávných celků ukázal jako nevyhovující, je ke zrušení navržená právní úprava z hlediska vhodnosti přijatelným legislativním nástrojem k dosažení jejího primárního sledovaného cíle, kterým je poznatelnost platného a účinného práva. Územním samosprávným celkům je přitom poskytnuta přiměřeně dlouhá doba (tří let od nabytí účinnosti zákona č. 35/2021 Sb.), v níž bude třeba ve Sbírce právních předpisů zveřejnit jejich platné právní předpisy. Současně je naplněno i hledisko potřebnosti, spočívající v dosažení účelu optimalizace vyhlašování právních předpisů územních samosprávných celků a zvýšení garance předvídatelnosti práva a s tím souvisejícího principu právní jistoty a rovnosti před zákonem. Z hlediska porovnání závažnosti střetávajících se práv, tzv. principu přiměřenosti (v užším smyslu), nelze zavedení povinnosti obcí a krajů zveřejnit obecně závazné vyhlášky a nařízení v centrálně státem spravovaném informačním systému považovat za nepřiměřený prostředek regulace jejich normotvorné pravomoci, či snad dokonce za hraniční zásah státu do výkonu samosprávy.
14. Závěrem vláda konstatuje, že Sbírka právních předpisů je zákonem koncipována a budována jako zcela samostatný a svébytný informační systém, jehož případné propojení se systémem e-Sbírky v budoucnosti nemůže mít vliv na posouzení aktuálně uplatňované koncepce ve vztahu k ústavněprávní souladnosti. Současně vláda odmítá navrhovatelkou namítanou administrativní náročnost nové právní úpravy pro obce, neboť z technického hlediska bude povinnost u obecně závazných vyhlášek obcí plněna identicky jako dosud odesláním zprávy do datové schránky Ministerstvu vnitra; rozdíl je prakticky pouze v tom, že obce údaje o obecně závazné vyhlášce vyplní do připraveného jednoduchého formuláře. Zákonem č. 36/2021 Sb. byla navíc zrušena povinnost územních samosprávných celků zveřejňovat jimi vydané právní předpisy na svých internetových stránkách, což naopak znamená snížení jejich administrativní zátěže. Vláda proto navrhuje, aby Ústavní soud návrh zamítl.
15. Veřejný ochránce práv Ústavnímu soudu dne 29. 6. 2021 sdělil, že do řízení nevstupuje.
16. Ústavní soud zaslal vyjádření účastníků a vedlejší účastnice zástupci navrhovatelky, aby se k nim mohla vyjádřit.
17. Navrhovatelka ve své replice předně upozorňuje, že ve vyjádření vlády zcela absentuje analýza obsahu Ústavy týkající se vyhlašování normativních aktů. Přitom právě zásadní distinkce, která je obsažena v čl. 52 odst. 1 Ústavy, v němž se stanovuje, že "k platnosti zákona je třeba, aby byl vyhlášen", kdežto v čl. 104 odst. 3 žádnou takovou podmíněnost Ústava nestanoví, vyvolává i s ohledem na další ústavněprávní záruky podle čl. 8 a hlavy sedmé Ústavy pochybnosti ohledně napadané materie. Navrhovatelka dále nesouhlasí s vyjádřením vlády, že vyhlášený nouzový stav neměl na způsob projednání návrhů zákonů vliv, když vláda současně hovoří o výjimce v podobě omezení osobní účasti veřejnosti na jednáních výborů. Jde-li o výsledky kontrol prováděných Ministerstvem vnitra na úseku plnění povinností vyplývajících ze zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon č. 106/1999 Sb.") a z obecního zřízení (zasílání vyhlášených právních předpisů Ministerstvu vnitra), není uvedeno, kolik z uvedených případů porušení se týká nedostatků při zveřejňování právních předpisů. Navrhovatelka má za to, že není-li tato povinnost samosprávami v určitém rozsahu plněna, zůstává otázkou, zda tomu není proto, že samosprávy mají vzhledem k dosud formální povaze této povinnosti pochybnosti o její smysluplnosti. Což neznamená, že by snad územně samosprávné celky řádně nevyhlašovaly své normotvorné předpisy předepsaným postupem.
18. Navrhovatelka opětovně vyjadřuje nesouhlas se zákonným zrušením všech normotvorných předpisů samospráv, k němuž dojde na základě § 9 odst. 3 zákona č. 35/2021 Sb., pakliže nebudou vloženy do Sbírky právních předpisů ve lhůtě 3 let od nabytí účinnosti napadeného zákona. Hovoří-li vláda ve svém vyjádření o tom, že nový systém pro samosprávy neznamená nárůst administrativní náročnosti, neboť stávající povinnost zaslat vyhlášený právní předpis dozorovému orgánu je pouze nahrazena povinností zaslat tento předpis do Sbírky právních předpisů, poukazuje navrhovatelka na případné negativní dopady nesplnění předmětné povinnosti, když nezaslání vyhlášeného právního předpisu dozorovému orgánu nemělo tak fatální důsledky jako nesplnění povinnosti zaslat právní předpis do Sbírky právních předpisů. Napadeným postupem dochází podle navrhovatelky k "utahování šroubů" ve vztahu k samosprávám, nadaným ústavně zaručeným právem na originární normotvorbu.
19. Navrhovatelka připomíná, že byla k dispozici vhodnější řešení, která by věrněji zohledňovala střetávající se ústavní principy, např. možnost sankcí pro ty samosprávy, které by právní předpisy do celostátní sbírky s evidenčním charakterem opomíjely vkládat, případně zefektivnění současného mechanismu zasílání vyhlášených právních předpisů dozorovým orgánům, jehož současnou formální povahu lze jen stěží klást k tíži výhradně samosprávám.
20. Navrhovatelka poukazuje na právní úpravu ve Slovenské republice, kde podle § 6 odst. 9 zákona č. 369/1990 Zb., o obecnom zriadení, je "vyvesenie nariadenia na úradnej tabuli v obci podmienkou jeho platnosti; okrem toho sa nariadenie zverejní aj na webovom sídle obce". Ve Spolkové republice Německo, kde čl. 28 ústavy (Základního zákona) hovoří o značné samostatnosti samospráv, pokud jde o místní záležitosti, je úprava těchto záležitostí ponechána na jednotlivých spolkových zemích, např. podle čl. 26 bavorského obecního zřízení se platnost a účinnost samosprávami vydávaných předpisů opírá o jejich vlastní úkony spočívající v jejich vyhlášení. Ze sdělení spolku Sdružení místních samospráv České republiky, z. s., vyplývá, že obdobně administrativně náročný proces zveřejňování "místních" závazných předpisů není ustanoven dosud v žádné srovnatelné zemi Evropské unie.
21. Podáním ze dne 13. 10. 2021 doplnila navrhovatelka svou repliku o podrobné srovnání právní úpravy zveřejňování právních předpisů územních samosprávných celků dalších států (Rakouská republika, Polská republika a Španělské království). Navrhovatelka uvádí, že v jí uvedených státech jsou obecní vyhlášky zveřejňovány na úřední desce obce, případně v jejím obecním věstníku, což je zároveň obecnou podmínkou, na kterou je také navázána jejich platnost a účinnost. Existují výjimky (Polská republika a Španělské království, kde vyhlášky nejnižších územních samosprávných celků bývají publikovány v úředních věstnících vyšších územních samosprávných celků), v žádném z těchto států však nejsou platnost a účinnost právních předpisů samosprávy navázány na akt státu, resp. jím podmíněny. Z toho navrhovatelka dovozuje, že v komparativním pohledu jí napadená úprava zcela vybočuje z principů, kterými je platnost a účinnost samosprávních právních předpisů upravena ve srovnatelných demokratických právních státech.