I.
Rekapitulace návrhu
1. V návrhu, doručeném Ústavnímu soudu dne 25. 5. 2007, se Nejvyšší správní soud domáhá toho, aby Ústavní soud rozhodl, že ustanovení § 139 odst. 1 zákona č. 154/1994 Sb., o Bezpečnostní a informační službě, (dále též jen "zákon o BIS"), ve znění účinném do 31. 12. 2006, tj. před novelizací provedenou zákonem č. 362/2003 Sb., je v rozporu s čl. 1, čl. 36 a čl. 37 odst. 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), tedy s ústavním pořádkem České republiky.
Návrhem napadené ustanovení znělo:
"Soud nepřezkoumává rozhodnutí služebního orgánu s výjimkou rozhodnutí o
a) propuštění ze služebního poměru podle § 40 odst. 1 písm. c) nebo d),
b) náhradě škody, přesahuje-li požadovaná částka 5 000 Kč.".
2. Navrhovatel uvádí, že předmětný návrh podává v souvislosti se svou rozhodovací činností ve věci vedené u Nejvyššího správního soudu pod sp. zn. 5 As 65/2006. V ní stěžovatelka Bc. E. R. napadá kasační stížností usnesení Městského soudu v Praze ze dne 30. 5. 2006 č. j. 8 Ca 57/2006-27, kterým byla odmítnuta její žaloba proti rozhodnutí ředitele Bezpečnostní a informační služby (dále jen "ředitel BIS") ze dne 10. 1. 2006 č. j. 29-7/2005-BIS-1, jímž bylo jako opožděné zamítnuto její odvolání proti rozhodnutí ředitele BIS ze dne 7. 11. 2005 č. j. 11-31/2005-BIS-1 o přiznání úmrtného. Městský soud v Praze žalobu usnesením odmítl jako nepřípustnou, protože byla podána proti rozhodnutí, které je ze soudního přezkumu podle ustanovení § 139 odst. 1 zákona o BIS vyloučeno.
3. Nejvyšší správní soud, který má rozhodnout o kasační stížnosti, při předběžném projednání věci dospěl k závěru, že ustanovení § 139 odst. 1 zákona o BIS, které již bylo a dále bude nutné ve věci aplikovat, nelze vyložit ústavně konformním způsobem, neboť je v rozporu s ústavním pořádkem České republiky. Nejvyšší správní soud proto přerušil řízení a ve smyslu ustanovení čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") navrhuje, aby Ústavní soud vyslovil protiústavnost § 139 odst. 1 zákona o BIS, ve znění před novelou provedenou zákonem č. 362/2003 Sb., s tím, že právní názor Ústavního soudu bude pro něj v dalším řízení závazný.
4. Na podporu svého názoru a s odvoláním na "procesně obdobnou situaci" navrhovatel poukazuje na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 33/2000 ze dne 10. 1. 2001 (N 5/21 SbNU 29; 78/2001 Sb.) *), v němž Ústavní soud rovněž rozhodoval o návrhu obecného soudu, který napadal zákonné ustanovení v době rozhodování Ústavního soudu již novelizované.
5. Nad rámec návrhu poukazuje navrhovatel na znění ustanovení § 67 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, které je u derogace právních předpisů v řízení o kontrole norem založeno na účincích ex nunc, nikoli ex tunc. Toto pravidlo nelze podle jeho názoru vnímat mechanicky, neboť v takovém případě by mohlo docházet k opomíjení podstaty normativní regulace.
6. V souvislosti se zákazem retroaktivního působení právních předpisů, jehož přímým důsledkem je povinnost všech orgánů aplikujících právo používat právní předpisy v takové podobě, v jaké platily v době, v níž došlo k rozhodným právním skutečnostem, navrhovatel zdůrazňuje, že i když právní předpis může být, resp. je v době rozhodování Ústavního soudu změněn nebo dokonce bez náhrady zrušen, přesto musí být i nadále aplikován na právní vztahy dřívější, vzniklé za doby jeho platnosti a účinnosti. Navrhovatel upozorňuje, že pokud by se Ústavní soud odmítl jeho návrhem zabývat právě z důvodu pozdější derogace napadeného právního předpisu, vyvolal by takovým postupem situaci, v níž by došlo k porušení základních práv a svobod účastníků řízení. Případná ochrana ústavních práv účastníků řízení, která by byla Ústavním soudem poskytnuta až po rozhodnutí obecných soudů, se navrhovateli jeví jako "neefektivní" a "nesystémová", neboť vždy je třeba vycházet z obsahu článku 4 Ústavy, který zaručuje základním právům a svobodám soudní ochranu. Z tohoto důvodu navrhovatel trvá na tom, aby Ústavní soud při svém rozhodování neopomenul sledovat zájem celé soustavy obecných soudů na řádném fungování všech jejích dílčích článků.
7. Navrhovatel si je vědom toho, že Ústavní soud při aplikaci ustanovení § 67 zákona o Ústavním soudu v rámci tzv. abstraktní kontroly norem [ve smyslu § 64 odst. 1 písm. a) a b) zákona o Ústavním soudu] zastavuje řízení, jestliže napadené ustanovení zákona pozbude platnosti. Navrhovatel však zdůrazňuje, že druhý z případů kontroly norem - konkrétní kontrola norem [§ 64 odst. 1 písm. c) a e) a odst. 3 zákona o Ústavním soudu] - je založen na zcela jiné koncepci, jejímž smyslem je vyloučení protiústavní aplikace napadené části právního předpisu v konkrétní věci.
8. Ve vztahu k meritu věci navrhovatel argumentuje poukazem na nemožnost soudní ochrany základních práv stěžovatelky, neboť podle napadeného ustanovení je vyloučen soudní přezkum rozhodnutí ředitele BIS, což podle jeho názoru představuje flagrantní porušení základních práv stěžovatelky ve smyslu článku 36 odst. 1 a 2 Listiny, tedy dotčení základního procesního práva mít za splnitelných podmínek přístup k soudu a žádat u něj ochranu pro své právo včetně práva na spravedlivý proces. Z hlediska ústavní ochrany v oblasti správního práva poukazuje navrhovatel na druhou větu odstavce 2 článku 36 Listiny, která nepřipouští možnost vyloučit ze soudního přezkumu věci, v nichž se orgán veřejné moci dostal do konfliktu s některými ze základních práv nebo svobod. Vyloučení ze soudního přezkumu je možné v případě rozhodování orgánu veřejné správy o subjektivních veřejných právech, nikoli však při rozhodování orgánu veřejné moci o základních právech nebo svobodách zaručených Listinou. V tomto případě jde o dotčení sociálního práva jako základního práva upraveného v článku 30 odst. 1 Listiny, v němž je uvedeno právo občanů na přiměřené hmotné zabezpečení v případě ztráty živitele. Po skončení služebního poměru se příslušníkům BIS vyplácejí některé dávky, jako jsou výsluhový příspěvek, odchodné, a skončí-li služební poměr smrtí, vyplácí se pozůstalým úmrtné. Úmrtné je v daném případě speciální formou zabezpečení pozůstalých při ztrátě živitele.
9. Pokud bylo takové rozhodnutí týkající se základního sociálního práva ze soudního přezkumu podle znění citovaného ustanovení ve znění účinném do 31. 12. 2006 vyloučeno, nebyla taková úprava podle navrhovatele v souladu s právem na spravedlivý proces, a tedy ani s článkem 36 Listiny.
10. Navrhovatel vyslovuje pochybnosti ohledně reálné možnosti objektivně nezávislého a nestranného rozhodování ředitele BIS, mají-li být dodrženy principy spravedlivého procesu, a to za situace, v níž ředitel BIS podle ustanovení § 135 odst. 1 zákona o BIS rozhoduje o opravném prostředku účastníka řízení proti rozhodnutí ředitele BIS.
11. Důvody, které vedly navrhovatele k závěru o protiústavnosti ustanovení § 139 odst. 1 zákona o BIS ve znění účinném do 31. 12. 2006, byly již dříve použity v argumentaci týkající se rozhodnutí pléna Ústavního soudu ze dne 26. 4. 2005 sp. zn. Pl. ÚS 11/04 (N 89/37 SbNU 207; 220/2005 Sb.) o návrhu na zrušení ustanovení § 77k odst. 6 zákona č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů.
12. I když navrhovatel připouští, že dosažení záruk uvedených v ustanovení článku 36 odst. 2 Listiny neznamená bezpodmínečný přezkum rozhodnutí pouze soudem (aleje možné i jiným tribunálem), je třeba trvat na tom, aby šlo o orgán nezávislý, jehož členové jsou a mohou objektivně být při svém rozhodování nezávislí a nestranní. Touto problematikou se ostatně zabýval Ústavní soud např. v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 28/98 ze dne 23. 11. 1999 (N 161/16 SbNU 185; 2/2000 Sb.), případně v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 9/2000 ze dne 17. 1. 2001 (N 8/21 SbNU 55; 52/2001 Sb.).
13. Závěrem navrhovatel připomíná, že ve správním soudnictví jsou nejčastěji (jako je tomu i v projednávané věci) rozhodovány spory mezi exekutivními složkami státu a osobami soukromého práva, což vyžaduje dostatek účinných garancí zachování nezávislosti a nestrannosti rozhodování, bez souběžných vazeb k moci výkonné. Tato kritéria jsou splněna u soudců; není tomu tak při realizaci práva procesní obrany odvolatele proti rozhodnutí ředitele BIS, což shledává navrhovatel rozporným s článkem 1, článkem 36 a s článkem 37 odst. 3 Listiny.
------------------------------------------------------------------
*) pozn. red.: Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 21, nález č. 5, str. 29 a násl., vyhlášen pod č. 78/2001 Sb.