IX.
Hodnocení protiústavnosti jednotlivých napadených ustanovení
K § 9 odst. 2 a 3
92. Ustanovení § 9 odst. 2 in fine zakotvuje možnost uložení omezení (umístění slanisek, napajedel, přikrmovacích zařízení) rozhodnutím správního úřadu i v případě, že s tím vlastník nesouhlasí. Ustanovení § 9 odst. 3 umožňuje zejména v době hnízdění, kladení a odchovu mláďat nebo provádění lovů uložit omezení zákazu vstupu na honební pozemky a některých dalších činností, vyjma hospodářské činnosti vlastníka či nájemce honebního pozemku.
93. Vzhledem k tomu, že uvedená omezení jsou stanovena k dosažení obecného cíle zákona o myslivosti a směřují k zajištění činnosti, jejímž předmětem je ochrana zvěře, případně dosažení jejího optimálního stavu, případně zajištění bezpečnosti v době lovu, nelze z hlediska ústavněprávních garancí těmto ustanovením nic vytknout. Vzhledem k tomu, že jsou uvedená ustanovení v souladu s dispozicí čl. 11 odst. 3 Listiny, nelze na uložení povinností, které vyplývají z uvedených ustanovení § 9 odst. 2 a 3 napadeného zákona, nahlížet jako na omezení vlastnického práva, za něž by stěžovatelům náležela náhrada ve smyslu čl. 11 odst. 4 Listiny, jíž se dovolávají. Ne nepodstatnou okolností rovněž je, že samotná omezení, k nimž dochází, zatěžují vlastníka ve výkonu jeho vlastnického práva jen minimální měrou. V případě, že by - například shromažďováním většího množství zvěře u napajedla - došlo ke vzniku škody, má vlastník možnost domáhat se náhrady škody za pomoci mechanismu, který napadený zákon předpokládá.
94. Uvedené ustanovení obecně upravuje prostředky k zajištění optimalizace tvaru honitby. V možnosti výměny či přičlenění honebních pozemků spárují navrhovatelé rozpor s právem na svobodu sdružování podle čl. 20 Listiny, neboť napadené zákonné ustanovení nebere zřetel na svobodnou vůli jednotlivých vlastníků. Tato argumentace se však vztahuje pouze k textu poslední věty napadeného ustanovení, přestože navrhovatelé usilují o zrušení celého § 17 odst. 6.
95. Podle názoru Ústavního soudu je třeba brát zřetel na to - jak již bylo řečeno - že z vlastnického práva samotného nevyplývá právo myslivosti, je pouze indikátorem pro místní určení realizace tohoto práva, tj. stanovení, na kterých pozemcích lze právo myslivosti vykonávat. Honební společenstvo je subjekt, kterému mimo jiné svědčí právo užívat honitbu (realizovat právo myslivosti), v tom případě má povinnost přednostně umožnit užívání honitby svým členům, nebo má možnost honitbu dále pronajmout. Členství v honebním společenstvu se odvíjí v zásadě od existence vlastnického práva honebního pozemku. Tento subjekt je tedy vytvářen za účelem dosažení cílů sledovaných zákonem o myslivosti a podmínka vlastnického práva k určitému pozemku, jejímž smyslem je založení možnosti členství v konkrétním honebním společenstvu, představuje zákonnou podmínku jakékoliv státem regulované činnosti. Tato podmínka je legitimní - je logické, že v rámci honebního společenstva se lze angažovat tehdy, pokud má osoba zájem na tom, jakým způsobem bude v mezích zákona právo myslivosti realizováno na jejích pozemcích, a bylo by nelogické připustit, aby stejné oprávnění měla osoba, která obdobný majetkový zájem (vlastnické právo k pozemku zahrnovanému do honebního společenstva) nemá.
96. Existence honebního společenstva je úzce spjata s dosažením cíle zákona o myslivosti a jako forma sdružovacího práva podléhá z hlediska potenciálního přezkumu Ústavním soudem kritériím, jež plynou z obsahu čl. 20 Listiny. Ústavní garance zakotvená v tomto ustanovení zaručuje právo sdružovat se a v tomto právu není vlastník pozemku omezován. Honební společenstvo je právnickou osobou sui generis, není - podle výslovného zákazu v § 19 odst. 2 zákona o myslivosti - oprávněno podnikat a je úzce účelově zaměřeno na plnění úkolů v oblasti myslivosti. Smyslem jeho existence je, aby bylo možno identifikovat zcela jasně subjekt, který buď vykonává úkoly týkající se myslivosti sám, nebo jejich plnění "převede" prostřednictvím nájmu na subjekt jiný. Neplnění těchto povinností (neužívání honitby), jež má za následek nerealizování úkolů myslivosti, vede k tomu, že jsou pozemky přičleněny k honitbě jiné, nebo rozděleny mezi více honiteb (§ 29 odst. 2 zákona o myslivosti) tak, aby cílů zákona o myslivosti bylo dosaženo.
97. Ne nepodstatnou okolností rovněž je, že členství v honebním společenstvu není povinné. Jak již bylo řečeno, vlastnické právo k příslušnému pozemku je podmínkou členství, členství však nevzniká automaticky. Má-li konkrétní vlastník zájem se na činnosti honebního společenstva podílet, může se stát jeho členem. Jeho působení je plně vedeno zásadou vigilantibus iura scripta sunt. Vlastník, který se účastní na činnosti honebního společenstva, se tak může - vedle povinností, které pro něj z členství plynou - podílet i na rozhodování a participovat tak na způsobu realizace zákonných povinností honebního společenstva.
98. S ohledem na povahu účasti v honebním společenstvu nelze v mechanismu vyrovnávání hranic pozemku bez souhlasu vlastníka spatřovat prvek protiústavnosti. Právo účasti v honebním společenstvu, jakož i právo realizovat právo myslivosti z něj vyplývající jsou právní kategorie odlišné svou povahou od práva vlastnického a nepožívají ústavněprávních kvalitativně shodných garancí a neexistuje na ně zákonný nárok ani v rovině jednoduchého práva.
99. V duchu obecných závěrů, které Ústavní soud vyslovil, je rovněž třeba zdůraznit, že stanovení základních prostorových a kvalitativních parametrů honitby je motivováno potřebami zvěře tak, aby honitba představovala v konkrétní situaci nejlepší ekosystém s co možná nejrozmanitějšími životními podmínkami. Posouzení těchto okolností však přísluší správnímu úřadu.
100. Ústavní soud zdůraznil, že jednotlivé složky myslivosti, resp. práva myslivosti od sebe nelze oddělit a je nutno posuzovat je komplexně s tím, že celek je legitimním omezením vlastnického práva ve smyslu čl. 11 odst. 3 Listiny. Tento závěr platí i za situace, kdy se vlastník v rámci přičleňování pozemků na přičlenění nedohodne. Představuje-li realizace myslivosti činnost ve veřejném zájmu, je nutno klást důraz na to, aby hlavní cíl chráněný zákonem o myslivosti - ochrana zvěře - nebyl ohrožen, a nelze tedy bez výhrad a za všech okolností trvat na uzavření dohod se všemi vlastníky honebních pozemků zahrnovaných do honitby.
101. Napadenému ustanovení navrhovatelé rovněž vytýkají diskriminační charakter, který má být způsoben tím, že vlastníci honebních pozemků přičleňovaných k honitbě jediného vlastníka jsou diskriminováni oproti vlastníkům honebních pozemků přičleňovaných ke společenstevní honitbě. Vlastní diskriminace má být způsobena tím, že v rámci členství v honebním společenstvu se lze podle názoru navrhovatelů alespoň nějakým způsobem podílet na výkonu práva myslivosti, kdežto v případě, kdy je pozemek přičleněn k honitbě jediného vlastníka, žádné honební společenstvo nevzniká a shora popsaná participace není možná.
102. Je nepopiratelné, že může vzniknout dvojí právní postavení závislé na tom, zda bude honební pozemek přičleněn ke společenstevní honitbě nebo k honitbě jediného vlastníka. Aby však bylo možno charakterizovat jednání jako diskriminační, je v zásadě třeba - v duchu garance obsažené v čl. 3 odst. 1 Listiny, jíž se navrhovatelé dovolávají - splnění dvou podmínek. Jednak musí být nastolena nerovnost v přístupu k základním právům a svobodám, jednak musí docházet k diskriminaci z nějakého kvalifikovaného důvodu (tj. z důvodu pohlaví, rasy, barvy pleti, jazyka, víry a náboženství, politického či jiného smýšlení, národního nebo sociálního původu, příslušnosti k národnostní nebo etnické menšině, majetku, rodu nebo jiného postavení). I pokud by Ústavní soud připustil, že vlastníci nedobrovolně přičleňovaných pozemků tvoří dvě navzájem diskriminovatelné skupiny, přičemž diskriminace by spočívala v příslušnosti ke skupině těch vlastníků, jejichž pozemky jsou přičleňovány k honitbě jediného vlastníka, je třeba se ptát, při výkonu jakého ústavně garantovaného práva by byli tito vlastníci diskriminováni. Z celkového kontextu argumentace navrhovatelů by bylo možno uvažovat o diskriminaci v právech garantovaných čl. 11 Listiny a podle výslovného odůvodnění obsaženého v návrhu by se jednalo o diskriminaci v rovnosti v právech podle čl. 1 Listiny, resp. v rovnosti při zákonných omezeních základních lidských práv a svobod podle čl. 4 odst. 3 Listiny.
103. K omezení při výkonu práv podle čl. 11 Listiny v posuzovaném případě dojít nemůže z důvodů, které Ústavní soud shora vyložil. Právo myslivosti není právem, které je spjato s vlastnickým právem k honebnímu pozemku, ale honební pozemek je jako jednotka tvorby honiteb pouze prostředkem teritoriálního vymezení honitby, je tedy kvantitativním předpokladem práva myslivosti. V tomto smyslu je třeba rozumět také části věty obsažené v shora zmíněném rozsudku Nejvyššího soudu ve věci sp. zn. 22 Cdo 3006/2002, na kterou navrhovatelé odkazují: ... zákon (míněna je dřívější úprava myslivosti provedená v zákoně č. 23/1962 Sb., pozn. Ústavní soud) sice koncipuje právo myslivosti jako samostatné věcné právo vycházející z vlastnictví honebního pozemku (§ 2); je však třeba podotknout, že Nejvyšší soud pokračuje (a tato část textu odůvodnění zmíněného rozhodnutí již v návrhu citována není): ... nicméně to neznamená, že by vlastník takového pozemku mohl bez dalšího toto právo vykonávat. Podle ... zákona lze totiž právo myslivosti vykonávat pouze na honebních pozemcích ... Přitom právo myslivosti (míněno jeho výkon) přísluší ... jen vlastníkům honitby (dnes držitel honitby, pozn. Ústavní soud) ... Vlastník honitby, jímž je zpravidla osoba odlišná od vlastníka honebního pozemku, může ... vykonávat v této honitbě právo myslivosti sám nebo ji může smlouvou pronajmout ... Z uvedeného je zřejmé, že výkon práva myslivosti neplyne přímo z vlastnického práva k honebnímu pozemku, nýbrž závisí na splnění dalších podmínek vyplývajících ze zákona a za určitých okolností ... je možný i proti vůli vlastníka honebního pozemku. Zákon svými ustanoveními veřejnoprávního charakteru omezuje práva vlastníků honebních pozemků v zájmu ochrany myslivosti ... Závěry Nejvyššího soudu tak v zásadě korespondují s tím, jak se vyjádřil Ústavní soud k povaze práva myslivosti, neboť tato dvě práva (vlastnické právo k pozemku a právo myslivosti) jsou na sobě nezávislá, byť je nepopiratelné při vzniku (založení) a zčásti i při realizaci práva myslivosti funkční spojení mezi těmito právy, resp. přesněji mezi honebním pozemkem a honitbou, v jejímž rámci je právo myslivosti realizováno.
104. V souvislosti s odkazem na čl. 1 a čl. 4 odst. 3 Listiny poukazují navrhovatelé rovněž na to, že podle jejich názoru stát může poskytnout jedné skupině více výhod než skupině jiné jedině tehdy, pokud k tomu dochází při zabezpečení funkcí státu a s odvoláním na veřejné hodnoty. Přitom odkázali na nálezy Ústavního soudu publikované pod č. 403/2002 Sb. a pod č. 83/2003 Sb. (pozn. red.: nálezy sp. zn. Pl. ÚS 36/01 a sp. zn. Pl. ÚS 12/02, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 26, nález č. 80; svazek 29, nález č. 20). K této otázce se Ústavní soud již vyjádřil v rámci obecné argumentace, podle které je myslivost prostředkem k dosažení úkolů státu vyplývajících z čl. 7 Ústavy České republiky, proto jsou tedy "omezení", k nimž dochází na straně vlastníků honebních pozemků, v mezích ústavnosti.
105. S ohledem na konkrétnosti argumentace týkající se napadeného ustanovení § 18 odst. 4 zákona o myslivosti, lze rovněž podotknout, že okolnosti přičlenění v rámci procesu uznání honiteb musejí být podle zákona správním úřadem podrobně zkoumány. V případě nesouhlasu vlastníka honebního pozemku s přičleněním musí navrhovatel (tzn. jediný vlastník či přípravný výbor honebního společenstva) odůvodnit požadavek přičlenění pozemků k honitbě, která musí i bez přičleňovaných pozemků dosahovat předepsané minimální výměry. Takovými důvody v praxi může být například fakt, že pozemky obvykle malé výměry přiléhají k navrhované honitbě, nebo pozemky navrhované k přičlenění tvoří izolované ostrůvky mezi jinak souvislými pozemky navrhované honitby a jejich přičlenění je tak logické například s ohledem na zákonný požadavek souvislosti honitby; přičlenění je proto motivováno vytvořením či zlepšením podmínek řádného mysliveckého hospodaření (viz k tomu i Řehák, L. - Staněk, J. - Kříž, P.: Zákon o myslivosti s komentářem. 1. vydání. Praha: VENATOR, 2002, str. 121 a 122). Zákon podle názoru Ústavního soudu stanoví transparentní důvody přičlenění pozemků motivované potřebami zvěře a vytváří dostatečné předpoklady pro přezkum těchto důvodů v konkrétním případě.
106. S ohledem na shora uvedené je proto třeba uzavřít, že nemožnost vlastníka honebního pozemku podílet se na realizaci práva myslivosti účastí v honebním společenstvu v situaci, kdy jeho pozemek je přičleněn k honitbě jediného vlastníka, nepředstavuje protiústavní zásah, neboť ke "zhoršení" právního postavení vlastníka honebního pozemku dochází při realizaci omezení vlastnického práva přípustných podle čl. 11 odst. 3 Listiny.
107. Předmětem kritiky tohoto ustanovení je podle navrhovatelů skutečnost, že o vzniku členství v honebním společenstvu rozhoduje valná hromada a že nelze odvodit možnost automatického vzniku členství například přičleněním pozemku. V tom nelze spatřovat dle názoru Ústavního soudu prvek diskriminace podle čl. 3 odst. 1 Listiny, neboť zde chybí důvod, pro který by byl vlastník diskriminován, jak vyžaduje čl. 3 odst. 1 Listiny (srov. výše). Nelze totiž rozlišit dvě kategorie osob ve srovnatelném právním postavení, s nimiž by bylo zacházeno různě. Jak již bylo řečeno, vlastnické právo k pozemku představuje pouze předpoklad členství a v tomto předpokladu jsou si všichni potenciální členové rovni.
K § 26 odst. 1 části věty za středníkem
108. Ústavní soud nemůže přisvědčit argumentaci navrhovatelů ohledně nerovnosti a diskriminace, k níž by měla aplikace napadeného ustanovení směřovat. Dle mínění Ústavního soudu je třeba počítat lhůtu k oznámení, že nesouhlasí se členstvím v honebním společenstvu, od okamžiku doručení rozhodnutí o povolení zápisu práva. Podle § 2 odst. 2 zákona č. 265/1992 Sb., o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem, ve znění pozdějších předpisů, vznikají práva zapisovaná do katastru nemovitostí dnem vkladu do katastru. O této skutečnosti se právně relevantním způsobem může vlastník dozvědět až doručením rozhodnutí. Ve smyslu § 2 odst. 3 uvedeného zákona právní účinky vkladu vznikají na základě pravomocného rozhodnutí o jeho povolení ke dni, kdy návrh na vklad byl doručen katastrálnímu úřadu. Toto ustanovení nic nemění na předchozím závěru. Zpětné účinky jsou zakotveny s ohledem na nutnost respektovat účinky řízení o zápisu, které vznikají ke dni, kdy se poprvé mohl projevit účinek převodu (přechodu) vlastnického práva, jenž je konstituován státem. Tím je také zajištěna kontinuita řady po sobě jdoucích vlastníků, a zákon tak přesně specifikuje okamžiky, ve kterých určitá osoba byla vlastníkem. Za této situace nelze spatřovat v uvedeném ustanovení projev protiústavnosti.
K § 27 odst. 1 větě druhé
109. Ručení členů honebního společenstva za závazky společenstva není upraveno v zákoně o myslivosti podle výměry pozemků jednotlivých členů, navrhovatelé přitom dovozují, že taková úprava zakládá nerovné a diskriminační zacházení, a proto navrhují zrušit ustanovení druhé věty § 27 odst. 1 zákona myslivosti.
110. Byť Ústavní soud neakceptuje závěr o protiústavnosti druhé věty § 27 odst. 1 zákona o myslivosti, akceptuje obsahově výhrady navrhovatelů. Zákonná úprava totiž zakládá svou konstrukcí určitou disproporci. Ustanovení § 22 odst. 3 zákona o myslivosti stanoví: "Hlasovací právo na valné hromadě přísluší pouze členům honebního společenstva. Na rozhodování se členové honebního společenstva podílejí podle výměry honebních pozemků, které vlastní a které tvoří společenstevní honitbu. Za každý, i započatý hektar výměry honebního pozemku, který v honitbě vlastní, přísluší členovi honebního společenstva jeden hlas.". Člen honebního společenstva je hlasováním na valné hromadě honebního společenstva schopen ovlivnit nakládání s majetkem pouze v rozsahu, který odpovídá výměře jeho pozemků v honitbě. Napadené ustanovení však nerespektuje stejný mechanismus při kvantifikaci ručení, neboť výše ručení neodpovídá míře, kterou byl v demokratických poměrech činnosti honebního společenstva schopen jeho člen ovlivnit závazky společenstva, za něž ručí. Členové honebního společenstva - malí pozemkoví vlastníci by byli diskriminováni ve srovnání se členy honebního společenstva - velkými pozemkovými vlastníky, pokud by nemohli při shodném rozsahu ručení ovlivnit své právní postavení stejnými právními prostředky. Takový přístup proto zakládá diskriminaci v rovnosti v právech podle čl. 3 odst. 1 ve spojení s první větou čl. 1 Listiny. Ústavní soud se však nedomnívá, že tato situace zakládá bez dalšího nutnost zrušení napadaného ustanovení. Poněvadž pravidlo o neomezeném ručení není v zákoně vyjádřeno výslovně, lze - v duchu konstantní judikatury Ústavního soudu - upřednostnit před zrušením ustanovení jeho ústavně konformní výklad. Ústavní soud má za to, že výše ručení člena honebního společenstva musí být kvantifikována podle stejného pravidla, jaké je stanoveno pro hlasování na valné hromadě honebního společenstva, člen proto ručí za závazky společenstva podle výměry honebních pozemků, které vlastní a které tvoří společenstevní honitbu. Výklad, který by takový přístup nerespektoval, by zakládal popsanou diskriminaci.
K § 31 odst. 2, 3 a 6 písm. a)
111. Argumentace použitá u § 17 odst. 6 platí zde obdobně.
K § 55 odst. 1 až 3
112. K nerovnému zacházení v tomto případě nemůže dojít, neboť o diskriminační jednání by se jednalo tehdy, pokud by - jak již bylo uvedeno - bylo zacházeno s osobami se stejným nebo obdobným právním postavením různě. Dovolávají-li se navrhovatelé rozdílného přístupu k vlastníkům honebních pozemků na jedné straně ve srovnání s jinými subjekty, je třeba zdůraznit, že postavení obou těchto skupin je různé, neboť posléze uvedené skupině subjektů nemůže vzniknout (coby nevlastníkům) škoda na zemědělských plodinách či na lesních pozemcích. O diskriminační přístup by se jednalo například tehdy, pokud by s různými skupinami vlastníků pozemků, na nichž jsou pěstovány polní plodiny, bylo zacházeno různě.
113. Předmětem úpravy je odpovědnost za specifickou škodu, která reaguje - ve srovnání s obecnou úpravou odpovědnosti za škodu např. v občanském zákoníku - na určitý specifický případ, pro nějž je typické, že s uplynutím delšího časového období je škoda fakticky nezjistitelná a bylo by možno jen stěží poskytnout ochranu práv kterékoliv z dotčených stran odpovědnostního vztahu. Ústavní soud se proto neztotožňuje s námitkou, že lhůty, které jsou zákonem o myslivosti zakotveny pro uplatnění nároku na náhradu škody, nejsou přiměřené. Jestliže vlastník pozemku obhospodařuje zemědělský pozemek, lze předpokládat, že stav výpěstků průběžně sleduje. Lhůta 20 dnů od vzniku škody se tak pro uplatnění nároku jeví naprosto přiměřená. Lhůtu pro uplatnění nároku na škodu způsobenou na lesních pozemcích a porostech, kterou lze uplatňovat za předchozí rok vždy do 20 dnů od konce měsíce června, hodnotí Ústavní soud s ohledem na stejné důvody, jaké byly zmíněny v předchozím případě, jako přiměřenou.
114. Přechodné ustanovení obsažené v napadeném ustanovení zákona o myslivosti umožňuje zachovat honitby a obory uznané podle dosavadních předpisů a stanoví rovněž pravidlo přechodu na požadavky nové právní úpravy v zákonné lhůtě. Takový přístup je zcela v souladu s běžnými pravidly intertemporality.
115. Argumentaci, podle níž jde o konzervaci dosavadního stavu, jež neumožňuje malým, resp. menšinovým vlastníkům vytvořit honební společenstvo podle svých představ a potřeb, nelze rovněž přisvědčit. Ústavní soud považuje za důležité zdůraznit, že honební společenstvo, jak již bylo zmíněno v rámci argumentace k návrhu na zrušení § 17 odst. 6 zákona o myslivosti, je zakládáno programově za účelem realizace myslivosti, tedy k ochraně zvěře. Právě proto by (automatický) zákonný zánik honebních společenstev (a to i po uplynutí lhůty pro splnění požadavků nové právní úpravy) mohl ohrozit naplnění zákonného účelu myslivosti a mohl by přivodit stav, kdy by institucionálně nebyla zajištěna péče o část ekosystému, čímž by stát nezajistil plnění své ústavní povinnosti podle čl. 7 Ústavy České republiky.