IX. 3
Přezkum ústavnosti § 257 písm. j) ZZVZ
75. S ohledem na výše shrnutá obecná východiska musí Ústavní soud zvážit, zda napadená povinnost ÚOHS zastavit řízení o přezkoumání úkonů zadavatele vede k omezení práva navrhovatelů na soudní a jinou právní ochranu ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny. Především platí, že podle současné právní úpravy žádné subjektivní právo uchazečů získat veřejnou zakázku v zadávacím řízení neexistuje. Zadávání veřejných zakázek je civilní kontraktační proces, jenž nepředstavuje výkon veřejné moci; je ovšem modifikovaný zvláštními předpisy závaznými pro veřejné zadavatele a další subjekty. Uchazeči o veřejnou zakázku mají v souladu s § 6 odst. 2 ZZVZ právo na to, aby vůči nim zadavatel v zadávacím řízení postupoval rovně a nediskriminačně. V tomto ohledu základní právo uchazečů na soudní a jinou právní ochranu dopadá i na řízení o návrhu na přezkum postupu zadavatele podle zákona č. 134/2016 Sb., ve znění pozdějších předpisů, neboť ÚOHS představuje jiný orgán, u kterého se uchazeči mohou domáhat účinné ochrany svého práva na rovné zacházení ze strany zadavatele při zadávání veřejné zakázky. Uchazečům o veřejnou zakázku tedy svědčí základní právo podle čl. 36 odst. 1 Listiny, aby se u soudu nebo jiného orgánu mohli domáhat svého práva stanoveným způsobem.
76. Zároveň nelze soudní přezkum postupu zadavatele absolutně vyloučit, neboť z judikatury Evropského soudu pro lidská práva vyplývá, že zadávací řízení na veřejnou zakázku spadá do civilní větve ústavně zaručených procesních práv podle čl. 6 odst. 1 Úmluvy (viz rozsudek ESLP ve věci Mirovni Inštitut proti Slovinsku, § 105).
77. Ústavnost napadeného ustanovení je tedy třeba hodnotit z perspektivy práva na soudní a jinou právní ochranu, neboť řízení o návrhu na přezkum úkonů zadavatele pod rozsah čl. 36 odst. 1 Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy spadá. Ústavní soud dále dospěl k závěru, že povinnost ÚOHS zastavit přezkumné řízení v případě, že byla uzavřena smlouva na předmět veřejné zakázky, představuje zjevné omezení práva účastníků řízení na soudní a jinou právní ochranu zahrnujícího právo na meritorní rozhodnutí, neboť příslušný orgán nemá v případě procesního rozhodnutí možnost postup zadavatele v zadávacím řízení věcně zhodnotit. Zastaví-li ÚOHS řízení o přezkumu postupu zadavatele v případě, kdy je uzavřena smlouva, následný soudní přezkum rozhodnutí ÚOHS je ze strany správních soudů omezen pouze na otázku zákonnosti zastavení řízení; souladem postupu zadavatele se zákonem č. 134/2016 Sb., ve znění pozdějších předpisů, se tedy správní soudy věcně zabývat nemohou. Zastavení řízení představuje omezení přístupu k meritornímu soudnímu přezkumu postupu zadavatele v zadávacím řízení, což zároveň znamená omezení možnosti uchazečů domáhat se soudní ochrany jejich práva na rovné a nediskriminační zacházení ze strany zadavatele. V tomto smyslu tedy napadené ustanovení představuje omezení základního práva účastníků řízení na soudní a jinou právní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy.
78. V nyní projednávaném případě však nejde o soudní výluku ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny (jak tvrdí navrhovatelka), protože samotné procesní rozhodnutí ÚOHS je i nadále přezkoumatelné ve správním soudnictví tradiční cestou žaloby proti rozhodnutí správního orgánu ve smyslu § 65 a násl. soudního řádu správního. Rozporovaná povinnost ÚOHS zastavit přezkumné řízení omezuje přístup účastníků k soudnímu přezkumu toliko ve vztahu k úkonům zadavatele v zadávacím řízení, které mají být příčinou nerovného zacházení vůči uchazečům. Přístup k soudu ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny vůči samotnému rozhodnutí ÚOHS zákonem omezen není.
79. Vyplývá-li z výše uvedeného, že úprava napadeného § 257 písm. j) ZZVZ omezuje základní právo účastníků přezkumného řízení na soudní a jinou právní ochranu, musí dále Ústavní soud uvážit, zda takové omezení sleduje legitimní cíl. Za legitimní cíle institutu zastavení přezkumného řízení nelze považovat zrychlení či zefektivnění zadávacího řízení. Zastavení přezkumného řízení je pouhým důsledkem právního jednání - uzavření smlouvy na předmět veřejné zakázky. Legitimní cíl je však nutné hledat ve smyslu přezkumného řízení před uzavřením smlouvy. Je-li účelem tohoto řízení přezkoumat úkony zadavatele ještě před uzavřením smlouvy na předmět veřejné zakázky a případně uložit nápravné opatření, je zřejmé, že uzavřením smlouvy se přezkumné řízení v této fázi stává bezpředmětným. Institut zastavení řízení má zajistit racionalizaci přezkumného řízení tak, aby řízení u ÚOHS a případně u správních soudů neprobíhalo poté, co již není možné naplnit jeho smysl. Jinými slovy, omezení práva na soudní a jinou právní ochranu sleduje cíl zajištění účinnosti rozhodnutí ve fázi před uzavřením smlouvy na předmět veřejné zakázky - takový cíl legitimní je.
80. Konečně je třeba zhodnotit, zda je předmětné omezení práva na soudní a jinou právní ochranu institutem zastavení přezkumného řízení k právě uvedenému legitimnímu cíli přiměřené. Ústavní soud v tomto ohledu dospěl k závěru, že tomu tak je.
81. Ustanovení § 257 písm. j) ZZVZ neomezuje právo účastníků přezkumného řízení na soudní a jinou právní ochranu absolutně. K zastavení přezkumného řízení dojde jen v případě, je-li smlouva na předmět veřejné zakázky uzavřena dříve, než ÚOHS vydá meritorní rozhodnutí ve věci přezkumu postupu zadavatele. Zákon č. 134/2016 Sb., ve znění pozdějších předpisů, přitom obsahuje několik "pojistek", které mají zajistit, aby meritorní rozhodnutí bylo zásadně vydáno - zejména jde o úpravu tzv. blokačních lhůt. Nerozhodne-li ÚOHS o přezkumu v příslušné blokační lhůtě, má kompetenci (nikoliv povinnost) vydat předběžné opatření zakazující zadavateli smlouvu uzavřít, čímž ÚOHS může zajistit, aby bylo přezkumné řízení řádně dokončeno.
82. Navrhovatelka tvrdí, že výše uvedené zákonné pojistky nejsou dostatečné proto, že zadavatel se může bez dalšího rozhodnout blokační lhůtu či předběžné opatření ÚOHS porušit a smlouvu uzavřít, čímž se fakticky vyhne věcnému přezkumu svého postupu. Navrhovatelka obdobně namítá, že tyto pojistky nezabraňují svévolnému postupu ze strany ÚOHS, jehož nečinnost může vést k uzavření smlouvy na předmět veřejné zakázky. S těmito argumenty navrhovatelky se Ústavní soud neztotožňuje. Zadavatelé jsou ve svém postupu při uzavírání smlouvy v běžící blokační lhůtě či přes zákaz stanovený předběžným opatřením omezeni zákonem. Uzavře-li totiž zadavatel bez dalšího smlouvu v běžící blokační lhůtě či v rozporu s předběžným opatřením, je ÚOHS podle § 264 odst. 1 ZZVZ povinen zásadně uložit zadavateli zákaz plnění smlouvy, která je neplatná od počátku. Tímto způsobem zákon č. 134/2016 Sb., ve znění pozdějších předpisů, zajišťuje, aby nebyla účinná smlouva na veřejnou zakázku, která byla zadavatelem uzavřena v běžící blokační lhůtě či v rozporu se stanoveným předběžným opatřením.
83. Zákon v obecné rovině poskytuje ÚOHS konkrétní prostředky, kterými může dosáhnout meritorního rozhodnutí v přezkumném řízení, a tím i docílit účinné ochrany účastníků tohoto řízení. ÚOHS může uplynutí blokační lhůty bez vydání meritorního rozhodnutí předejít buďto včasným vydáním meritorního rozhodnutí v blokační lhůtě, nebo vydáním předběžného opatření zakazujícího uzavřít zadavateli smlouvu, a to i bez návrhu. Ústavní soud přitom zdůrazňuje, že vydání předběžného opatření zakazujícího uzavření smlouvy nelze vnímat jako absolutní povinnost ÚOHS. Lze si totiž představit případy, ve kterých by zájmy zadavatele na okamžitém uzavření smlouvy legitimně převážily nad právem účastníků řízení na vydání meritorního rozhodnutí ve fázi před uzavřením smlouvy (např. akutní potřeba nákupu léků apod.). Takové případy, ve kterých ÚOHS buďto meritorně nerozhodne ještě v blokační lhůtě, či nevydá odpovídající předběžné opatření, budou výjimečné; zcela je ale vyloučit nelze.
84. Existují-li případy, ve kterých by oprávněné zájmy zadavatele na uzavření smlouvy mohly převážit nad právem účastníků na dokončení přezkumného řízení, nelze vnímat možnost ÚOHS zvážit vydání předběžného opatření zakazujícího uzavření smlouvy jako nepřiměřenou kompetenci umožňující jeho svévolné jednání. Tuto možnost je naopak nutné vnímat jako zákonné zmocnění, které umožňuje ÚOHS zvážit v jednotlivých případech, zda právo na soudní a jinou právní ochranu účastníků přezkumného řízení převažuje nad zájmy zadavatele uzavřít smlouvu. Postrádal-li by ÚOHS tuto kompetenci, byl by ostatně napadený § 257 písm. j) ZZVZ fakticky vyprázdněn - smlouva by nikdy nemohla být ze strany zadavatele uzavřena dříve, než by meritorně skončilo přezkumné řízení.
85. Skutečnost, zda ÚOHS zváží v jednotlivých případech protichůdné zájmy správně, je otázkou aplikace příslušných ustanovení v konkrétních věcech. Zváží-li ÚOHS protichůdné zájmy chybně a meritorní rozhodnutí před uzavřením smlouvy nevydá, může jeho postup představovat nesprávný úřední postup, za který nese stát odpovědnost (srov. čl. 36 odst. 3 Listiny). Avšak z pouhé možnosti, že ÚOHS nevyužije příslušných zákonných pojistek tak, aby ve věci bylo vydáno meritorní rozhodnutí, nelze usuzovat na nepřiměřenost omezení základního práva na soudní a jinou právní ochranu obecně, protože ve výjimečných případech může být takový postup legitimní.
86. Z pohledu přiměřenosti institutu zastavení přezkumného řízení je konečně zásadní, že ani účastníkům zastaveného přezkumného řízení se cesta k věcnému přezkumu postupu zadavatele při zadávání veřejné zakázky zastavením přezkumného řízení zcela neuzavírá. Jak je vysvětleno výše, neúspěšní uchazeči se vůči zadavateli mohou domáhat náhrady škody v civilním řízení u civilních soudů. V rámci zkoumání odpovědnosti zadavatele civilní soudy přezkoumají postup zadavatele vůči neúspěšnému uchazeči, včetně toho, zda zadavatel s neúspěšným uchazečem zacházel rovně a nediskriminačně.
87. Vzhledem k tomu, že neexistuje subjektivní právo uchazečů na uzavření smlouvy na předmět veřejné zakázky, je z pohledu práva na soudní a jinou právní ochranu přiměřené, že forma účinné ochrany vůči porušení práva na rovné zacházení je v různých fázích zadávacího řízení odlišná. Ve fázi před uzavřením smlouvy tuto ochranu představují ochranná opatření (zrušení zadávacího řízení či jednotlivého úkonu zadavatele), ve fázi po uzavření smlouvy prostředek ochrany představuje možnost domáhat se proti státu náhrady škody podle speciálního zákona. Z požadavku základního práva na soudní a jinou právní ochranu nevyplývá, jakou konkrétní formou je třeba ochranu právu zajistit, a vzhledem k tomu, že zákon č. 134/2016 Sb., ve znění pozdějších předpisů, obsahuje zákonné prostředky, aby bylo až na výjimky meritorně rozhodnuto ve věcech přezkumného řízení, nelze považovat institut zastavení řízení za nepřiměřený.
88. Z výše uvedeného vyplývá, že napadená zákonná povinnost zastavit přezkumné řízení v případě, že je uzavřena smlouva na předmět veřejné zakázky, je obecně přiměřená vůči sledovanému legitimnímu cíli. Ústavní soud proto dospěl závěru, že napadený § 257 písm. j) ZZVZ je v souladu s ústavním pořádkem.