IX. 1
Přezkum úkonů zadavatele v zadávacím řízení
59. Ústavní soud při posuzování návrhu na zrušení napadeného ustanovení nemůže odhlédnout od celkového kontextu právní úpravy řízení o přezkumu úkonů zadavatele v zadávacím řízení. Předně je třeba zdůraznit, že § 6 odst. 1 a 2 ZZVZ stanoví, že zadavatel při postupu podle tohoto zákona musí dodržovat zásady transparentnosti a přiměřenosti a ve vztahu k dodavatelům zásadu rovného zacházení a zákazu diskriminace. Zákon rozlišuje dvě fáze dozoru ze strany ÚOHS nad dodržováním pravidel stanovených zákonem č. 134/2016 Sb., ve znění pozdějších předpisů: 1. řízení o přezkoumání úkonů zadavatele před uzavřením smlouvy na veřejnou zakázku; 2. řízení o návrhu na uložení zákazu plnění smlouvy po uzavření smlouvy na veřejnou zakázku.
60. Řízení o přezkoumání úkonů zadavatele před uzavřením smlouvy se zahajuje na písemný návrh navrhovatele nebo z moci úřední. Návrh lze podat proti všem úkonům i opomenutím zadavatele, které nejsou v souladu se zákonem č. 134/2016 Sb., ve znění pozdějších předpisů, a v jejichž důsledku vznikla nebo hrozí újma na právech navrhovatele (§ 249 - 250 ZZVZ). Nedodrží-li zadavatel pravidla stanovená pro zadání veřejné zakázky nebo pro zvláštní postup podle části šesté ZZVZ, čímž ovlivní nebo může ovlivnit výběr dodavatele nebo výběr návrhu, a současně dosud nedošlo k uzavření smlouvy, ÚOHS podle § 263 odst. 2 ZZVZ zruší zadávací řízení jako celek nebo jen jednotlivý úkon zadavatele. ÚOHS návrh podle § 265 písm. a) ZZVZ zamítne, jestliže nebyly zjištěny důvody pro uložení nápravného opatření.
61. V průběhu přezkumného řízení před uzavřením smlouvy zadavatel podle § 246 odst. 1 písm. d) a § 246 odst. 2 ZZVZ nesmí uzavřít smlouvu s dodavatelem ve lhůtě 60 dnů ode dne zahájení řízení. Zákon tím upravuje běh tzv. blokační lhůty, ve které zadavatel nesmí uzavřít smlouvu, čímž umožňuje dalším uchazečům žádat nápravu u ÚOHS, domnívají-li se, že zadavatel v zadávacím řízení postupoval v rozporu se zákonem č. 134/2016 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Blokační lhůta má zajistit urychlení a zefektivnění dozorové činnosti ÚOHS tak, aby byla umožněna rychlá příprava meritorního rozhodnutí (viz důvodovou zprávu k ZZVZ, § 246). Podle důvodové zprávy k zákonu o zadávání veřejných zakázek má úprava tzv. blokačních lhůt vést k tomu, aby nařízení předběžného opatření zakazujícího uzavřít smlouvu v zadávacím řízení podle obecné úpravy správního řádu bylo po uplynutí blokační lhůty výjimečným institutem; speciální úprava blokačních lhůt má v tomto ohledu kompenzovat absenci zvláštní úpravy předběžných opatření (Dvořák, D. a kol. Zákon o zadávání veřejných zakázek. Komentář. Praha: C. H. Beck, 2017, s 1171).
62. ÚOHS řízení o návrhu na přezkum postupu zadavatele před uzavřením smlouvy podle napadeného § 257 písm. j) ZZVZ zastaví, uzavřel-li zadavatel v průběhu správního řízení smlouvu; řízení rovněž zastaví např. z důvodu, že zadavatel zrušil zadávací řízení či nebyla-li složena požadovaná kauce (viz § 257 ZZVZ). Důvodová zpráva k zákonu o zadávání veřejných zakázek vychází z předpokladu, že uzavření smlouvy v průběhu přezkumného řízení ve fázi před uzavřením smlouvy vede ke "zmaření účelu řízení", které se stává "bezpředmětným" (viz důvodovou zprávu k ZZVZ, § 246).
63. Po uzavření smlouvy na veřejnou zakázku lze podat pouze návrh na uložení zákazu plnění smlouvy. Podle § 254 odst. 1 písm. b) ZZVZ návrh na uložení zákazu plnění smlouvy na veřejnou zakázku může podat navrhovatel, který tvrdí, že zadavatel uzavřel smlouvu přes zákaz jejího uzavření stanovený zákonem č. 134/2016 Sb., ve znění pozdějších předpisů, nebo předběžným opatřením. ÚOHS podle § 264 odst. 1 ZZVZ uloží zadavateli v řízení zahájeném na návrh zákaz plnění smlouvy, byla-li smlouva na veřejnou zakázku uzavřena postupem uvedeným v § 254 odst. 1 ZZVZ; zároveň platí, že smlouva, ohledně níž ÚOHS uložil zákaz plnění, je zásadně neplatná od samého počátku. Prokáže-li však zadavatel, že důvody hodné zvláštního zřetele spojené s veřejným zájmem vyžadují pokračování plnění smlouvy, ÚOHS v rozhodnutí stanoví lhůtu ne delší než 12 měsíců, jejímž uplynutím je zakázáno plnění smlouvy (§ 264 odst. 3 věta první ZZVZ). Ustanovení § 264 odst. 4 ZZVZ zároveň stanoví, že ÚOHS neuloží zákaz plnění smlouvy, prokáže-li zadavatel kromě skutečností uvedených v odstavci 3 i to, že k ochraně daného veřejného zájmu nepostačuje stanovení lhůty ve výše uvedeném smyslu.
64. Zákonná úprava řízení o přezkoumání postupu zadavatele implementuje unijní úpravu podle výše citované přezkumné směrnice, jejímž cílem je posílit záruky transparentnosti a nediskriminace a zároveň zajistit účinné a rychlé opravné prostředky pro případy porušení práva v oblasti veřejných zakázek. Podle čl. 1 odst. 3 přezkumné směrnice členské státy zajistí, aby bylo přezkumné řízení dostupné alespoň každé osobě, která má nebo měla zájem na získání určité zakázky a které v důsledku domnělého protiprávního jednání vznikla nebo hrozí škoda.
65. Vnitrostátní orgány mají mít v souladu s přezkumnou směrnicí kompetence: a) přijímat co nejrychleji předběžná opatření směřující k nápravě domnělého protiprávního jednání nebo k zabránění dalšímu poškozování dotčených zájmů; b) zrušit protiprávní rozhodnutí nebo jiný úkon zadavatele a c) přiznat náhradu škody osobám poškozeným protiprávním jednáním (srov. čl. 2 odst. 1 přezkumné směrnice). Tyto pravomoci mohou být rozděleny mezi různé orgány, které jsou z různých hledisek příslušné k přezkumnému řízení (čl. 2 odst. 2 přezkumné směrnice). Nejsou-li orgány příslušnými k přezkumnému řízení soudy, musí být v takovém případě přijaty předpisy zajišťující, že domnělé protiprávní opatření orgánu příslušného k přezkumu nebo domnělé vady při výkonu jemu svěřených pravomocí podléhají soudnímu přezkumu (čl. 2 odst. 9 přezkumné směrnice).
66. Přezkumná směrnice dále výslovně stanoví, že členské státy zajistí, "aby veřejný zadavatel nemohl uzavřít smlouvu dříve, než orgán příslušný k přezkumu rozhodne o návrhu na předběžné opatření nebo na přezkum. Pozastavení končí nejdříve uplynutím odkladné lhůty podle čl. 2a odst. 2 a čl. 2d odst. 4 a 5" (čl. 2 odst. 3 přezkumné směrnice). Podle čl. 2a odst. 2 přezkumné směrnice pak platí, že smlouva nesmí být uzavřena před uplynutím lhůty alespoň deseti (resp. patnácti) kalendářních dnů ode dne následujícího po dni, kdy bylo rozhodnutí o zadání zasláno dotčeným uchazečům a zájemcům. Jinak platí, že přezkumná řízení "nepozastavují [...] nutně automaticky zadávací řízení, kterých se týkají" (čl. 2 odst. 4 přezkumné směrnice). Konečně čl. 2 odst. 7 druhý pododstavec přezkumné směrnice stanoví že "[s] výjimkou případu, kdy je třeba rozhodnutí před přiznáním náhrady škody zrušit, může členský stát dále stanovit, že po uzavření smlouvy [v souladu s výše uvedenými pravidly] je pravomoc orgánů příslušných k přezkumnému řízení omezena na přiznání náhrady škody osobám poškozeným protiprávním jednáním".
67. Obecné soudy se v minulosti již zabývaly souladem národní úpravy zákona č. 134/2016 Sb., ve znění pozdějších předpisů, s přezkumnou směrnicí. Dospěly přitom k závěru, že účelem řízení o přezkoumání úkonů zadavatele je zjednání nápravy v době, kdy lze ještě pochybení zadavatele napravit, tj. před uzavřením smlouvy. Okamžik uzavření smlouvy v zadávacím řízení představuje podle NSS objektivní překážku pro věcné projednání návrhu ze strany ÚOHS (viz bod 24 rozsudku NSS č. j. 10 As 219/2016-51 ze dne 18. 1. 2018). Účinnost prostředku ochrany, tj. přezkumu postupu zadavatele před uzavřením smlouvy o zakázce, podle správních soudů česká právní úprava zajišťuje prostřednictvím tzv. blokačních lhůt ve spojení s povinností ÚOHS v opodstatněných případech vydat na návrh dodavatele či ex officio předběžné opatření, které by zakazovalo smlouvu o zakázce uzavřít (srov. bod 17 rozsudku NSS č. j. 4 As 249/2014-43 ze dne 31. 3. 2015). V tomto smyslu je ÚOHS v řízení o návrhu na přezkum úkonů zadavatele povinen zajistit, aby o něm věcně rozhodl ve stadiu, kdy může být protiprávní jednání zadavatele ještě vyloučeno; této povinnosti lze dostát pouze tak, že vydá rozhodnutí podle § 263 až 265 ZZVZ před uplynutím blokační lhůty. Případnému uplynutí blokační lhůty je podle správních soudů ÚOHS povinen předejít všemi zákonem stanovenými prostředky, zejména zajištěním rychlého a plynulého rozhodování správního orgánu, případně vydáním předběžného opatření, a to i bez návrhu (viz bod 45 rozsudku NSS č. j. 10 As 219/2016-51).
68. Pravomoc k přezkumu postupu zadavatele ve smyslu přezkumné směrnice je rozdělena mezi ÚOHS a civilní soudy. ÚOHS má pravomoc rozhodovat v přezkumném řízení o přezkoumání úkonů zadavatele před uzavřením smlouvy a rovněž v řízení o návrhu na uložení zákazu plnění smlouvy po uzavření smlouvy. Civilní soudy pak rozhodují o náhradě škody způsobené porušením povinností zadavatele při zadávání veřejné zakázky. Soudy rozhodující v civilním řízení mají pravomoc i k posouzení otázky, zda byly porušeny povinnosti zadavatele vyplývající ze zákona č. 134/2016 Sb., ve znění pozdějších předpisů, (viz bod 18 rozsudku NSS č. j. 4 As 249/2014-43).