I.
Rekapitulace návrhu.
1. Dne 4. července 2006 byl Ústavnímu soudu doručen návrh skupiny senátorů Senátu Parlamentu České republiky právně zastoupených prof. JUDr. A. G., CSc., (dále též "navrhovatel") podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a ustanovení § 64 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") na zrušení ustanovení § 34 odst. 2 věty druhé, § 34 odst. 3 písm. a), § 34 odst. 6, § 40 a přílohy k zákonu č. 245/2006 Sb., o veřejných neziskových ústavních zdravotnických zařízeních a o změně některých zákonů.
2. Navrhovatel v návrhu uvedl, že nenapadá zákon č. 245/2006 Sb. jako celek. Napadá pouze výše označená ustanovení, která odporují ústavnímu pořádku České republiky. Podle názoru navrhovatele napadená ustanovení jsou v rozporu s ustanovením čl. 11 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 8 a 101 Ústavy, neboť ústavně nepřípustným způsobem zasahují do práva vlastnit majetek a do ústavně zaručeného práva na samosprávu, tedy do práva územních samosprávných celků spravovat samostatně své vlastní záležitosti.
3. K návrhu na zrušení ustanovení § 34 odst. 3 písm. a), § 40 a přílohy k zákonu č. 245/2006 Sb. navrhovatel uvedl, že zákon č. 245/2006 Sb. vytváří tzv. síť veřejných neziskových ústavních zdravotnických zařízení (dále též "veřejná zdravotnická zařízení") a předpokládá, že tuto síť budou tvořit jednak zdravotnická zařízení v současné době existující (ta jsou vypočtena v příloze k zákonu), jednak zdravotnická zařízení nově vznikající, která budou mít již od svého vzniku příslušnou právní formu podle § 1 odst. 1 tohoto zákona. Přímo ze zákona tak budou do sítě veřejných zdravotnických zařízení zařazena ta zdravotnická zařízení, která jsou uvedena v příloze k zákonu. Konkrétně se jedná o zdravotnická zařízení, jejichž zřizovatelem je stát, resp. příslušné ministerstvo, dále zdravotnická zařízení, která mají formu příspěvkových organizací a jejich zřizovatelem jsou obce či kraje, dále jsou zde zahrnuta zdravotnická zařízení s právní formou obchodních společností (akciové společnosti a společnosti s ručením omezeným). Zakladateli a společníky či akcionáři těchto zdravotnických zařízení jsou též obce a kraje. Navrhovatel je toho názoru, že pokud jednotlivá zdravotnická zařízení včetně věcí, práv a závazků, které byly spjaty s jejich existencí, byly do vlastnictví obcí a krajů převedeny zákonem č. 157/2000 Sb., o přechodu některých věcí, práv a závazků z majetku České republiky do majetku krajů, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon č. 157/2000 Sb.") a zákonem č. 290/2002 Sb., o přechodu některých dalších věcí, práv a závazků České republiky na kraje a obce, občanská sdružení působící v oblasti tělovýchovy a sportu a o souvisejících změnách a o změně zákona č. 157/2000 Sb., o přechodu některých věcí, práv a závazků z majetku České republiky, ve znění zákona č. 10/2001 Sb., a zákona č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon č. 290/2002 Sb.") a obce a kraje se na jejich základě staly zřizovateli zdravotnických zařízení, jejichž právní forma se změnila z příspěvkové organizace státu, resp. organizační složky na příspěvkové organizace kraje, resp. organizační složky kraje či obce, jejich právní režim se po provedených převodech řídil zákonem č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů. Napadenými ustanoveními zákona č. 245/2006 Sb. však budou územní samosprávné celky zbaveny možnosti rozhodovat o existenci a chodu těchto příspěvkových organizací a organizačních složek. Naopak Ministerstvo zdravotnictví získá oprávnění rozhodovat o rozsahu a druzích zdravotní péče, která by měla být v těchto zdravotnických zařízeních poskytována (§ 33 zákona č. 245/2006 Sb.), a to s možností minimální ingerence ze strany zřizovatele, kterým i nadále zůstane územní samosprávný celek, do těchto záležitostí.
4. Podle názoru navrhovatele zákon č. 245/2006 Sb. nijak nezajišťuje, aby zdravotnickým zařízením, resp. jejich zřizovatelům byly ze strany státu uhrazeny náklady na zajištění činností, které jim budou direktivně stanoveny ze strany ministerstva. Tím dochází k zásahu do finanční samostatnosti územních samosprávných celků, která je zaručena v čl. 101 odst. 3 Ústavy. Zároveň tím dochází k zásahu do jejich práva vlastnit majetek ve smyslu čl. 11 Listiny, neboť jim bude zabráněno rozhodovat o nakládání s majetkem tím, že zdravotnické zařízení bude muset plnit úkoly uložené mu zákonem a rozhodnutím ministerstva. Pokud tyto povinnosti poruší, bude možno uložit buď územnímu samosprávnému celku jakožto zřizovateli veřejného zdravotnického zařízení, případně též přímo zdravotnickému zařízení, pokuty ve značné výši (srov. § 38 zákona č. 245/2006 Sb.). Zmíněné zásahy se sice budou dít na základě zákona, a lze soudit, že i ve veřejném zájmu, nebude však zajištěna odpovídající náhrada. V této souvislosti navrhovatel uvedl, že zákon č. 245/2006 Sb. bude dopadat nejen na fungování příspěvkových organizací a organizačních složek územních samosprávných celků, ale povede též k zásahům do fungování ryze soukromoprávních subjektů, tj. obchodních společností poskytujících zdravotní péči. V této souvislosti navrhovatel odkázal na nálezy Ústavního soudu uveřejněné ve Sbírce zákonů pod č. 404/2002 Sb. (pozn. red.: nález sp. zn. Pl. ÚS 1/02, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 27, nález č. 104) a č. 211/2003 Sb. (viz dále).
5. Navrhovatel rovněž uvedl, že stát přenesl na územní samosprávné celky povinnost hospodařit s majetkem zdravotnických zařízení a plnit funkci jejich zřizovatele i proti vůli územních samosprávných celků uvedenými zákony č. 157/2000 Sb. a č. 290/2002 Sb. Rezignoval tím na svoji povinnost poskytovat občanům bezplatnou zdravotní péči na základě veřejného pojištění a tíži jejího zajišťování přenesl na územní samosprávné celky. Toto břemeno na územních samosprávných celcích přijetím zákona č. 245/2006 Sb. stát ponechal, odňal jim však možnost o rozsahu a podmínkách jejího poskytování volně rozhodovat [samozřejmě za dodržení podmínek zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon č. 48/1997 Sb.")].
6. Ještě důraznější je podle navrhovatele zásah do ryze soukromého vlastnictví v případě ustanovení § 40 odst. 5 a 6 zákona č. 245/2006 Sb., který se týká zdravotnických zařízení poskytujících zdravotní péči, jež mají právní formu obchodních společností. V tomto případě je totiž stanoveno (§ 40 odst. 5), že vlastnické právo k majetku bezplatně vloženému do akciových společností, které jsou uvedeny v příloze k zákonu, bezúplatně přejde na zřizovatele. Nerozlišuje se, kdo tento majetek do zdravotnického zřízení vložil, za jakých podmínek a s jakým účelem. Nezohledňuje se také, že takový majetek mohl být v mezidobí zhodnocen, takže ten, kdo majetek do akciové společnosti vložil, fakticky přichází o potenciální výnosy z jeho zhodnocení. Povahu nepřípustného zásahu do nabytých práv má též ustanovení § 40 odst. 6 zákona č. 245/2006 Sb., které zakládá společníkovi společnosti s ručením omezeným, která vystupuje jako zdravotnické zařízení, právo na vypořádací podíl v souvislosti s nuceným ukončením jeho účasti ve společnosti. Na ztrátě obchodního podílu v takové společnosti však není žádný veřejný zájem, protože zdravotnická zařízení ve formě obchodních společností mohou stejně dobře plnit úkoly související s poskytováním zdravotní péče, jak to činí dnes. Nerozlišuje se ani, kdo je společníkem takové společnosti, zda jsou to pouze územní samosprávné celky či jiné fyzické a právnické osoby. Takové opatření zákona je proto ve zjevném protikladu s principem proporcionality, který vyžaduje zachovat poměr mezi sledovanými cíly a zvolenými prostředky. V daném případě není podle navrhovatele pochyb o tom, že použité prostředky byly zjevně neadekvátní sledovanému cíli, protože zdravotní péče by byla poskytována i bez přijetí napadených ustanovení, která fakticky vedou k vyvlastnění soukromého majetku.
7. Navrhovatel považuje za samozřejmé, že do působnosti krajů patří mimo jiné i péče o zdraví obyvatel kraje. Jestliže ustanovení § 34 odst. 2 věty druhé zákona č. 245/2006 Sb. ukládá kraji, aby na jeho území bylo v každém okrese umístěno nejméně 1 veřejné zdravotnické zařízení, a ustanovení § 34 odst. 6 citovaného zákona ukládá kraji doplnění sítě veřejných zdravotnických zařízení, pokud tak neučiní obec ani jiný zřizovatel, je patrné, že doplnění sítě veřejných zdravotnických zařízení bude záviset výlučně na rozhodnutí ministerstva, které stanoví požadavky na fungování sítě zdravotnických zařízení (§ 33 zákona č. 245/2006 Sb.).
8. Navrhovatel nezpochybňuje právo státu vytvářet síť zdravotnických zařízení, nesmí přitom však zasahovat do sféry samostatné působnosti územních samosprávných celků a nesmí porušovat možnost vykonávat podle své volby a autonomně vlastnické právo.
9. S návrhem na zrušení napadených ustanovení zákona č. 245/2006 Sb. navrhovatel spojil i návrh na přednostní projednání podle ustanovení § 39 zákona o Ústavním soudu s odůvodněním, že zákon č. 245/2006 Sb. sice nabyl účinnosti dnem vyhlášení, nicméně právní účinky spočívající v tom, že se zdravotnická zařízení uvedená v příloze zákona přeměnění na veřejná zdravotnická zařízení, nastanou až uplynutím 180 dnů ode dne účinnosti zákona (§ 40 odst. 1). Zrušení napadených ustanovení po uplynutí 180 denní lhůty by postrádalo jakýkoliv význam, jelikož by již nevratně nastaly účinky zákonem předpokládané.