VII.
Podle § 68 odst. 2 zákona o ústavním soudu Ústavní soud při rozhodování v řízení o zrušení zákonů nebo jiných právních předpisů posuzuje obsah těchto předpisů z hlediska jejich souladu s ústavním pořádkem a zjišťuje, zda byly přijaty a vydány v mezích ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Z vyjádření obou komor Parlamentu České republiky, jakož i ze zaslaných sněmovních tisků a údajů o průběhu hlasování je zřejmé, že zákon č. 109/2002 Sb. byl přijat a vydán ústavně předepsaným způsobem a v mezích kompetence stanovené ústavou.
Návrh zákona, se kterým Poslanecká sněmovna vyslovila souhlas dne 6. prosince 2001, byl postoupen k projednání Senátu dne 19. prosince 2001. Plénum Senátu projednalo návrh zákona dne 17. ledna 2002 na své 13. schůzi a usnesením č. 263 návrh zákona zamítlo. Poslanecká sněmovna o návrhu zákona hlasovala znovu na své 46. schůzi dne 5. února 2002 a usnesením č. 2016 návrh zákona schválila. Prezident republiky poté přijatý zákon vrátil, avšak Poslanecká sněmovna na zákonu setrvala (viz usnesení č. 2121 ze 47. schůze dne 12. března 2002).
Po posouzení návrhu podaného prezidentem republiky a po zvážení všech okolností dospělo plénum Ústavního soudu k závěru, že návrh je důvodný.
Všechna ustanovení zákona, která navrhovatel navrhuje zrušit, se týkají institutu smluvní rodiny, který byl do právního řádu České republiky zaveden zákonem č. 109/2002 Sb. Zmíněná ustanovení nebyla součástí vládního návrhu zákona, ale byla do zákona začleněna na základě poslanecké iniciativy v průběhu projednávání zákona Poslaneckou sněmovou Parlamentu České republiky.
Prvním ustanovením zákona, jehož zrušeni je navrženo, je poslední věta § 5 odst. 1, která zní: "Ve zvláště odůvodněných případech, vyžaduje-li to zájem dítěte, umísťuje dítě mimo zařízení do smluvní rodiny.".
V zájmu úplnosti nutno podotknout, že ustanovení § 5 odst. 1 zákona č. 109/2002 Sb. definuje diagnostický ústav jako zařízení, které přijímá do péče děti (viz § 2 odst. 3, 4 a 5 téhož zákona), u nichž byla nařízena ústavní výchova nebo uložena ochranná výchova, děti, u kterých bylo nařízeno předběžné opatření k zajištění péče o nezletilé děti podle § 76a občanského soudního řádu. Ústav dále přijímá do péče i děti, které nejsou občany České republiky a splňují podmínky stanovené v § 2 odst. 2 a 3 zákona č. 359/1999 Sb., o sociálně-právní ochraně dětí, ve znění pozdějších předpisů.
Diagnostický ústav přijímá do péče rovněž děti, o jejichž umístění v důsledku jejich poruch chování požádaly osoby odpovědné za výchovu (§ 7 odst. 1 zákona).
Na základě výsledků komplexního vyšetření, zdravotního stavu dětí a volné kapacit jednotlivých zařízení je diagnostický ústav umísťuje do dětských domovů, dětských domovů se školou nebo výchovných ústavů, s výjimkou dětí přijatých do diagnostického ústavu na základě § 7 odst. 1 zákona. Těm je poskytována preventivní výchovná péče podle § 16 zákona.
Poslední věta ustanovení § 5 odst. 1 zákona, jejíž zrušení je navrhováno, pak zavádí možnost, aby diagnostický ústav umístil dítě do smluvní rodiny "ve zvláště odůvodněných případech, vyžaduje-li to zájem dítěte". Toto oprávnění diagnostického ústavu se tedy vztahuje na všechny děti shora uvedené kromě dětí umístěných podle § 7 odst. 1 zákona.
Umísťování dítěte do smluvní rodiny na základě smlouvy mezi diagnostickým ústavem a smluvní rodinou bez dostatečné a úplné zákonné úpravy včetně soudní kontroly považuje ústavní soud za zásah do základních práv a svobod dítěte ve smyslu čl. 4 Ústavy a čl. 32 odst. 1 a 4 Listiny. Podle čl. 4 Ústavy jsou základní práva a svobody pod ochranou soudní moci. Ustanovení čl. 32 odst. 1 Listiny zaručuje zvláštní ochranu dětí a mladistvých, takže práva rodičů mohou být omezena a nezletilé děti mohou být od rodičů odloučeny proti jejich vůli jen rozhodnutím soudu na základě zákona (čl. 32 odst. 4 Listiny). O odebrání dítěte z péče rodičů může tedy rozhodnout jedině soud. V souladu s tímto principem tedy jen soud nařizuje ústavní výchovu dítěte (§ 46 odst. 1 zákona o rodině). Stane-li se tak, dítě jde nejprve do diagnostického ústavu, který pak rozhodne o jeho dalším umístění do dětského domova, dětského domova se školou nebo do výchovného ústavu, jak poukázáno shora.
Stejně tak jen soud nařizuje předání dítěte do péče jiné osoby, ocitlo-li se nezletilé dítě bez jakékoliv péče nebo jsou-li jeho život nebo příznivý vývoj vážně ohroženy nebo narušeny (§ 76a odst. 1 občanského soudního řádu). Rozhodnutí soudu je třeba rovněž ke svěření dítěte do pěstounské péče (§ 45a odst. 1 zákona o rodině) a k osvojení dítěte (§ 63 odst. 2 zákona o rodině). Rovněž pozastavení, omezení či zbavení rodičovské zodpovědnosti vyžaduje rozhodnutí soudu (§ 42 a 44 zákona o rodině).
Shora citované ustanovení § 5 odst. 1 zákona umožňuje, aby diagnostický ústav na základě blíže nespecifikované smlouvy a bez rozhodnutí soudu umístil dítě do smluvní rodiny, tedy aby takovou rodinu sám vybral a uzavřel s ní smlouvu o výchově dítěte. Jedná se o změnu výchovného prostředí dítěte, o které soud nerozhoduje, ke které nedává žádný souhlas. Tím diagnostický ústav může fakticky změnit rozhodnutí soudu o nařízení ústavní výchovy nebo o uložení ochranné výchovy.
Pokud tedy zákon nově svěřuje do rukou diagnostického ústavu i pravomoc umístit dítě ve smluvní rodině, tedy do výchovy jiné fyzické osoby než rodiče, dochází k významnému zásahu do rozhodovací pravomoci soudu. Smlouva diagnostického ústavu se smluvní rodinou tak vlastně mění výrok soudu, který rozhodl o nařízení ústavní výchovy. Ustanovení § 36 zákona dokonce vylučuje správní řád pro rozhodování diagnostického ústavu podle § 5 odst. 1 zákona. Procesní postavení účastníků řízení při postupu podle § 5 odst. 1 zákona je tak výrazně omezeno ve srovnání s procesním postavením účastníků řízení, kdy o svěření dítěte do výchovy jiné fyzické osoby rozhoduje soud podle ustanovení § 45 zákona o rodině. Dítě by tak bylo umístěno do smluvní rodiny pouze na základě smlouvy uzavřené mezi vybranou rodinou a diagnostickým ústavem bez jakéhokoli zákonného podkladu a bez soudní kontroly.
K umístění dítěte do smluvní rodiny podle napadených ustanovení zákona může tedy dojít jen na základě smlouvy, aniž by pro takové jednání byla stanovena jasná zákonná pravidla. V takovém případě není vyloučena možnost, že se dítě svěřené rozhodnutím soudu do ústavní péče dostane na základě dohody mezi ředitelem diagnostického ústavu a osobami tvořícími smluvní rodinu do prostředí, které bude pro dítě nevyhovující.
Tato právní úprava porušuje i závazky České republiky vyplývající zejména z čl. 9 Úmluvy o právech dítěte (viz sdělení Federálního ministerstva zahraničních věcí č. 104/1991 Sb.). Podle tohoto článku odstavce 1: "Státy, které jsou smluvní stranou úmluvy, zajistí, aby dítě nemohlo být odděleno od svých rodičů proti jejich vůli, ledaže příslušné úřady na základě soudního rozhodnutí a v souladu s platným právem a v příslušném řízení určí, že takové oddělení je potřebné v zájmu dítěte. Takové určení může být nezbytným v některém konkrétním případě, například, jde-li o zneužívání nebo zanedbávání dítěte rodiči nebo žijí-li rodiče odděleně a je třeba rozhodnout o místě pobytu dítěte.".
Došlo rovněž k porušení závazků vyplývajících pro Českou republiku z Evropské úmluvy o výkonu práv dětí, přijaté ve Štrasburku dne 25. ledna 1996, která byla jménem České republiky podepsána dne 26. dubna 2000 (viz sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 54/2001 Sb.). S touto Úmluvou vyslovil souhlas Parlament České republiky a prezident republiky úmluvu ratifikoval. Úmluva vstoupila v platnost na základě svého čl. 21 odst. 3 dne 1. července 2000. Pro Českou republiku vstoupila v platnost podle odstavce 4 téhož článku dne 1. července 2001.
Při ratifikaci úmluvy bylo učiněno následující prohlášení České republiky:
"Česká republika prohlašuje podle článku 1 odst. 4 Evropské úmluvy o výkonu práv dětí, přijaté ve Štrasburku dne 25. ledna 1996, že tuto úmluvu použije na řízení o osvojení, řízení o svěření dítěte do pěstounské péče a řízení o omezení nebo zbavení rodičovské zodpovědnosti, jakož i na všechna další řízení ve věcech rodinných, jež se dotýkají práv dítěte.".
Podle čl. 1 odst. 3 Evropské úmluvy o výkonu práv dětí "Pro účely této úmluvy výraz soudní řízení, které se týká dítěte, znamená řízení v rodinných věcech, zejména pak to, v němž jde o výkon rodičovské zodpovědnosti, o otázky pobytu a práva styku s dítětem.". Podle čl. 2 písm. a) této úmluvy pak výraz "soudní orgán" znamená soud nebo správní orgán mající rovnocenné pravomoci.
Dalším ustanovením zákona, jehož zrušení je navrženo, je § 8 odst. 4 zákona, který stanoví, že: "Diagnostický ústav smluvně zajišťuje spolupráci se smluvními rodinami. Prostřednictvím těchto smluvních rodin jsou zabezpečovány úkoly diagnostického ústavu zejména u dětí, u kterých pobyt v kolektivu není vhodný. Výběr a přípravu smluvních rodin, způsob spolupráce a kontroly stanoví diagnostický ústav podle vyhlášky Ministerstva práce a sociálních věcí.".
Jak už bylo výše konstatováno, zákon v ustanoveních, jejichž zrušení je navrženo, zavádí do českého právního řádu pojem "smluvní rodina", který však blíže nevymezuje, a jeho ustanovení jsou v tomto směru neurčitá. Jsou tedy podle závěru ústavního soudu v rozporu s čl. 1 Ústavy, podle něhož je Česká republika demokratickým právním státem. Podle konstantní judikatury ústavního soudu je jedním z principů právního státu princip právní jistoty a z toho plynoucí požadavek na jasnost a určitost zákona (viz nález sp. zn. Pl. ÚS 16/93, publikovaný pod č. 131/1994 Sb. a uveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, svazek 1, nález č. 25). Neurčitost zákona však sama o sobě k závěru o jeho neústavnosti nestačí, jak vyplývá z nálezu sp. zn. Pl. ÚS 9/95 (publikovaného pod č. 107/1996 Sb. a uveřejněného ve Sbírce rozhodnutí, svazek 5, nález č. 16). Zde ústavní soud konstatoval, že "neurčitost některého z ustanovení právního předpisu nutno považovat za rozpornou s požadavkem právní jistoty, a tudíž i právního státu (čl. 1 Ústavy) toliko tehdy, jestliže intenzita této neurčitosti vylučuje možnost stanovení normativního obsahu daného ustanovení i pomocí obvyklých interpretačních postupů.". Ustanovení zákona navržená ke zrušení uvedené podmínky naplňují. Neurčité vymezení institutu smluvní rodiny, se výrazně projevuje v ustanovení § 8 odst. 4 zákona, podle něhož jsou prostřednictvím smluvních rodin "zabezpečovány úkoly diagnostického ústavu". Lze si jen obtížně představit, jak by mohla smluvní rodina zabezpečovat úkoly diagnostické, vzdělávací, terapeutické, výchovné a sociální, organizační, související s umísťováním dětí do zařízení, a konečně i úkol koordinační (srov. ustanovení § 5 odst. 2 zákona). Z tohoto výčtu je patrno, že jde o úkoly velmi odborné, zajišťované v diagnostických ústavech týmem odborníků, kterým je pro plnění těchto úkolů svěřena řada pravomocí a je jim i zajištěno materiální zázemí. Také podmínky, za nichž lze dítě umístit do smluvní rodiny ("ve zvláště odůvodněných případech, vyžaduje-li to zájem dítěte"), jsou formulovány příliš neurčitě. Intenzita této neurčitosti je tak vysoká, že vylučuje možnost stanovení normativního obsahu daných ustanovení i pomocí obvyklých interpretačních postupů.
V ustanovení § 8 odst. 4 a ve zmocňovacím ustanovení § 41 odst. 2, které pověřuje Ministerstvo práce a sociálních věcí stanovit vyhláškou podrobnosti pro výběr a přípravu smluvních rodin a podrobnosti spolupráce a kontroly těchto rodin, stanovil zákonodárce pro zmíněnou ministerskou vyhlášku jen velmi stručné a neurčité meze, zahrnující pouze bližší úpravu:
- výběru smluvních rodin
- jejich přípravu
- podrobnosti spolupráce těchto rodin s diagnostickým ústavem
- kontrolu těchto rodin.
Jinak zákon hovoří o smluvní rodině jen v § 5 odst. 1 poslední větě (viz shora), kde dává diagnostickému ústavu možnost umístit dítě do smluvní rodiny:
- jedná-li se o zvlášť odůvodněný případ
- vyžaduje-li to zájem dítěte.
Více slov o institutu smluvní rodiny zákon neobsahuje. Vzhledem k této kusé úpravě je zřejmé, že spíše než podrobnosti by vyhláška musela upravit všechny základní prvky tohoto nového institutu. Zákonodárce neupřesnil, zda má jít o péči dočasnou, překlenovací či dlouhodobou, s možnou perspektivou budoucího osvojení. V zákoně zcela chybí definice pojmu "smluvní rodina" a vymezení požadavků kladených na tuto rodinu. Smluvní rodina není definována ani pozitivně, ani negativně, tj. není stanoveno, jaká rodina např. smluvní rodinou být nemůže. Chybí vymezení kritérií a kvalifikačních předpokladů, které by smluvní rodina měla splňovat a jakým způsobem bude ověřována schopnost zájemců - fyzických osob - zajistit řádnou péči o dítě ve smluvní rodině. Není jasné, zda půjde o smluvní vztahy pouze s manželskými páry nebo s jednotlivci, zda a jakým způsobem bude omezen počet dětí v jedné smluvní rodině atd. Chybí jakékoli vymezení práv osob pečujících o dítě ve smluvní rodině a stanovení, jakým způsobem má být řešeno hmotné zabezpečení dítěte v této rodině. Není rovněž stanoveno, v jakém smluvním vztahu mají být osoby tvořící smluvní rodinu vůči diagnostickému ústavu (v úvahu přichází pracovněprávní nebo občanskoprávní) a jaký typ smlouvy lze s diagnostickým ústavem uzavřít. Nejsou vymezeny základní náležitosti této smlouvy a základní práva a povinnosti jejích účastníků včetně jejich odpovědnosti.
Z tohoto výčtu jednoznačně vyplývá, že práva a povinnosti osob a orgánů zúčastněných na tomto institutu a jejich pravomoci by musely být stanoveny vyhláškou ministerstva, aby se tento institut vůbec mohl stát funkčním.
Znamená to, že ustanovení § 8 odst. 4 a § 41 odst. 2 napadeného zákona jsou v rozporu s čl. 1 a čl. 79 odst. 3 Ústavy a čl. 4 odst. 1 a 2, čl. 7 odst. 1, čl. 10 odst. 2 a čl. 32 Listiny, neboť představují nepřípustnou delegaci normotvorby na orgán moci výkonné (Ministerstvo práce a sociálních věcí) a umožňují úpravu mezí základních práv a svobod podzákonnou právní normou.
Ustanovení čl. 79 odst. 3 Ústavy zmocňuje ministerstva vydávat právní předpisy pouze na základě zákona a v jeho mezích. Napadená ustanovení zákona jsou v rozporu s tímto článkem Ústavy, protože ministerstvo je zmocněno úpravou něčeho, pro co samotný zákon nestanoví žádné meze, co sám vůbec neupravuje. Nejednalo by se tedy o provedení zákona, ale o jeho doplnění, neboť prováděcí předpis by institut smluvní rodiny musel přesně vymezit. Chybí tedy příslušná zákonná úprava, kterou by měla ministerská vyhláška provést. Zákon svou stručností a neurčitostí nedává nutný základní rámec pro zmíněný podzákonný předpis.
Pro zabezpečení efektivního výkonu veřejné správy je vhodné ponechat úpravu podrobností podzákonnému právnímu předpisu, který lze operativněji měnit. Proto i ústavní pořádek České republiky dovoluje zákonodárci, aby za určitých podmínek zmocnil výkonné orgány k vydávání podzákonných právních předpisů. Zmocnění ovšem musí být výslovné a obsah podzákonného předpisu musí být v souladu se zákonem, který provádí, musí tedy být vydán na jeho základě a v jeho mezích. Pokud však Parlament rezignuje na stanovení příslušného rámce a blanketně zmocní exekutivu k tomu, aby stanovila, co je právo, jaká jsou práva a povinnosti osob nebo jaké jsou pravomoci a povinnosti správních úřadů, pak porušuje zásadu omezené delegace normotvorby, a porušuje tak i principy dělby moci, stanovené mj. v čl. 2 odst. 1 Ústavy.
Omezení delegace normotvorby je jedním z tradičních a klíčových aspektů dělby moci a systému brzd a vzájemných vyvážení, na nichž je postaven i ústavní pořádek České republiky. Zákonodárce v systému dělby moci zásadně nemůže přenést svou pravomoc na jiný subjekt, svěřit ji do jiných rukou. Předpokládaná prováděcí vyhláška by musela určit osobám tvořícím smluvní rodinu celou řadu povinností, zejména zúčastnit se přípravy péče o dítě, sdělit určité osobní údaje (zřejmě včetně zdravotního stavu), spolupracovat při provádění kontroly, této kontrole se podrobit apod.
Podle čl. 4 odst. 1 Listiny mohou být povinnosti ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích. Zakotvení uvedených povinností v prováděcí vyhlášce Ministerstva práce a sociálních věcí na základě zmocnění § 8 odst. 4 a § 41 odst. 2 zákona by tedy porušilo podmínky čl. 4 odst. 1 Listiny.
Napadená ustanovení zákona jsou v rozporu s ústavními principy podzákonné normotvorby definovanými ústavním soudem České republiky zejména v nálezech publikovaných pod č. 410/2001 Sb. a č. 96/2001 Sb. V nich ústavní soud vyslovil, že odvozená normotvorba exekutivy musí respektovat níže uvedené zásady:
1. podzákonný předpis musí být vydán oprávněným subjektem,
2. podzákonný předpis nesmí zasahovat do věcí vyhrazených zákonu,
3. musí být zřejmá vůle zákonodárce k úpravě nad zákonný standard.
Podle judikatury ústavního soudu nemusí být každá povinnost stanovena zákonem, neboť požadavek, aby jakákoliv povinnost byla stanovena přímo a výhradně zákonem, by "zjevně vedl k absurdním důsledkům, a to k popření smyslu sekundární normotvorby, jelikož pojmovou součástí každé právní normy je vymezení určitých práv a povinností adresátů normy" (srov. nález č. 410/2001 Sb.). Podzákonný předpis se však musí vždy pohybovat v mezích zákona, které jsou buď výslovně vymezeny anebo vyplývají ze smyslu a účelu zákona. Na základě zákonného zmocnění má prováděcí předpis konkretizovat problematiku upravenou v základních rysech již samotným zákonem, ale nikdy nesmí jít mimo zákon.
Napadený zákon se v ustanoveních § 8 odst. 4 a v § 41 odst. 2 shora uvedených principů nedrží. Vymezení pojmu smluvní rodiny v zákoně je neurčité. Stejně tak neurčité jsou podmínky, za nichž lze dítě do smluvní rodiny umístit ("ve zvláště odůvodněných případech, vyžaduje-li to zájem dítěte"). Intenzita této neurčitosti je tak vysoká, že vylučuje možnost stanovení normativního obsahu daných ustanovení pomocí obvyklých interpretačních postupů. Tím odporuje principu právní jistoty a principům právního státu. Dochází tak k rozporu těchto ustanovení zákona s čl. 1 Ústavy, který stanoví, že Česká republika je demokratický právní stát založený na úctě k právům člověka a občana.
Podle čl. 3 odst. 1 Úmluvy o právech dítěte "Zájem dítěte musí být předním hlediskem při jakékoli činnosti týkající se dětí, ať již uskutečňované veřejnými nebo soukromými zařízeními sociální péče, soudy, správními nebo zákonodárnými orgány.". Ve světle tohoto ustanovení úmluvy o právech dítěte ústavní soud zastává názor, že právní úprava výběru, přípravy a kontroly smluvních rodin musí sledovat jeden základní cíl, a to ochranu dítěte v tom směru, aby při péči v rámci smluvní rodiny neutrpělo jakoukoliv újmu. Všechny důležité otázky týkající se ochrany zájmů dítěte byly až dosud upraveny zákonem a není důvod, proč by právě v případě smluvních rodin měla postačovat pouze podzákonná úprava.
V souladu s § 44 odst. 2 zákona o ústavním soudu všichni účastníci tohoto řízení souhlasili s tím, aby ústavní soud upustil od ústního jednání ve věci. Za této procesní situace plénum ústavního soudu rozhodlo mimo ústní jednání a bez přítomnosti účastníků dne 30. června 2004. Nálezem vydaným podle § 70 odst. 1 zákona o ústavním soudu zrušilo ustanovení § 5 odst. 1 poslední věty, § 8 odst. 4 a § 41 odst. 2 zákona č. 109/2002 Sb. pro rozpor s čl. 1, čl. 4 a čl. 79 odst. 3 Ústavy a čl. 4 odst. 1 a 2, čl. 7 odst. 1, čl. 10 odst. 2 a čl. 32 Listiny, a to ke dni publikace tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.
******************************************************************