VI.
Hodnocení Ústavního soudu
25. Poté se již Ústavní soud mohl zabývat meritem věci, tj. zkoumal, zda obsah předmětného nařízení napadeného návrhem je či není v souladu s platným právním předpisem obce a zda je oprávněn právní předpis obce pro nesoulad s jiným právním předpisem zrušit.
26. Ústavní soud poznamenává, že podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy má pravomoc rozhodovat o zrušení jiných právních předpisů nebo jejich jednotlivých ustanovení, jsou-li v rozporu s ústavním pořádkem nebo zákonem.
27. Pokud jde o právní předpisy vydávané orgány územní samosprávy (obcemi a kraji), je třeba dále rozlišovat, zda jde o výkon státní správy nebo zda je právní předpis projevem ústavního práva na územní samosprávu. Ústava v čl. 105 umožňuje, aby zákon svěřil orgánům územní samosprávy i výkon státní správy; tu pak obec vykonává v tzv. přenesené působnosti. Pravomoc obce vydávat právní předpisy ve sféře přenesené působnosti je založena již čl. 79 odst. 3 Ústavy. Podle § 11 odst. 1 zákona o obcích tak obec činí ve formě nařízení obce. Podle § 61 odst. 2 písm. a) zákona o obcích se přitom obec řídí zákony a jinými právními předpisy, z čehož vyplývá, že nařízení obce musí být se zákony a jinými právními předpisy v souladu. Vedle toho pravomoc vydávat právní předpisy ve sféře působnosti samostatné ve formě obecně závazných vyhlášek je založena jiným ustanovením Ústavy, čl. 104 odst. 3 (srov. též nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 29/95, Sbírka rozhodnutí, svazek 4, nález č. 85, str. 301; vyhlášen pod č. 14/1996 Sb.). Podle § 35 odst. 3 písm. a) zákona o obcích se obec při vydávání obecně závazných vyhlášek řídí pouze zákonem, a nikoli již jinými právními předpisy. V oblasti samostatné působnosti se přitom uplatňuje tzv. výhrada zákona (čl. 104 odst. 1 Ústavy): samostatnou působnost obcí a krajů tak lze ústavně konformním způsobem regulovat právním předpisem, který má minimálně sílu zákona, nikoli normou nižší právní síly.
28. Pro Ústavní soud z toho plyne jednoznačný závěr, že by nemohl být příslušným pro posouzení souladu obecně závazné vyhlášky obce s jiným právním předpisem, který má nižší právní sílu než zákon, a nemohl by pro případný rozpor s podzákonným právním předpisem obecně závaznou vyhlášku zrušit.
29. V daném případě se jedná o výkon přenesené působnosti obce, tj. státní správy, a obec se proto musí striktně pohybovat v mezích příslušných právních předpisů, neboť dle čl. 2 odst. 3 Ústavy lze státní moc uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. Napadeným právním předpisem je však nařízení obce 1). Podle navrhovatele je napadené nařízení obce v rozporu s § 33 odst. 3 stavebního zákona a § 7 prováděcí vyhlášky, kterou se provádějí některá ustanovení stavebního zákona. Dle znění ustanovení § 33 odst. 3 stavebního zákona "obec a kraj může chráněné území nebo stavební uzávěru vyhlásit nařízením obce nebo nařízením kraje". Nařízení obce o stavební uzávěře musí respektovat požadavky na obsahové vymezení stavební uzávěry, neboť nařízení vydané na základě zákonného zmocnění § 33 odst. 3 stavebního zákona je třeba považovat za druh územního rozhodnutí dle stavebního zákona.
30. Z ustanovení § 32 odst. 1 písm. d) stavebního zákona a § 7 prováděcí vyhlášky vyplývá, že smyslem institutu stavební uzávěry je především chránit důležité zájmy v území, resp. budoucí využití území nebo jeho organizaci podle připravované územně plánovací dokumentace. Z tohoto základního vymezení, jakož i z úpravy náležitostí územního rozhodnutí o stavební uzávěře dle ustanovení § 7 prováděcí vyhlášky a tím i mezí přípustného obsahu stavební uzávěry je dle názoru obce nutno vycházet i v případě vyhlášení stavební uzávěry formou nařízení obce podle § 33 odst. 3 stavebního zákona, protože žádný právní předpis neobsahuje v tomto směru speciální úpravu. Dále lze odkázat na nález Ústavního soudu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 9/04, Sbírka rozhodnutí, svazek 36, nález č. 13; vyhlášen pod č. 90/2005.
31. Článek 1 bod 2 tohoto nařízení napadeného návrhem stanoví, že účelem stavební uzávěry je ochrana území před umisťováním a realizací staveb výrazně narušujících krajinný ráz, vytváření podmínek pro trvale udržitelný rozvoj území, zejména rozvoj lázeňství a cestovního ruchu v území soustředěné rekreace. Tento účel nařízení nijak nevybočuje z mezí stanovených v ustanovení § 32 odst. 1 písm. d) stavebního zákona a § 7 prováděcí vyhlášky. Vychází ze znění platného územního plánu obce Pozlovice, dle kterého v lázeňském místě mohou být povoleny pouze takové stavby, provozovny a zařízení, které neporušují lázeňské klima, vegetaci, hydrologické podmínky, klid a estetický vzhled lázeňského místa (čl. III., opatření související s výstavbou lázeňského místa, bod 8, str. 35 textové části územního plánu). Zastupitelstvo obce Pozlovice schválilo svým usnesením č. 21/1/2005/ZO ze dne 10. února 2005 záměr pořízení nového územního plánu sídelního útvaru Pozlovice, jehož cílem je mimo jiné zpřesnit podmínky ochrany krajinného rázu, a tím i rekreačního potenciálu obce, a to ve smyslu obsahu předmětné stavební uzávěry. Nařízení o stavební uzávěře tedy omezuje stavební činnost, která by mohla znemožnit budoucí využití území nebo jeho organizaci podle připravované územně plánovací dokumentace, což je plně v souladu s vymezením cíle zákazu nebo omezení činnosti prostřednictvím institutu stavební uzávěry podle ustanovení § 7 prováděcí vyhlášky.
32. Navrhovatel ve svém návrhu přehlíží, stejně jako ministerstvo v rozhodnutí o pozastavení účinnosti nařízení obce, že územní rozhodnutí o umístění stavby, jehož náležitosti jsou vymezeny v ustanovení § 4 prováděcí vyhlášky, vždy stanoví podmínky pro umístění zcela konkrétní jednotlivé stavby vymezené návrhem na vydání územního rozhodnutí, který musí obsahovat veškeré údaje uvedené v § 3 prováděcí vyhlášky. Územní rozhodnutí či nařízení obce o stavební uzávěře naproti tomu stanoví obecná omezení či zákazy týkající se určitého typu případné budoucí stavební činnosti v území. Tak je tomu i v případě předmětného nařízení obce. Toto nařízení nestanoví podmínky pro umisťování jakékoli konkrétní stavby, ale jako obecně závazný právní předpis obce, vydaný na základě zákonného zmocnění dle § 33 odst. 3 stavebního zákona, vymezuje obecně závazná pravidla pro případ určitého typu budoucí stavební činnosti ve vymezeném území.
33. Ústavní soud uvádí, že obec může v přenesené působnosti vydávat na základě zákona a v jeho mezích nařízení obce dle ustanovení § 11 odst. 1 zákona o obcích, je-li k tomu zákonem zmocněna. Dle § 61 odst. 2 zákona o obcích se obec při vydávání nařízení obce řídí zákony a jinými právními předpisy, mezi něž patří i právní předpisy obcí, tj. obecně závazné vyhlášky a nařízení. Při vydávání nařízení musí respektovat meze zákonného zmocnění. Tyto zákonné meze nutno v daném případě dovodit ze stavebního zákona a dalších zvláštních právních předpisů relevantních pro předmětnou problematiku. Rozhodnutí či nařízení o stavební uzávěře musí podrobně a přesně stanovit rozsah omezení nebo zákaz stavební činnosti; tento závěr plyne ze skutečnosti, že nařízení obce o stavební uzávěře je zvláštním druhem územního rozhodnutí předpokládaného stavebněprávními předpisy a vyplývá z něj také to, že požadavky na obsahové náležitosti nařízení je třeba dovodit nejen z ustanovení právních předpisů upravujících rozhodnutí o stavební uzávěře, nýbrž i z celkového kontextu právní úpravy územního řízení přesně vymezujícího a odlišujícího jednotlivé druhy územních rozhodnutí.
34. Ústavní soud však dospěl k závěru, že napadené nařízení obce Pozlovice č. 2/2004 o stavební uzávěře [čl. 3 bod 1 písm. a) a b)] není tedy s § 33 odst. 3 stavebního zákona a § 7 prováděcí vyhlášky v rozporu. Ústavní soud musí přisvědčit obci Pozlovice, že nařízením vyhlášená stavební uzávěra se od cílů a záměrů územního plánování neodchyluje. Bylo by popřením smyslu stavební uzávěry, pokud by musela být obsahově stejně vymezena již v územním plánu. Stavební uzávěru lze dokonce stanovit i pro území, v němž územní plán výstavbu povoluje, např. jako dočasné opatření do doby schválení podrobnější územně plánovací dokumentace pro dané území. Mezi nařízením o stavební uzávěře a obecně závaznou vyhláškou obce tedy není vztah právního předpisu nižší právní síly a právního předpisu vyšší právní síly. Metody právní regulace v obou případech nejsou totožné. Při vyhlašování stavební uzávěry je třeba zkoumat, zda stavební uzávěra ve světle cílů a záměrů územního plánování obstojí. Hodnocení souladu s cíli a záměry územního plánování v daném území se nevyčerpává vydáním územního rozhodnutí. Tento soulad je třeba hodnotit i nadále při rozhodování na nižších patrech abstraktnosti. Např. i při rozhodování o vydání stavebního povolení ke konkrétní stavbě se musí stavební úřad zabývat otázkou, zda lze takovou stavbu povolit vzhledem k cílům, záměrům a dokumentaci územního plánování, tj. i vzhledem k obecně závazné vyhlášce, kterou byl schválen územní plán.
35. Ústavní soud rozhodl částečně vyhovět návrhu ministra vnitra a zrušit napadené ustanovení čl. 3 bodu 3 nařízení obce pro rozpor s čl. 79 odst. 3 Ústavy, podle něhož obce mohou vydávat nařízení, jen jsou-li k tomu výslovně zmocněny zákonem a v mezích takového zákona. Bez konkrétního zmocnění v zákoně nemůže obec vydat nařízení v přenesené působnosti. Vydávání nařízení obce se svěřuje radě obce a podle § 102 odst. 2 písm. d) zákona o obcích jde o vyhrazenou pravomoc. V čl. 3 bodě 3 nařízení obce stanoví, že výjimku z omezení uvedených v odst. 1 může v odůvodněných případech udělit na žádost rada obce Pozlovice. Ústavní soud souhlasí s navrhovatelem, že pravomoc daná radě překračuje § 99 odst. 1 zákona o obcích, neboť podle tohoto ustanovení v oblasti přenesené působnosti přísluší radě obce rozhodovat, jen stanoví-li tak zákon. Ústavní soud konstatuje, že nařízením obce v čl. 3 bodě 3 obec nepřípustně rozšířila své oprávnění. V daném případě se navíc jedná o výkon přenesené působnosti obce, tj. státní správy, a obec se proto měla pohybovat v mezích příslušných právních předpisů, neboť dle čl. 2 odst. 3 Ústavy lze státní moc uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. Z tohoto důvodu je také citované ustanovení nařízení v rozporu se zákonem a Ústavní soud se rozhodl čl. 3 bod 3 nařízení obce Pozlovice č. 2/2004 o vyhlášení stavební uzávěry pro část katastrálního území Pozlovice zrušit dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů.
36. Tvrzené formální nedostatky v řízení, jež namítala obec Pozlovice jako účastník řízení vůči navrhovateli, nemohou odůvodnit závěr o nezákonnosti napadeného řízení a rozhodnutí, neboť nedosahují ústavněprávní roviny; z těchto důvodů je Ústavní soud dále nepřezkoumával.
37. Ústavní soud proto konstatuje, že napadené nařízení v ostatních částech není v rozporu s § 33 odst. 3 stavebního zákona, § 7 prováděcí vyhlášky ani čl. 2 odst. 3 Ústavy. Po provedeném řízení tedy Ústavní soud uzavírá, že nejsou dány důvody ke zrušení nařízení obce Pozlovice č. 2/2004 o vyhlášení stavební uzávěry pro část katastrálního území Pozlovice, a proto návrh dílem podle § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zamítl a dílem podle § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu zrušil ustanovení uvedené ve výroku I.
------------------------------------------------------------------
1) Zákon zmocňuje obec a kraj k vyhlášení stavební uzávěry nařízením obce nebo nařízením kraje, tj. ve formě právního předpisu (§ 33 odst. 3 stavebního zákona). Jinak je stavební uzávěra územním rozhodnutím vydaným v územním řízení příslušným stavebním úřadem podle § 32 a násl. stavebního zákona. Pokud by stavební uzávěra měla formu územního rozhodnutí, je přezkoumatelná ve správním řízení a následně soudní mocí. Má-li však stavební uzávěra formu právního předpisu, osoby, jejichž vlastnická nebo jiná práva k pozemkům nebo stavbám na nich mohou být stavební uzávěrou přímo dotčena, mají výrazně ztíženou možnost, jak se proti takovému zásahu do svých práv bránit. Ústavní soud na okraj poznamenává, že se v tomto řízení nemůže ústavností § 33 odst. 3 stavebního zákona zabývat, neboť toto ustanovení napadeno nebylo.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.
******************************************************************