IX.
Věcné posouzení návrhu
33. Jakkoli Ústavní soud ustáleně zdůrazňuje, že při posuzování rozporu zákona s ústavním pořádkem je vázán pouze petitem, a nikoli jeho odůvodněním [nález ze dne 24. 5. 1994 sp. zn. Pl. ÚS 16/93 (N 25/1 SbNU 189; 131/1994 Sb.) či bod 71 nálezu ze dne 27. 1. 2015 sp. zn. Pl. ÚS 16/14 (N 15/76 SbNU 197; 99/2015 Sb.)], z uvedeného neplyne závěr, podle něhož navrhovatele v řízení o kontrole norem, argumentuje-li obsahovým nesouladem zákona s ústavním pořádkem, nezatěžuje břemeno tvrzení. Jinými slovy, brojí-li navrhovatel proti obsahovému nesouladu zákona s ústavním pořádkem, pro účely ústavního přezkumu nepostačuje toliko označení ke zrušení navrhovaného zákona, příp. jeho jednotlivých ustanovení, nýbrž je nezbytné, aby uvedl i důvod namítané neústavnosti. Ústavní soud pak není tímto důvodem vázán - je vázán toliko petitem, nikoli ale rozsahem přezkumu daným důvody obsaženými v návrhu na kontrolu norem [srov. nález ze dne 31. 1. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 24/07 (N 26/48 SbNU 303; 88/2008 Sb.) či bod 38 nálezu ze dne 18. 5. 2021 sp. zn. Pl. ÚS 23/20 (230/2021 Sb.)].
34. Jak se podává z vyjádření vlády, § 8a zákona č. 56/2001 Sb., jehož součástí je napadené ustanovení, upravuje situaci, kdy jedna z osob, která má povinnost podat společnou žádost o zápis změny vlastníka silničního vozidla na základě převodu vlastnického práva podle § 8 téhož zákona, neposkytuje nutnou součinnost k podání společné žádosti. V režimu žádosti podle § 8a zákona č. 56/2001 Sb. proto žadatel má možnost požádat o zápis změny sám, bez přímé součinnosti druhé osoby. Podle napadeného ustanovení přesto je třeba k žádosti za takové situace doložit kromě dokladu o nabytí vlastnického práva k vozidlu také tzv. zelenou kartu a protokol o evidenční kontrole nikoli starší než 30 dní. Ke společné žádosti se nepředkládají technický průkaz a osvědčení o registraci silničního vozidla, nemá-li je žadatel k dispozici.
35. Navrhovatel neústavnost napadeného ustanovení spojuje s tím, že klade na žadatele o zápis změny údaje o vlastníkovi silničního vozidla nesplnitelné podmínky spočívající v požadavku na předložení dokumentů sub 34, a proto neoprávněně brání změnit údaj o vlastníkovi vozidla v registru vozidel, neposkytne-li nový či dosavadní vlastník součinnost. Vláda naproti tomu tvrdí, že povinnost doložit doklady podle napadeného ustanovení nesplnitelná není, neboť situace, při které zákon brání žadatelům vyhovění jejich žádosti o zápis změny vlastníka silničního vozidla, je důsledkem porušení jejich zákonné povinnosti, a nikoli obezřetného jednání. Navrhovatel a vláda se proto shodují na tom, že napadené ustanovení za určité situace brání správnímu orgánu, aby žádosti žadatele o zápis změny vlastníka silničního vozidla vyhověl.
36. Jde-li o tzv. zelenou kartu, jak poukazuje vláda, nic nebrání žadateli, kterému druhá osoba neposkytla součinnost a který nemá vozidlo či jiné doklady k dispozici, tzv. zelenou kartu získat. Tzv. zelená karta se podle § 3 odst. 3 zákona č. 168/1999 Sb., o pojištění odpovědnosti za újmu způsobenou provozem vozidla a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o pojištění odpovědnosti z provozu vozidla), ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon č. 168/1999 Sb.") vydává tomu, kdo uzavřel s pojistitelem smlouvu o pojištění odpovědnosti za újmu způsobenou provozem vozidla [§ 2 písm. e) zákona č. 168/1999 Sb.]. Možnost uzavření takové smlouvy přitom není vázána na vlastnictví k vozidlu ani se neodvíjí od stavu zapsaného v registru vozidel; nebrání jí ani nutný obsah pojistné smlouvy podle § 3 odst. 4 zákona č. 168/1999 Sb. Předložení tzv. zelené karty proto není nesplnitelnou podmínkou pro vyhovění žádosti o zápis změny vlastníka silničního vozidla.
37. Jde-li o povinnost předložit protokol o evidenční kontrole nikoli starší 30 dnů, vláda zdůrazňuje, že je v moci žadatele, aby zajistil, že uvedený dokument bude mít k dispozici (sub 22). Evidenční kontrolu, jako druh technické prohlídky prováděné ve stanici technické kontroly, upravuje vyhláška č. 211/2018 Sb., o technických prohlídkách vozidel, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "vyhláška č. 211/2018 Sb."). Podle odstavce 7 přílohy č. 2 vyhlášky č. 211/2018 Sb. je třeba k provedení evidenční kontroly doložit technický průkaz vozidla, osvědčení o registraci vozidla nebo osvědčení o technickém průkazu a technické osvědčení samostatného technického celku či výpis z jeho technického osvědčení, je-li technický celek namontován. Ze své podstaty je nutné k provedení evidenční kontroly disponovat vozidlem.
38. Disponuje-li proto žadatel o zápis změny vlastníka vozidlem a doklady nutnými k provedení evidenční kontroly, není předložení protokolu o evidenční kontrole žádnou skutečnou překážkou; evidenční kontrolu může bez obtíží absolvovat. Problém může nastat, má-li sice žadatel k dispozici vozidlo, avšak nemá již k dispozici potřebné dokumenty k provedení evidenční kontroly. Ustanovení § 8a odst. 3 ve spojení s § 10 odst. 4 zákona č. 56/2001 Sb. pamatuje na situaci, kdy má dosavadní nebo nový vlastník, který žádost nepodal, v držení technický průkaz nebo uvedená osvědčení. Samotné nepředložení uvedených dokumentů není překážkou pro provedení zápisu změny vlastníka. Uvedené ustanovení však řeší až situaci následující (zápis změny vlastníka) a problém s chybějícími dokumenty pro provedení evidenční kontroly neřeší. Stejně tak nastává problém, nedisponuje-li žadatel o zápis změny vlastníka samotným vozidlem.
39. Za uvedených okolností proto skutečně může nastat situace, kdy žadatel o zápis změny vlastníka silničního vozidla nemůže být s žádostí v daném okamžiku úspěšný. Jde však o to zjistit, zda je taková překážka k újmě jeho ústavně zaručených práv a svobod. Pro takové zjištění je rozhodné nejprve určit, jaké důsledky má nemožnost úspěchu žadatele o zápis změny v jeho právní sféře chráněné ústavním pořádkem České republiky. Navrhovatel přitom žádné konkrétní negativní důsledky oné "patové situace" v právní sféře žadatele o zápis změny vlastníka netvrdí; v ryze obecné rovině namítá rozpor s čl. 36 odst. 1 Listiny. Jak se přitom podává z tvrzení žalobce předložených v řízení před navrhovatelem, jeho argumentace byla založena na zájmu na zpracování přesných osobních údajů ve smyslu zákona č. 101/2000 Sb.
40. V prvé řadě je proto třeba vyzdvihnout, že nedojde-li po převodu vlastnického práva k zápisu změny vlastníka, dosavadní vlastník se vystavuje objektivní odpovědnosti provozovatele vozidla (kterým je zásadně jeho vlastník) za porušení povinnosti řidiče podle § 125f zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon č. 361/2000 Sb.") - více k tomu viz nález ze dne 16. 5. 2018 sp. zn. Pl. ÚS 15/16 (N 95/89 SbNU 409; 116/2018 Sb.). Na obdobné situace však zákon č. 361/2000 Sb. pamatuje; ustanovení § 125f odst. 6 písm. b) téhož zákona vylučuje uvedenou odpovědnost dosavadního vlastníka (provozovatele), podal-li v době před porušením povinnosti řidiče žádost o zápis změny provozovatele vozidla. Uvedený liberační důvod přitom není vázán na úspěšné ukončení řízení o zápis změny, čemuž může napadené ustanovení bránit, nýbrž toliko na podání žádosti. Má-li proto žadatel možnost zprostit se uvedené odpovědnosti, nemožnost úspěchu v řízení o žádosti o zápis změny vlastníka v tomto směru nemá na jeho právní postavení vliv [samozřejmě za situace, kdy orgány veřejné moci vyloží § 125f odst. 6 písm. b) zákona č. 361/2000 Sb. tak, že zahrnuje i žádost o zápis změny vlastníka podle § 8a zákona č. 56/2001 Sb.].
41. Dalším uvažovaným negativním aspektem spojeným s nemožností zápisu změny vlastníka vozidla je možná odpovědnost za přestupek podle § 83 odst. 1 písm. b) zákona č. 56/2001 Sb. Uvedené ustanovení odpovědnost za přestupek spojuje s porušením povinnosti podat společnou žádost do 10 pracovních dnů ode dne převodu vlastnického práva (§ 8 odst. 2 téhož zákona.). Taková situace, jak zdůrazňuje vláda, však nutně předchází postupu podle § 8a zákona č. 56/2001 Sb., a proto účinky napadeného ustanovení nemají vliv na uplatnění odpovědnosti za uvedený přestupek.
42. Napadené ustanovení se ani jinak negativně neprojevuje ve vlastnické sféře žadatele o zápis změny. Podle ustálené rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu registrace vozidel nemá žádné soukromoprávní účinky, především v právu vlastnickém (srov. rozsudek sp. zn. 4 As 26/2003-59, bod 16 rozsudku ze dne 27. 7. 2016 č. j. 10 As 114/2015-39 či bod 22 rozsudku sp. zn. 7 As 254/2016). Z obdobného předpokladu, tedy že nabytí vlastnického práva k vozidlu není vázáno na jeho zápis do registru silničních vozidel, neboť registr vozidel není veřejným seznamem, vychází ustáleně i Nejvyšší soud (srov. rozsudek ze dne 20. 9. 2017 č. j. 22 Cdo 5330/2015-193, usnesení ze dne 26. 11. 2020 č. j. 29 ICdo 144/2018-105 nebo usnesení ze dne 27. 5. 2021 č. j. 23 Cdo 742/2021). Ústavní soud nemá důvod uvedený předpoklad jakkoli zpochybňovat. Samotná možnost vlastnické právo převést tak napadeným ustanovením dotčena není.
43. Ústavní soud však v nálezu ze dne 14. 5. 2019 sp. zn. Pl. ÚS 21/18 ve znění opravného usnesení ze dne 3. 7. 2019 (N 77/94 SbNU 54; 173/2019 Sb.) připustil, že stav zápisu údajů v registru silničních vozidel má dopady i do oblasti soukromého práva; byť registr silničních vozidel není veřejným seznamem stricto sensu, jde nadále o veřejnoprávní evidenci, která má konkrétní dopady na výkon vlastnického práva (srov. zejména body 62 a 75 uvedeného nálezu). Rovněž starší judikatura Ústavního soudu omezení uvedeného ústavně zaručeného práva nespatřuje toliko v omezení možnosti jeho samotného převodu, nýbrž i v "omezení užívání majetku" [možnosti vlastníka s majetkem jinak právně disponovat nebo mít z něho užitek, srov. bod 42 a násl. nálezu ze dne 28. 3. 2006 sp. zn. Pl. ÚS 42/03 (N 72/40 SbNU 703; 280/2006 Sb.) či nález ze dne 28. 2. 2006 sp. zn. Pl. ÚS 20/05 (N 47/40 SbNU 389; 252/2006 Sb.)]. Na možný zásah do vlastnické sféry je proto třeba hledět šířeji.
44. Přesto ani právo užívat vozidlo, nebo jiný obsahový prvek vlastnického práva v nyní posuzované věci dotčen není. V zásadě mohou nastat dvě problematické situace; 1. je-li nesoučinný dosavadní vlastník a 2. je-li nesoučinný nový vlastník (jako ve věci řešené navrhovatelem).
45. Jde-li o nesoučinnost dosavadního vlastníka (sub 44 ad 1), je třeba zkoumat možné negativní důsledky napadeného ustanovení v právní sféře nového vlastníka. Zde je třeba zdůraznit, že problematické je, nedisponuje-li nový vlastník ani protokolem o evidenční kontrole nikoli starším 30 dní, vozidlem, ani doklady nutnými k provedení evidenční kontroly (sub 38). Za takové situace však případné omezení možnosti užívat vozidlo není důsledkem účinků napadeného ustanovení (nemožnost zápisu změny vlastníka v řízení podle § 8a zákona č. 56/2001 Sb.), nýbrž výhradně postupu dosavadního (nesoučinného) vlastníka. Jinými slovy, to, že dosavadní vlastník nepředal novému vlastníkovi vozidlo nebo požadované dokumenty, již samo o sobě znemožňuje novému vlastníkovi řádně vozidlo užívat a účinky napadeného ustanovení se v právní sféře nového vlastníka v tomto směru neprojeví.
46. Jde-li o praktické obtíže při dalším převodu vlastnického práva k vozidlu novým vlastníkem, neodpovídá-li stav zápisu v registru vozidel skutečnému stavu (srov. bod 75 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/18), nový vlastník má možnost se žalobou u civilního soudu domáhat vydání vozidla a potřebných dokladů k tomu, aby splnil povinnost podle napadeného ustanovení, je-li jeho skutečným vlastníkem. Za takové situace totiž dosavadní vlastník, který neposkytl součinnost a současně nepředal novému vlastníkovi vozidlo nebo požadované dokumenty, tyto věci zadržuje neprávem. K uvedenému je třeba znovu zdůraznit, že má-li nový vlastník k dispozici vozidlo a dokumenty potřebné k provedení evidenční kontroly, nic mu nebrání evidenční kontrolu absolvovat a povinnost stanovenou napadeným ustanovením splnit.
47. Jde-li o možné negativní důsledky v právní sféře dosavadního vlastníka při nesoučinnosti nového vlastníka (sub 44 ad 2), je třeba zdůraznit, že je-li převod vlastnického práva perfektní, což je jedna z nutných podmínek úspěšné žádosti o zápis změny vlastníka, vozidlo je oprávněn užívat nový vlastník. Za takové situace proto užívací právo dosavadního vlastníka dotčeno být nemůže.
48. Povinnost stanovená napadeným ustanovením se proto nijak neprojeví ve vlastnické sféře dotčené osoby.
49. Další obavy může napadené ustanovení vzbuzovat u problematiky ochrany osobních údajů, jak se podává z tvrzení žalobce v řízení před navrhovatelem, ve kterém se domáhal zápisu změny vlastníka vozidla s odkazem na právo na opravu osobních údajů podle zákona č. 101/2000 Sb. Aniž by Ústavní soud blíže zjišťoval, zda ústavní pořádek České republiky zaručuje právo na opravu shromážděných údajů v souladu se skutečností a případně zda takové právo dopadá i na údaj o vlastníkovi vozidla v registru vozidel, je třeba poukázat na body 22 a násl. rozsudku sp. zn. 7 As 254/2016 Nejvyššího správního soudu, podle kterého lze připustit odstranění údajů v registru vozidel i na žádost osoby, která je jako vlastník v registru vozidel evidována, ale prokáže, že skutečným vlastníkem již není (srov. situace shora sub 44 ad 2). Pro to je však třeba správnímu orgánu doložit pravomocný rozsudek civilního soudu o určení, že daná osoba vlastníkem vozidla není. Za takové situace, kdy judikatura správních soudů dovoluje odstranit údaje o vlastníkovi vozidla, nelze považovat důsledky napadeného ustanovení za překážku pro to, aby se dosavadní vlastník nemohl domoci odstranění evidovaných údajů o své osobě, nejsou-li v souladu se skutečností. Na takovou možnost ostatně odkazoval žalobce v řízení před navrhovatelem (sub 5).
50. Obdobně, jde-li o situaci uvedenou shora sub 44 ad 1 v kontextu ochrany osobních údajů, je třeba odkázat na možný postup sub 46 (žaloba na vydání věci). Nový vlastník tak není zbaven možnosti splnit povinnost podle napadeného ustanovení a uvést evidované údaje o své osobě do souladu se skutečností.
51. Konečně je třeba se zaměřit na navrhovatelem tvrzený rozpor napadeného ustanovení s právem každého domáhat se stanoveným způsobem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu (čl. 36 odst. 1 Listiny). Jak se podává ze shora uvedeného, právní řád v situaci předvídané v § 8a zákona č. 56/2001 Sb. poskytuje dosavadnímu i novému vlastníkovi při nesoučinnosti druhé osoby prostředky, jak změny nebo odstranění zápisu vlastníka vozidla dosáhnout, byť nikoli přímo v daném správním řízení. Ústavní soud přitom neshledává nepřiměřeným, že případné negativní důsledky nesouladu údajů zapsaných v registru vozidel se skutečným stavem nelze odstranit přímo ve správním řízení podle § 8a zákona č. 56/2001 Sb.
52. Zaprvé, napadené ustanovení zákona nelze vykládat izolovaně, nýbrž v návaznosti na právní řád jako celek [srov. obdobně bod 46 nálezu ze dne 16. 5. 2018 sp. zn. Pl. ÚS 15/16 (N 95/89 SbNU 409; 116/2018 Sb.) či bod 75 nálezu ze dne 26. 1. 2021 sp. zn. Pl. ÚS 22/17 (124/2021 Sb.)]. Zadruhé, právě zde je nutné přihlédnout k tomu, že řízení podle § 8a zákona č. 56/2001 Sb. je koncipováno jako řešení situace, do které se dosavadní či nový vlastník dostal v důsledku porušení své původní povinnosti podat společnou žádost ve stanovené lhůtě podle § 8 odst. 2 téhož zákona, a to včetně požadovaných dokumentů.
53. Shora uvedené právní prostředky civilního soudnictví lze považovat za účinné, neboť se z ničeho nepodává zájem na mimořádně rychlém vyřešení dané situace. Vždy je sice zájem na co nejrychlejším řešení určité záležitosti před orgánem veřejné moci, zde je však jistá komplikovanost a možná zdlouhavost řešení kompenzována právě tím, že nový nebo dosavadní vlastník se dostal do posuzované situace vlastním přičiněním (porušením zákonné povinnosti). Nadto, nesoučinnost jedné z osob je věcí nastavení vzájemných práv a povinností nového a dosavadního vlastníka. Je proto legitimní, ponechává-li právní řád řešení takové záležitosti na civilních soudech. Je třeba rovněž zdůraznit, že neposkytla-li jedna z osob potřebnou součinnost, mělo by druhé osobě zásadně náležet právo na náhradu škody. Takové posouzení však náleží výhradě obecným soudům po zhodnocení konkrétních okolností dané věci.
54. Na shora popsanou konstrukci, jak překlenout důsledky napadeného ustanovení, je proto třeba hledět právě v tomto celkovém kontextu. Byť Ústavní soud připouští, že řešení, které právní řád poskytuje, není optimální, pro posouzení ústavnosti napadeného ustanovení je rozhodné, že právní řád změnu či odstranění údajů v registru vozidel, které odporují skutečnosti, ve svém důsledku umožňuje, a to za daných specifických okolností účinně. Hledání "věcně správného" nebo "optimálního" řešení totiž Ústavnímu soudu v řízení podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy nepřísluší.
55. Závěrem je nutné apelovat na orgány veřejné moci, aby v souladu s výše uvedeným příslušné právní předpisy vykládaly ústavně konformně v tom smyslu, aby vyloučily případnou odpovědnost za přestupky v situaci, kdy dosavadní vlastník podá žádost o zápis změny vlastníka silničního vozidla podle § 8a zákona č. 56/2001 Sb., umožnily dosavadnímu vlastníkovi na základě pravomocného rozsudku civilního soudu o určení, že není vlastníkem daného vozidla, odstranit údaj o vlastnictví daného vozidla z registru vozidel a aby umožnily novému vlastníkovi domáhat se vydání vozidla nebo potřebných dokladů tak, aby nový vlastník byl schopen povinnost stanovenou napadeným ustanovením splnit a zajistit soulad údajů evidovaných v registru vozidel se skutečným stavem. Jedině tak lze zajistit, aby údaje o vlastníkovi vozidla v registru vozidel neodporovaly skutečnému stavu nebo aby se důsledky napadeného ustanovení jinak negativně nepromítly do jeho právní sféry.