III.
Rekapitulace vyjádření dalších subjektů dle § 49 zákona o Ústavním soudu
16. Podle § 49 odst. 1 zákona o Ústavním soudu oslovil Ústavní soud ministra vnitra, ministra spravedlnosti a veřejného ochránce práv a dal jim možnost, aby se vyjádřili k návrhu.
17. Ministr vnitra považuje návrh za nedůvodný, a proto doporučuje jeho zamítnutí podle ustanovení § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu. Uvádí, že zákon o pobytu cizinců soudní přezkum připouští v případech, kdy cizinec pobýval na území České republiky oprávněně. K cizincům, kteří na území České republiky pobývají neoprávněně (a na které se tedy vztahuje napadené ustanovení), ministr vnitra uvádí, že podle poznatků jeho ministerstva si tito cizinci jsou "zpravidla vědomi svého protiprávního jednání i svého problematického postavení. Vytváření rodinných vazeb, ať už uzavíráním sňatků nebo prohlašováním otcovství k nezletilým dětem, v takové nejisté a cizincem většinou neřešené situaci nemůže (podle názoru ministra vnitra) být rozhodnou okolností pro rozhodování o správním vyhoštění.". Ministr uvádí, že "ministerstvu je z jeho úřední činnosti známo, že v mnoha případech dochází k uzavírání účelových sňatků a prohlášení otcovství s cílem získat či legalizovat pobyt na území ČR, který by jinak zřejmě získán nebyl.".
18. Ministr vnitra dále odkazuje na usnesení Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 219/04 (citováno výše v bodu 7 tohoto nálezu). Podle ministra zde Ústavní soud "konstatoval, že subjektivní ústavně zaručené právo cizinců na pobyt na území ČR neexistuje, když je věcí suverénního státu, za jakých podmínek připustí pobyt cizinců na svém území.". Podle ministra vnitra se Ústavní soud "v minulosti jednoznačně vyjádřil, že (Listina) poskytuje ochranu pouze tomu právu, které účastníku právní řád garantuje.".
19. Obdobně podle ministra vnitra hovoří i rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 9. 2006 č. j. 4 Azs 419/2005-65 (citován výše v bodu 14 tohoto nálezu). Ministr ve svém vyjádření z tohoto rozhodnutí rozsáhle cituje jeho vybrané pasáže:
(Nejvyšší správní soud) vychází z toho, že soudní přezkum rozhodnutí správního orgánu v otázkách rozhodování o veřejných subjektivních právech fyzických i právnických osob je, jak vyplývá z platné právní úpravy správního soudnictví dané především zákonem č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen "s. ř. s."), jednou ze základních a pravidelných záruk zákonnosti výkonu veřejné správy, jíž je realizován čl. 36 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), podle kterého kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak; z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny.
Jak vyplývá z judikatury Evropského soudu pro lidská práva (např. ve věci Maaouia proti Francii, citované výše v bodu 10 tohoto nálezu), mezinárodní ochrana základních lidských práv a svobod, jíž je Listina vnitrostátní reflexí, nechápe právo cizince na pobývání na určitém území jako základní lidské právo, a tudíž absence soudního přezkumu vyhoštění z území státu není nedostatkem standardů ochrany, jež by základní práva a svobody měly požívat. Evropský soud pro lidská práva dovodil, že na vyhoštění cizince z území státu se nevztahuje čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a svobod týkající se práva na spravedlivý proces ("Každý má právo na to, aby jeho záležitost byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednána nezávislým a nestranným soudem, zřízeným zákonem, který rozhodne o jeho občanských právech nebo závazcích nebo o oprávněnosti jakéhokoli trestního obvinění proti němu.") nýbrž že základní procesní záruky jsou upraveny čl. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě ["Cizinec, který má povolen pobyt na území některého státu, může být vyhoštěn pouze na základě výkonu rozhodnutí přijatého v souladu se zákonem a musí mít možnost: a) uplatnit námitky proti svému vyhoštění; b) dát přezkoumat svůj případ; c) dát se zastupovat za tímto účelem před příslušným úřadem nebo před osobou nebo osobami tímto úřadem určenými."].
Jakkoli principy moderního demokratického státu odporují projevům svévole ze strany státních orgánů, i v rámci mezinárodní ochrany lidských práv a svobod se přiznává státům právo kontrolovat vstup a pobyt cizinců na svém území a případně vyhostit cizince, je-li to v souladu se zákonem, jsou-li sledovány legitimní cíle a je-li to v demokratické společnosti nezbytné (viz např. rozsudek ESLP ve věci Daliová proti Francii č. 26102/95 ze dne 19. 2. 1998). Mezi cizinci je však činěn rozdíl v tom, zda stát souhlasil (byť třeba konkludentně) s jejich pobytem na svém území, či zda se na jeho území vyskytují bez tohoto souhlasu. Důkazem toho jsou i samotná minimální procesní pravidla stanovená čl. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě, která se vztahují pouze na "cizince, který má povolen pobyt na území některého státu ...".
20. Podle ministra vnitra se tedy lze domnívat, že napadené ustanovení není v rozporu s čl. 10 odst. 2 Listiny (právo na ochranu před neoprávněným zasahováním do soukromého a rodinného života), čl. 14 Listiny (svoboda pohybu a pobytu), čl. 26 odst. 1 Listiny (právo na svobodnou volbu povolání) a čl. 36 odst. 2 Listiny (právo na soudní a jinou právní ochranu).
21. Ministr vnitra se dále domnívá, že je třeba se věnovat souladu napadeného ustanovení s čl. 13 Úmluvy (právo na účinné opravné prostředky při porušení práv a svobod garantovaných Úmluvou). Podle ministra bylo v případu Maaouia proti Francii (citovaném výše v bodu 10 tohoto nálezu) uvedeno, že se čl. 6 Úmluvy o právu na spravedlivý proces nevztahuje na azylové a imigrační oblasti, dopadá na ně však čl. 13 Úmluvy. Ten "lze použít pouze ve spojení s jiným právem či svobodou, které Úmluva garantuje, nejde tedy o autonomní ustanovení. Judikatura soudu určila určité požadavky na kvalitu přezkumu, které musí být splněny, aby bylo vyhověno podmínkám čl. 13. Podobně lze podmínky vztáhnout i na fungování základních procesních záruk upravených v čl. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě.". Ministr vnitra se domnívá, že "podle (ESLP) musí efektivní prostředek umožnit, aby se kompetentní orgán zabýval podstatou případu a mohl zjednat účinnou nápravu. Dle soudu čl. 13 (Úmluvy) neurčuje, o jaký druh opravného prostředku se musí jednat, a nepožaduje ani, aby rozhodujícím orgánem byl soud. Nicméně pravomoci a procesní záruky, kterými orgán disponuje, jsou relevantními v tom směru, zda jde o účinný opravný prostředek.". V mnoha případech ESLP podle názoru ministra "akceptoval různorodé orgány nesoudního typu jako vyhovující požadavkům čl. 13.". Podle ministra ESLP "akcentuje pravomoc orgánu poskytnout efektivní opravný prostředek před formálním charakterem orgánu", přičemž (bez toho, že by poukázal na konkrétní rozhodnutí ESLP) uvedl základní charakteristiky, které by měl daný orgán vykazovat. Jsou to 1. nezávislost na orgánu, který se měl dopustit porušení, 2. možnost cizince vyslovit své argumenty podobně, jako by mohl učinit u soudu, 3. rozhodující orgán musí vydávat závazná rozhodnutí, a konečně 4. cizinec může efektivně těžit z úspěchu ve své věci. Absence některé z těchto charakteristik může podle názoru ministra být nahrazena soustavou opravných prostředků.
22. V následující části svého vyjádření ministr vnitra argumentuje, že česká právní úprava výše vymezené požadavky splňuje, a tudíž se jedná o efektivní soustavu opravných prostředků ve smyslu požadavků Evropského soudu pro lidská práva. Podle ministra vnitra vydává rozhodnutí o správním vyhoštění "obecně řečeno oddělení cizinecké policie, (rozhodnutí) je cizinci předáváno za účasti tlumočníka, pokud nerozumí česky, a obsahuje poučení o možnosti podat proti rozhodnutí odvolání k Ředitelství služby cizinecké a pohraniční policie (prostřednictvím) orgánu, který rozhodnutí vydal. V odvolání má cizinec možnost vyjádřit všechny své argumenty a námitky.". Ředitelství může odvolání zamítnout, dále může rozhodnutí zrušit, přičemž buď věc vrátí k projednání orgánu, který je vydal (ten je pak vázán právním názorem ředitelství), anebo rozhodnutí zruší bez dalšího. V takovém případě je cizinci vymazán záznam v evidenci nežádoucích osob a původně vydané rozhodnutí nemá žádný vliv na případnou další legalizaci pobytu v České republice. I v případě, že se případ vrací k novému projednání, je však případ nově posouzen a cizinec má opět právo odvolat se k ředitelství. Podle ministra vnitra může cizinec využít i jiných institutů správního řádu - obnovy řízení anebo přezkumného řízení. K takovým řízením je příslušné Ministerstvo vnitra, které je vůči ředitelství nadřízeným správním orgánem.
23. Veřejný ochránce práv naproti tomu návrh na zrušení napadeného ustanovení podporuje. Především má za to, že je napadené ustanovení v rozporu s čl. 36 odst. 2 Listiny.
24. Dále veřejný ochránce práv uvádí, že "i když čl. 8 (Úmluvy) neobsahuje absolutní právo pro jakoukoliv kategorii cizinců nebýt vyhoštěn, judikatura Evropského soudu pro lidská práva dokládá, že rozhodnutí o vyhoštění cizince ze země, kde žijí blízcí členové jeho rodiny, může představovat kromě zásahu do čl. 3 i porušení jeho práva na respektování soukromého a rodinného života ve smyslu (citovaného ustanovení Úmluvy).". Veřejný ochránce práv odkazuje na tyto rozsudky ESLP: ve věci Moustaquim proti Belgii č. 12313/86 ze dne 18. 2. 1991, ve věci Beldjoudi proti Francii č. 12083/86 ze dne 26. 3. 1992, ve věci Boultif proti Švýcarsku č. 54273/00 ze dne 2. 8. 2001, ve věci Amrollahi proti Dánsku č. 56811/00 ze dne 11. 7. 2002, ve věci Yilmaz proti Německu 52853/99 ze dne 17. 3. 2003 a ve věci Keles proti Německu č. 32231/02 ze dne 27. 10. 2005.
25. Ochranu před neoprávněným zásahem do soukromého a rodinného života poskytuje podle veřejného ochránce práv i čl. 10 odst. 2 Listiny. Jestliže právo na tuto ochranu patří mezi základní práva a svobody, pak nesmí být rozhodnutí o vyhoštění podle veřejného ochránce práv vyloučeno ze soudního přezkumu, bez ohledu na to, zda se jedná o cizince pobývajícího na území České republiky oprávněně, či nikoliv. Tutéž argumentaci pak lze podle veřejného ochránce práv použít i pro čl. 3 a 8 Úmluvy ve spojení s čl. 13, přičemž s "ohledem na absolutní charakter (prvně jmenovaného práva) může být deficit soudního přezkumu u namítaného porušení ještě závažnější.". Veřejný ochránce práv uvádí, že "na základě šetření celé řady podnětů směřujících do této oblasti (nepovažuje) s ohledem na povahu vyhoštěním ohroženého práva standardní odvolací řízení k nadřízenému správnímu orgánu (Ředitelství služby cizinecké a pohraniční policie) za účinný právní prostředek nápravy ve smyslu čl. 13 Úmluvy", přičemž podotýká, že "ve vztahu k čl. 3 (Úmluvy) je tento nedostatek ještě markantnější.". Přes některé změny v právní úpravě nepovažuje veřejný ochránce práv "stávající mechanismus ochrany vyhošťovaného cizince s předchozím neoprávněným pobytem - co do možného zásahu do práva na ochranu soukromého a rodinného života - za vyhovující a (postrádá) pojistku právě v podobě soudního přezkumu.". Veřejný ochránce práv i "nadále (shledává) v individuálních případech na straně správních orgánů nedostatečnou aplikaci a znalost judikatury (ESLP), resp. u občanů EU a jejich rodinných příslušníků i judikatury Evropského soudního dvora.".
26. Podle veřejného ochránce práv se jím "popsaný deficit netýká občanů EU a jejich rodinných příslušníků, resp. rodinných příslušníků občanů ČR (§ 15a zákona o pobytu cizinců ve spojení s ustanovením § 171 odst. 2 téhož zákona).". Nicméně ani v tomto případě nepovažuje veřejný ochránce práv "právní úpravu za bezespornou z pohledu komunitárního práva, neboť omezení práva na soudní přezkum, které v určitých případech ustanovení § 171 odst. 2 umožňuje, není v souladu se [směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES ze dne 29. dubna 2004 o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, o změně nařízení (EHS) č. 1612/68 a o zrušení směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS (Úř. věst. L 158, s. 77; Zvl. vyd. 05/05, s. 46) (viz dvacátý šestý bod odůvodnění a čl. 31 této směrnice)].".
27. Ministr spravedlnosti konstatuje, že zákon o pobytu cizinců nenáleží do gesce jeho ministerstva, proto se omezuje pouze na obecné vyjádření. V něm "se přiklání k argumentaci uvedené navrhovatelem (...), neboť sleduje kromě jiného i větší transparentnost rozhodování orgánů státní správy a má přispět k odstranění rozporu uvedeného ustanovení s (Listinou) a k naplnění práv Listinou zaručených.". Na tomto základě ministerstvo návrh podporuje.