I.
Rekapitulace návrhu
1. Návrhem podaným podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, se Nejvyšší správní soud (dále též "navrhovatel") domáhal vydání nálezu, jímž se ustanovení § 171 odst. 1 písm. c) (dále též "napadené ustanovení") zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů (dále jen "zákon o pobytu cizinců"), ve znění zákona č. 161/2006 Sb., ruší. Napadené ustanovení vylučuje ze soudního přezkumu rozhodnutí o správním vyhoštění, pokud se před zahájením řízení o tomto vyhoštění cizinec zdržoval na území nebo v tranzitním prostoru mezinárodního letiště neoprávněně. Navrhovatel spatřuje rozpor napadeného ustanovení s čl. 36 odst. 2 a s čl. 10 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
2. Z návrhu vyplývá, že Nejvyšší správní soud vede řízení o kasační stížnosti sp. zn. 8 As 42/2006, ve kterém se stěžovatelé, N. X. T. a D. A., domáhají zrušení usnesení Městského soudu v Praze č. j. 8 Ca 339/2005-29 ze dne 18. 5. 2006. Napadeným usnesením byla odmítnuta jejich žaloba proti rozhodnutí příslušných orgánů o správním vyhoštění prvně jmenovaného z přechodného pobytu na území České republiky ve smyslu § 119 odst. 1 písm. a) bodu 3, písm. b) bodu 1, písm. c) bodu 2 a 3 zákona č. 326/1999 Sb.
3. Správní vyhoštění bylo uděleno v návaznosti na pobytovou kontrolu, kterou cizinecká policie provedla dne 22. 6. 2005. Při této kontrole N. X. T. předložil padělaný cestovní doklad znějící na cizí jméno. Po zjištění jeho pravé totožnosti příslušné orgány rovněž shledaly, že mu již dříve bylo uděleno správní vyhoštění z přechodného pobytu na území České republiky s dobou platnosti od 26. 1. 2001 do 26. 1. 2004. N. X. T. uvedl, že žije ve společné domácnosti s družkou D. A., občankou České republiky, s níž plánuje sňatek a rodinu, a že vyhoštění by představovalo zásah do jeho soukromého a rodinného života. Správní orgán v odůvodnění svého rozhodnutí uvedl, že přihlédl ke všem zjištěným skutkům, jichž se cizinec na území České republiky dopustil, k dopadu na jeho soukromý život a bezpečnost České republiky a Evropské unie a ochraně proti nedovolené migraci. Dospěl k závěru, že udělení správního vyhoštění nebude nepřiměřeným zásahem do soukromého života cizince, neboť ten zde sice má družku, avšak už v minulosti věděl, že na území České republiky pobývá v rozporu se zákonem a tuto situaci sám řádně neřešil. Odvolací správní orgán k odvolání stěžovatelů přezkoumal rozhodnutí o správním vyhoštění, přičemž v relevantních částech výroku zůstalo napadené rozhodnutí beze změny.
4. N. X. T. a D. A. následně podali žalobu k Městskému soudu v Praze, který ji odmítl s poukazem na § 171 písm. c) zákona o pobytu cizinců. V odůvodnění svého rozhodnutí uvedl, že provedeným správním i trestním řízením bylo doloženo, že se N. X. T. před zahájením řízení o vyhoštění zdržoval na území České republiky na základě padělaných dokladů, tedy neoprávněně, a že v daném případě je přezkoumání soudem vyloučeno.
5. Při projednávání kasační stížnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že je napadené ustanovení zákona o pobytu cizinců v rozporu s výše uvedenými ustanoveními Listiny, a proto podal k Ústavnímu soudu návrh na jeho zrušení.
6. Navrhovatel uvádí, že "podle ustanovení čl. 36 odst. 2 Listiny má každý, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné moci, právo obrátit se na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, pokud zákon nestanoví jinak. Z takové pravomoci soudu nesmí být ovšem vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny.". Odkazuje na čl. 14 odst. 1 Listiny, podle kterého je zaručena svoboda pohybu a pobytu na území České republiky, a upozorňuje, že cizinec může být podle pátého odstavce téhož článku vyhoštěn jen v případech stanovených zákonem. Nejvyšší správní soud rovněž cituje čl. 10 odst. 2 Listiny, zakotvující právo na ochranu před neoprávněným zasahováním do soukromého a rodinného života.
7. Navrhovatel odlišuje předchozí judikaturu Ústavního soudu, konkrétně usnesení sp. zn. III. ÚS 219/04 ze dne 23. 6. 2004 (U 39/33 SbNU 591) *), kde se Ústavní soud podle navrhovatele "vyjádřil v souvislosti s přezkumem nároku na udělení víza, že subjektivní ústavně zaručené právo cizinců na pobyt na území ČR neexistuje, protože je věcí suverénního státu, za jakých (nediskriminujících) podmínek připustí pobyt cizinců na svém území. Na udělení víza není dle výslovného znění zákona právní nárok.". Ústavní soud tak podle navrhovatele "dospěl k závěru, že otázka udělování víz je ponechána na správním uvážení příslušných správních orgánů.".
8. Podle navrhovatele však v případě správního vyhoštění na základě napadeného ustanovení jde o jinou situaci: "Správní vyhoštění jakožto správní sankce není otázkou správního uvážení, nastupuje, jsou-li splněny podmínky pro jeho uložení. Zákon o pobytu cizinců obsahuje v hlavě X taxativní výčet případů, kdy lze cizince vyhostit. Možné nepříznivé následky správního vyhoštění se zákon snaží zmírnit ustanovením § 122, kde jsou zakotveny podmínky k odstranění tvrdosti správního vyhoštění. Stávající právní úprava neumožňující soudní přezkum těchto správních rozhodnutí zakládá v rámci státní správy prostor pro netransparentní rozhodování se všemi z toho vyplývajícími důsledky na kvalitu správních rozhodnutí, v mezních případech může vést i ke korupci. Neexistuje žádný objektivní a nestranný mechanismus (v případě orgánů státní správy se jedná o instanční kontrolu individuálních správních aktů), jímž by se prověřilo, zda jsou v daném případě skutečně naplněny důvody vyhoštění stanovené zákonem (čl. 14 odst. 5 Listiny). Nezákonné správní vyhoštění může představovat výrazný a obtížně napravitelný zásah do soukromého, resp. rodinného života, garantovaného čl. 10 odst. 2 Listiny, či práva podnikat či provozovat jinou hospodářskou činnost (čl. 26 odst. 1 Listiny).".
9. Na podporu své argumentace navrhovatel poukazuje na závěry vyslovené Nejvyšším soudem k možnosti uložení trestu vyhoštění. V rozsudku ze dne 3. 9. 1997 sp. zn. 2 Tzn 60/97 (č. 13/1998 Sb. rozh. tr.) uvedl, že "trest vyhoštění je možné uložit pouze >> v případech, v kterých to nevylučují osobní poměry obviněného, zejména jeho rodinné vztahy a osobní vazby k určitému místu v České republice, kde prožil převážnou část svého života. Jen tak je možné zajistit, aby uložený trest nebyl nepřiměřeným zásahem do jeho života (...). Jen takové rozhodnutí je pak v souladu i s čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (...). <<". Podle názoru navrhovatele představují trestné činy z pohledu intenzity společenské nebezpečnosti kategorii protiprávních činů, jež jsou "výrazněji společensky nebezpečnější než správní delikty.". Tím spíše je podle navrhovatele nutné dospět k závěru, že totéž musí platit v oblasti ukládání správního vyhoštění, nehledě na to, že dopady trestu vyhoštění a správního vyhoštění do soukromého života jednotlivce jsou obdobné. Podle navrhovatele by "právo na rodinný život, resp. možné výrazné zásahy do něj, (...) měly být brány v úvahu i v případech ukládání správního vyhoštění. V případě tvrzených zásahů do základních práv, musí zákon připouštět soudní přezkum správních rozhodnutí.".
10. Navrhovatel rovněž odkazuje na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva (dále též "ESLP"). V rozsudku ESLP ve věci Berrehab proti Nizozemsku č. 10730/84 ze dne 21. 6. 1988 připustil podle názoru navrhovatele tento soud, že Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva") "nezakazuje smluvním státům regulovat vstup a pobyt cizinců v zemi, avšak přijatá omezující opatření by měla být proporcionální ve vztahu ke sledovanému cíli.". Soud tak podle výkladu navrhovatele "poměřoval legitimitu sledovaného cíle a závažnost zásahu do práva stěžovatele na ochranu jeho rodinného života. V dané věci pak dospěl k závěru, že neprodloužení víza k pobytu a vyhoštění stěžovatele by mělo za následek vážný zásah do jeho rodinného života.". Současně navrhovatel uvádí, že si je vědom Judikatury (ESLP), v níž se soud vyjádřil tak, že na zákaz pobytu na území členského státu se nevztahuje čl. 6 Úmluvy (viz např. rozsudek ESLP ve věci Maaouia proti Francii č. 39652/98 ze dne 5. 10. 2000), neboť čl. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě obsahuje specifické garance v řízeních o vyhoštění cizinců a členské státy Úmluvy tímto článkem daly jasně najevo svou vůli vyjmout toto řízení z oblasti aplikace čl. 6 odst. 1 Úmluvy (bod 36, 37 citovaného rozhodnutí). Jinými garancemi (dle důvodové zprávy k Protokolu č. 7), které mají k dispozici cizinci na území členských států, jimž hrozí správní vyhoštění, ke své ochraně, jsou např. čl. 3 Úmluvy (zákaz ponižujícího a nelidského zacházení) a čl. 8 Úmluvy (ochrana soukromého a rodinného života), obojí v souvislosti s čl. 13 Úmluvy (právo na účinné opravné prostředky při porušení práv a svobod garantovaných Úmluvou).". Podle navrhovatele je "odrazem čl. 13 Úmluvy (...) následně i čl. 36 odst. 2 Listiny, avšak tento princip již nadále nebyl důsledně promítnut do zákona o pobytu cizinců na území České republiky.".
------------------------------------------------------------------
*) pozn. red.: Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 33, usn. č. 39