VII.
Vlastní posouzení návrhu
51. Navrhovatelka se svým návrhem domáhá zrušení napadených ustanovení z důvodu jejich rozporu s principem právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy), právem na soudní ochranu (čl. 36 odst. 1 Listiny) a právem na zákonného soudce (čl. 38 odst. 1 Listiny). Hlavním argumentem navrhovatelky je, že neomezená volba soudního exekutora oprávněným, kterou napadená ustanovení umožňují (vyloučení teritoriality), prakticky znemožňuje, aby nosné principy výkonu exekuční činnosti - tedy nezávislost, nestrannost a spravedlivost rozhodování - byly realizovány. Proto se také podstatná část návrhu a následné polemiky oponentů věnují postavení soudního exekutora a srovnávání jeho činnosti s činností soudce, popř. s činností dalších osob (např. notáře, rozhodce). I z pohledu Ústavního soudu je výchozím bodem pro posouzení věci vymezení postavení soudního exekutora.
52. Ústavní soud nejprve vyjmenuje základní zásady, na nichž je postaveno exekuční řízení. Patří mezi ně zejména zásada dispoziční, týkající se zahájení řízení, zásada oficiality, ovlivňující postup v řízení, také zásada přiměřenosti, klíčová pro rozsah vymáhaného plnění, zásada obrany a ochrany povinného, stejně jako zásady plynoucí ze zvláštní povahy daného řízení, konkrétně přednosti, pořadí a přiměřeného uspokojení (proporcionality).
53. Je všeobecně známé, že postavení soudního exekutora je charakteristické svou smíšenou povahou. Soudní exekutor vystupuje na jedné straně v postavení veřejného činitele (exekučního soudu), vydává usnesení závazná pro jejich adresáty, rozhoduje o odvolání a činí úkony, které v jiných případech náležejí soudcům. Na druhé straně má ale zároveň postavení s prvky podnikatelské činnosti, jehož cílem je generovat prostředky nutné k pokrytí nákladů spojených s exekucí a zisk (k tomu srov. stanovisko Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS-st. 23/06). Jde tedy o svého druhu podnikatele, kterého právo v určitých věcech omezuje, stejně jako soudce. Například kárný senát Nejvyššího správního soudu v rozhodnutí ze dne 12. 12. 2016 sp. zn. 14 Kse 2/2016 (bod 17) s odvoláním na rozhodovací činnost civilních soudů vysvětlil postavení soudního exekutora následovně: "Postavení soudního exekutora nelze beze zbytku přirovnat k postavení soudce nebo soudu. Soudní exekutor vystupuje při své činnosti v postavení podnikatele. Na rozdíl od soudu provádí exekuční činnost za účelem dosažení zisku a ve vztahu k oprávněnému na vlastní riziko. V průběhu exekuce se nicméně charakter postavení soudního exekutora mění. Po zahájení samotné exekuční činnosti totiž exekutor vystupuje jako orgán veřejné moci, tj. ve vrchnostenském postavení vůči ostatním účastníkům řízení, neboť je na něj v určitém rozsahu přenesen výkon státní moci. Vždy proto musí dodržovat zásadu rovnosti účastníků, nestrannost a vázanost právními předpisy."
54. V dalším kroku je tedy třeba posoudit, zda se na soudní exekutory vztahuje čl. 36 odst. 1 Listiny, podle něhož se každý může domáhat stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a "ve stanovených případech u jiného orgánu". Je zřejmé, že soudního exekutora nelze podřadit pod pojem soud, což se podává i z výše zmiňované smíšené povahy jeho činnosti. "Jiným orgánem" se ve smyslu tohoto ustanovení rozumí jakékoliv další orgány veřejné moci, jimž je zákonem svěřena pravomoc rozhodovat o právech a oprávněných zájmech jednotlivců. Spadají sem tedy jak všechny orgány veřejné správy, orgány Policie České republiky, státní zastupitelství, případně též orgány státu, které nerozhodují v pravém slova smyslu, ale jsou přesto povolány k ochraně práv jednotlivců (např. Veřejný ochránce práv), jakož i osoby soukromého práva, na něž stát přenesl část své rozhodovací pravomoci a které jsou nadány ve vymezeném rozsahu rozhodovat o právech a povinnostech. Mezi tyto orgány spadají i soudní exekutoři, ale např. také notáři v postavení soudních komisařů (srov. Pospíšil, I. komentář k čl. 36 Listiny in Wagnerová, E., Šimíček, V., Langášek, T., Pospíšil, I. a kol. Listina základních práv a svobod - Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2012, str. 741). V této části tedy Ústavní soud uzavírá, že soudní exekutoři spadají do rozsahu působnosti čl. 36 odst. 1 Listiny, takže se na ně vztahuje povinnost dodržovat zákonem stanovený postup.
55. Namítala-li však navrhovatelka, že napadená právní úprava odporuje právu na zákonného soudce podle čl. 38 odst. 1 Listiny, Ústavní soud tento její názor nesdílí. Ústavně zaručené právo na zákonného soudce zakotvené v čl. 38 odst. 1 Listiny, jak se podává již z jeho jazykového vyjádření, se týká pouze soudců, nikoliv soudních exekutorů. Třebaže se pro rozhodování soudních exekutorů uplatňují zásady práva na soudní ochranu vyplývající z čl. 36 Listiny, z práva na zákonného soudce zakotveného v čl. 38 odst. 1 Listiny jsou soudní exekutoři vyjmuti. Ostatně Ústavní soud již ve výše uváděném usnesení sp. zn. Pl. ÚS 10/10 jednoznačně konstatoval, že soudní exekutor není soudem. Byť byl tento názor vysloven v souvislosti s možností soudního exekutora podat návrh na zrušení zákona k Ústavnímu soudu podle čl. 95 odst. 2 Ústavy, má obecnou platnost. Tato myšlenka byla obdobně vyslovena i v usnesení sp. zn. II. ÚS 3577/14. Tato skutečnost se přitom podává nejen z důvodové zprávy k exekučnímu řádu, ale i z § 159a odst. 4 o. s. ř. nebo § 2 exekučního řádu. Z tohoto důvodu nelze o porušení práva na zákonného soudce při posuzování napadených ustanovení vůbec uvažovat.
56. Ústavní soud se proto dále zabýval pouze tím, zda je platná právní úprava, která umožňuje zcela neomezený výběr soudního exekutora, schopna zasáhnout nebo omezit nezávislost a nestrannost soudních exekutorů, a tím porušit čl. 36 odst. 1 Listiny. Z hlediska vymezení postavení soudního exekutora je totiž podstatné, že musí jít o orgán nezávislý a jeho členové musí disponovat (institucionální) nezávislostí a nestranností při svém rozhodování. Obdobné požadavky klade na takové orgány i Evropský soud pro lidská práva (srov. např. rozsudek velkého senátu ze dne 10. 5. 2001 Kypr v. Turecko; nebo ze dne 1. 7. 1997 ve věci Rolf Gustafson v. Švédsko aj.). Je přitom třeba vždy zvažovat objektivní kritéria [způsob vzniku funkce, trvání funkce, existence záruk proti tlaku zvenčí (např. rozsudek pléna ESLP ze dne 22. 6. 1989 ve věci Langborger v. Švédsko)].
57. Ústavní soud vyslovuje přesvědčení, že exekuční řád, jak byl koncipován, a bez ohledu na to, jak jeho novelizace na jedné straně rozšiřovaly rozhodovací pravomoci soudních exekutorů, na straně druhé zužovaly možnosti soudů zasahovat do jejich činnosti, poskytuje dostatečné záruky pro nezávislý výkon exekuční činnosti. Byť jsou tyto institucionální záruky ve srovnání se soudci nižší, jsou z pohledu Ústavního soudu stále na dostatečné úrovni. Ústavní soud v této souvislosti připomíná základní institucionální záruky zakotvené v exekučním řádu. Základní záruku představuje § 2 exekučního řádu, v němž je zakotveno, že soudní exekutor vykonává exekuční činnost nezávisle. Soudní exekutor je vázán pouze právním řádem a rozhodnutími soudů, které patří do soustavy exekučních orgánů (§ 2 odst. 1 věta druhá exekučního řádu). Soudní exekutor je povinen vykonávat svědomitě své povolání a při jeho výkonu a v občanském životě se zdržet všeho, co by mohlo narušit důstojnost exekutorského povolání nebo ohrozit důvěru v nezávislý, nestranný a spravedlivý výkon exekuční činnosti (§ 2 odst. 2 exekučního řádu). Funkčně podléhá nejen státnímu dohledu vykonávanému Ministerstvem spravedlnosti (§ 7 exekučního řádu) či předsedou okresního soudu, do jehož obvodu je jmenován (§ 7 odst. 6 exekučního řádu), ale i stavovskému dohledu Exekutorské komory (§ 7 odst. 5 exekučního řádu). Záruky nezávislosti soudního exekutora jsou dány rovněž způsobem jeho jmenování (§ 8 ve spojení s § 10 exekučního řádu) a možnostmi jeho odvolání, a to jen ze zákonných důvodů (§ 15 odst. 2 exekučního řádu). Dalším prvkem zajišťujícím nezávislost soudního exekutora je neslučitelnost exekuční činnosti s jinou výdělečnou činností s výjimkou zákonem stanovených licencí (§ 3 odst. 2 exekučního řádu). Rovněž požadavek vysoké kvalifikace a důvěryhodnosti při jmenování soudních exekutorů (§ 9 odst. 1 exekučního řádu) představuje nepřímou záruku jejich nezávislosti. Z uvedeného je zřejmé, že institucionálně nemůže být nezávislost soudního exekutora jakkoliv zpochybněna.
58. Navrhovatelka se i přes výše uvedené nicméně domnívá, že zmiňované institucionální záruky nezávislosti a nestrannosti při působení a rozhodování soudních exekutorů obsažené v exekučním řádu jsou nedostačující, což je z jejího pohledu hlavním důvodem pro zavedení teritoriality, která by tyto záruky dále posílila. Pod pojmem "teritorialita" je třeba chápat situace, ve kterých místně příslušný soudní exekutor dostává přiděleny případy od místně příslušného soudu, a to takzvaně "rovnoměrně", tedy např. podle pořadí, v jakém se jednotlivé případy dostaly do fáze, v níž mohou být předány soudnímu exekutorovi k vymožení pohledávky oprávněného (rovný nápad). Pokud se tedy hovoří o teritorialitě, pak ve smyslu teritoriality s takzvaným rovným nápadem činnosti. To tedy znamená, že věřitel (oprávněný) nemá vůbec možnost zvolit si k vymáhání pohledávky exekutorský úřad podle svého přání.
59. V zavedení úplné místní příslušnosti spatřují její zastánci z řad odborné veřejnosti, soudců (viz např. Rozhovor s JUDr. Jaroslavem Mádrem, soudcem Krajského sodu v Brně - pobočky Jihlava. Komorní listy, č. III/2020, s. 8) i soudních exekutorů (např. závěry sněmu Exekutorské komory v roce 2014, viz Mlynarčík, J. Exekuční novela nastavuje zrcadlo neutěšenému stavu českého zákonodárství. Komorní listy, č. III/2021, s. 12; Tvrdková, J. Můj první rok v čele Exekutorské komory. Soudce, 2010, č. 4, s. 23; Polanský, P. Územní působnost soudního exekutora. Komorní listy, 2010, č. 2, s. 3.; srov. i usnesení ústavně-právního výboru Senátu z 2. 6. 2021 č. 58), souhrnně vyjádřeno, tyto zásadní výhody:
a. Dojde k posílení nezávislosti soudního exekutora tím, že si ho věřitel nebude moci vybrat podle svého uvážení, ale bude mu přidělen soudem či určen na základě jiného pravidla, čímž dojde k přerušení úzkých vazeb mezi oběma subjekty a podpoření rovnosti účastníků řízení.
b. S výše uvedeným souvisí myšlenka rovnoměrného rozložení nápadu exekucí mezi jednotlivé soudní exekutory, přičemž soudní exekutoři se vyhnou konkurenčnímu boji a svou pozornost budou moci věnovat řádnému a efektivnímu výkonu exekuční činnosti.
c. Významným argumentem pro omezení místní příslušnosti soudních exekutorů je zajištění hospodárnosti exekučního řízení, když nynější stav je ekonomicky neúčelný, a to jak pro soudního exekutora, jehož zaměstnanci při činnostech "v terénu" neefektivně tráví čas cestami do místa výkonu a jimž musí platit cestovní výdaje, hradit vyšší amortizaci vozidla, tak i pro povinného, který je při provádění exekuce navíc "potrestán" povinností nést náklady na cestovné a ztráty času na cestě. Budou-li soudní exekutor a jeho úřad ve větším dosahu dlužníka, může to vést k dalšímu snížení nákladů exekuce.
d. Jako pozitivum lze rovněž uvést regionální znalost soudního exekutora při zjišťování majetkových poměrů povinného, zdroje jeho příjmů, bankovního účtu atp., což by celkově zefektivnilo exekuční řízení.
e. Soudní exekutor bude opět moci vybírat zálohy, a tak alespoň částečně sanovat náklady neúspěšných exekucí. Věřitelé začnou být opět obezřetní a nebudou zatěžovat systém předem neúspěšnými exekucemi.
f. Zakotvení teritoriality by se mohlo kladně promítnout také při dohledu nad činností exekutorů (srov. § 7 odst. 6 exekučního řádu).
60. Na druhé straně odpůrci principu teritoriality (viz např. diskusi v Legislativní radě vlády na jejím zasedání v květnu 2017), taktéž z řad odborné veřejnosti, soudců či soudních exekutorů [srov. též usnesení ústavně právního výboru Poslanecké sněmovny ze září 2020; Staněk, P. Úvahy o teritorialitě v exekučním řízení. In: Havlíček, K. (eds.). Moderní exekuce (cesta zodpovědného vymáhání): sborník z odborných akcí Pražského právnického podzimu. Praha: Havlíček Brain Team, 2016, s. 81; Plášil, V. Exekuce v době hypertrofie práva. In: Havlíček, K. (eds.). Moderní exekuce (cesta zodpovědného vymáhání): sborník z odborných akcí Pražského právnického podzimu. Praha: Havlíček Brain Team, 2016, s. 110; s odkazem na zahraniční zkušenosti viz: Rozhovor doc. JUDr. Petr Lavický, Ph.D. Komorní listy, č. IV/2020, s. 6 - 8; Mohyla, P. Proč zachovat stávající zřízení. Komorní listy, 2010, č. 2, s. 5; Jícha, L. Pravidlo jeden dlužník - jeden exekutor ohrožuje soustavu exekutorských úřadů. In: pravniprostor.cz (online) 3. 1. 2019, citováno 30. 4. 2020; dostupné z: https://www.pravniprostor.cz/clanky/procesni-pravo/pravidlo-jeden-dluznik-jeden-exekutor-ohrozuje-soustavu-exekutorskych-uradu], tedy zastánci zachování stávajícího systému, tzn. celostátní působnosti, poukazují, opět souhrnně vyjádřeno, na tyto jeho výhody:
a. Věřitel si může vybrat svého soudního exekutora svobodně, na základě zkušeností z minulých případů nebo dobrých výsledků, a tím zachovat princip demokratické volby.
b. Věřitelé mohou těžit z konkurenčního prostředí. Konkurence přitom garantuje vysokou efektivitu systému vymahatelnosti a nutí soudní exekutory neustále zvyšovat kvalitu odvedené práce, vylepšovat služby a aplikovat nové výpočetní technologie. V důsledku zavedení teritoriality by se exekuční řízení mohlo vrátit do období před účinností exekučního řádu a ze soudního exekutora by se stal zřejmě jen lepší soudní vykonavatel.
c. Pro soudní exekutory a jejich úřady budou zachovány rovné příležitosti. Na základě tohoto principu budou mít možnost vykonávat svoji činnost i v "atraktivních" lokalitách.
d. Jako další slabinu teritoriálního systému lze spatřovat jeho setrvávání na kritériu trvalého pobytu povinného. Pokud povinný fakticky nebydlí v obvodu příslušného soudu, pak teritorialita sice vylučuje soutěž exekutorů, pověřený exekutor se ale povinnému vzdaluje a náklady najím vykonané cesty hradí věřitel, který možnost výběru nemá.
e. Proti omezení územní působnosti soudních exekutorů hovoří i skutečnost, že v současné exekuční praxi převažují imobiliární exekuce nad exekucemi mobiliárními, a tedy u nich nedává zavedení místní příslušnosti smysl.
61. Vedle toho se nabízí možnost zastávaná částí odborné veřejnosti a zbývajícími soudními exekutory (např. Opletal, R. Otazníky kolem teritoriality. Komorní listy, 2010, č. 2, s. 6) - kombinace obou systémů, spočívající např. v tom, že veřejnoprávní pohledávky budou vymáhány podle principu místní příslušnosti, ale u pohledávek komerčních zůstane svobodná volba soudního exekutora věřitelem při zachování konkurenčního prostředí. Takový systém na jedné straně poskytne soudním exekutorům jistotu ekonomického přežití, na straně druhé zachovává konkurenční tlak, který je nejen v soudních exekucích zdrojem inovací, hybatelem vývoje a činitelem motivujícím ke zvyšování efektivity exekutorské činnosti. Částečná teritorialita v praxi umožní rovněž otestovat, jak se územní princip projeví na míře vymahatelnosti a ochraně práv věřitelů i dlužníků. V případě, že se osvědčí, může posloužit jako mezistupeň k zavedení teritoriality plné. Takový systém může podle jeho zastánců soudním exekutorům zajistit stejné nebo srovnatelné postavení, které stát poskytuje jiným soukromoprávním subjektům, na něž přenesl výkon soudní moci nebo kterým zaručuje úhradu jejich nákladů.
62. Úvahy, resp. diskuse o zavedení teritoriální působnosti soudních exekutorů se datují již od samotného přijetí exekučního řádu, přičemž na úrovni zákonodárné byly jeho změny v tomto směru projednávány již v roce 2012. Byť lze vysledovat převahu zastánců zavedení principu teritoriality (pro něj se ostatně vyslovila Exekutorská komora již na sněmu v roce 2014), rozhodně není názor na jeho zavedení jednotný. Z pohledu Ústavního soudu však jde spíše o spor v rovině politické, potažmo ekonomické, než v rovině právní, či dokonce ústavněprávní. Jakkoliv se totiž navrhovatelka snaží zdůrazňovat ústavněprávní aspekty, které ji vedly k podání návrhu (ztráta nezávislosti a nestrannosti při rozhodování soudních exekutorů; porušení práva na zákonného soudce), v pozadí je spíše patrná snaha řešit zejména střet mezi zájmy věřitelů (především zájem na efektivním vymáhání dluhů) a dlužníků (zájem na jejich ochraně). Jako sekundární, ovšem nikoliv co do významu, se pak v návrhu zrcadlí tlak určité části soudních exekutorů na "ekonomické zrovnoprávnění" jejich postavení.
63. Stávající zákonná úprava není samozřejmě prosta nedostatků. Problém, který se často vyskytuje, spočívá v tom, že jeden z účastníků řízení (ve většině případů povinný) má ztížený přístup k informacím o řízení, neboť sídlo exekutorského úřadu může být od jeho bydliště (sídla) značně vzdálené. Ustanovení § 94 odst. 2 exekučního řádu sice umožňuje v odůvodněných případech zaslat exekuční spis jinému exekutorovi, v jehož kanceláři je možné do něho nahlédnout, avšak náklady spojené s dopravou jdou v takovém případě k tíži žadatele. Z tohoto pohledu není vyloučeno dotčení principu rovnosti účastníků řízení, avšak podle Ústavního soudu tato skutečnost nemá potenciál zásadně ovlivňující rovnost účastníků exekučního řízení, když v současnosti existuje celá řada možností komunikace na dálku (zejména elektronicky).
64. Samozřejmě lze najít argumenty povahy ekonomické (efektivita vymáhání dluhů) i sociální (ochrana dlužníků), které svědčí jak ve prospěch, tak i v neprospěch zavedení teritoriality soudních exekutorů. Mnohá z těchto tvrzení se však pohybují pouze v rovině spekulací, popř. v oblasti hypotetických úvah. Ústavní soud v nich neshledává potřebný ústavněprávní přesah.
65. Mělo by být především věcí politického rozhodnutí zákonodárce, aby určil, na který ze zmiňovaných a z pohledu Ústavního soudu srovnatelných (a v obou případech i legitimních) zájmů je případně třeba klást větší důraz. Zda je pro funkceschopnost soustavy vymáhání dluhů důležitější zájem na ochraně věřitelů, k čemuž směřuje zachování stávajícího systému, nebo naopak - podle navrhovatelky - je třeba tento zájem potlačit a vyzdvihnout potřebu ochrany dlužníků. Jak již bylo řečeno, z hlediska Ústavního soudu jsou oba tyto zájmy rovnocenné.
66. Zrušení napadených ustanovení nelze rovněž považovat za koncepční a systematické řešení navrhovatelkou nastolených problémů. Exekuční řád totiž mimo ustanovení, jejichž zrušení navrhovatelka požaduje, obsahuje i další ustanovení, která s neomezenou volbou soudního exekutora souvisejí. Jde například o § 44b exekučního řádu, podle něhož může na návrh oprávněného a po souhlasu dosavadního exekutora dojít ke změně soudního exekutora, nebo § 29 odst. 11 téhož zákona, podle něhož, je-li soudní exekutor vyloučen, v exekuci pokračuje ten exekutor, kterého navrhne oprávněný.
67. Ústavní soud samozřejmě si je vědom diskuse a snahy o zavedení teritoriality soudních exekutorů, které probíhaly jak mezi odborníky, včetně samotných soudních exekutorů, tak i mezi zákonodárci. Lze jen připomenout, že poslední legislativní návrh, který se týkal mj. právě stávajících ustanovení exekučního řádu navržených ke zrušení, byl předložen skupinou poslanců k projednání v Poslanecké sněmovně jako sněmovní tisk č. 295 dne 5. 10. 2018. Od té doby byla tato poslanecká novela, do níž byly postupně zakomponovány další pozměňovací návrhy, projednávána v různých výborech a byla k ní zaujímána různá stanoviska. V uplynulém volebním období (2017 - 2021) však zákonodárný proces, co se týče tímto návrhem napadených ustanovení, nebyl dokončen.
68. Ústavnímu soudu je z jeho rozhodovací činnosti známo, že v exekučních řízeních dochází nezřídka k excesům, které musí být napravovány obecnými soudy či dokonce až Ústavním soudem. Ústavní soud např. opakovaně rozhodoval ve věcech "dětských" exekucí či exekucí na malé částky, při nichž byly vymáhány ústavně nepřijatelné vysoké náklady, případně kritizoval jiné praktiky, jejichž cílem byly spíše fiskální zájmy exekutorů než nalézání spravedlnosti. Tomu by však ani vyhověním návrhu nebylo zabráněno.
69. Na základě uvedeného dospěl Ústavní soud k závěru, že nejsou dány důvody ke zrušení napadených ustanovení exekučního řádu, a proto návrh podle § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zamítl.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.
******************************************************************