I.
Rekapitulace obsahu návrhu
1. Návrhem podle § 64 odst. 2 písm. b) [pozn.: správně podle § 64 odst. 1 písm. b)] zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, došlým Ústavnímu soudu dne 21. 2. 2018, se skupina 25 senátorů Senátu Parlamentu České republiky (dále též jen "skupina senátorů" nebo "navrhovatelka") domáhá, aby Ústavní soud v řízení podle čl. 87 odst. 1 písm. b) [pozn.: správně podle čl. 87 odst. 1 písm. a)] Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") zrušil část § 28 zákona č. 120/2001 Sb., o soudních exekutorech a exekuční činnosti (exekuční řád) a o změně dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, ve slovech první věty "kterého v exekučním návrhu označí oprávněný a" a § 38 odst. 1 první větu exekučního řádu, která zní: "V exekučním návrhu musí být označen exekutor, který má exekuci vést, s uvedením jeho sídla."
2. Skupina senátorů svůj návrh odůvodňuje porušením principu právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy a dále porušením čl. 36 odst. 1 a čl. 38 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
3. Navrhovatelka se nejprve věnuje postavení soudního exekutora a jeho rozhodování o právech a povinnostech třetích osob. Poukazuje na to, že soudní exekutor je úřední osobou vykonávající veřejnou moc jako její orgán. Podle § 2 exekučního řádu vykonává svoji činnost nezávisle. V nezávislosti soudního exekutora spatřuje základní podmínku výkonu exekuční činnosti. Vychází z toho, že podle § 28 věty druhé exekučního řádu jsou úkony soudního exekutora úkony exekučního soudu, a jeho postavení se tak blíží postavení soudce. Podobnost obou vyplývá i z dalších ustanovení [např. § 52 odst. 2, § 2 odst. 2, § 12 odst. 1, § 29 nebo § 46 odst. 1 exekučního řádu či § 127 odst. 1 písm. f) zákona č. 40/2009 Sb., trestní zákoník. Postavení soudního exekutora navrhovatelka porovnává i s postavením notáře nebo insolvenčního správce. Na druhou stranu poukazuje na zčásti podnikatelský charakter činnosti soudního exekutora [viz usnesení Ústavního soudu ze dne 31. 8. 2004 sp. zn. II. ÚS 150/04 (rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na https://nalus.usoud.cz)]. K prolínání obou charakterů činnosti soudního exekutora se vyslovil Ústavní soud v nálezu ze dne 27. 11. 2007 sp. zn. II. ÚS 1331/07 (N 207/47 SbNU 255).
4. V další části se navrhovatelka zabývá vývojem rozsahu rozhodovacích pravomocí soudního exekutora od roku 2001 do doby podání tohoto návrhu. Zdůrazňuje, že exekuční řád prošel za dobu své existence desítkami novelizací, jež vedly z důvodu snahy o odbřemenění soudů mj. k posílení rozhodovacích pravomocí soudních exekutorů. Podrobněji popisuje zásadní novely exekučního řádu [zejména novelizace provedená zákonem č. 286/2009 Sb., kterým se mění zákon č. 120/2001 Sb., o soudních exekutorech a exekuční činnosti (exekuční řád) a o změně dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 119/2001 Sb., kterým se stanoví pravidla pro případy souběžně probíhajících výkonů rozhodnutí, zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 265/1992 Sb., o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 7/2002 Sb., o řízení ve věcech soudců a státních zástupců, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve znění pozdějších předpisů; novelizace provedená zákonem č. 396/2012 Sb., kterým se mění zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony; novelizace provedená zákonem č. 139/2015 Sb., kterým se mění zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 120/2001 Sb., o soudních exekutorech a exekuční činnosti (exekuční řád) a o změně dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 256/2013 Sb., o katastru nemovitostí (katastrální zákon)], které postupně přesunovaly rozhodování z exekučních soudů na soudní exekutory. V této souvislosti poukazuje na to, že soudní exekutor se v zásadě stal první rozhodovací instancí a v jeho rukou se prakticky kumuluje veškerá rozhodovací pravomoc, a to jak ohledně zahajování exekučního řízení, tak ohledně jeho zastavování. V některých věcech [např. rozhodování o návrhu manžela povinného podle § 262b zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen "o. s. ř.") ve spojení s § 55 odst. 1 exekučního řádu] pak soudní exekutor rozhoduje nejen o procesněprávních záležitostech, ale i ve vztazích hmotněprávních. Soudní exekutor tak vykonává fakticky pravomoc soudu obecného v nalézacím řízení.
5. Výše nastíněný legislativní vývoj vedoucí k posílení rozhodovacích pravomocí soudního exekutora pak podle navrhovatelky klade zvýšené nároky i na nezávislost a nestrannost jeho rozhodování. Právní úprava neomezené volby soudního exekutora oprávněným a postupně vzniklý "trh exekučních služeb" prakticky znemožňují, aby nosné principy výkonu exekuční činnosti (nezávislost, nestrannost a spravedlivost rozhodování) byly realizovány. Jakkoliv navrhovatelka připouští, že soudní exekutor není soudce, je na jeho rozhodování třeba klást stejné ústavněprávní požadavky jako na soudce (čl. 36 odst. 1 a čl. 38 odst. 1 Listiny). Nelze přitom přehlédnout, že soudní exekutor nejen rozhoduje, ale i nuceně vykonává, tj. na rozdíl od soudce invazivně a často nevratně zasahuje do práv a oprávněných zájmů povinných a dalších osob. Domnívá se, že stanovisko Ústavního soudu ze dne 12. 9. 2006 sp. zn. Pl. ÚS-st. 23/06 (ST 23/42 SbNU 545), v němž Ústavní soud odmítl připodobnění postavení soudního exekutora k postavení soudce, bylo legislativním vývojem po 1. 11. 2009 zcela překonáno. Ústavní soud by měl na změněné postavení soudního exekutora reagovat alespoň v tom smyslu, že ukončí rozdílné vnímání postavení soudních exekutorů a soudců ve svých nálezech, přičemž pro posuzování ústavních limitů, které mají za cíl chránit nezávislost a nestrannost, by měla být užívána tatáž kritéria. Vycházejíc z důvodové zprávy k návrhu exekučního řádu, uvádí, že záměrem zákonodárce bylo ustanovit soudní exekutory jako subjekty, které budou mj. ekonomicky nezávislé. Složkou této nezávislosti by měla být i nezávislost na vůli a pokynech účastníků řízení, a to zejména v tom směru, zda vůbec bude ten který soudní exekutor exekuci provádět. Navrhovatelka dále poukazuje na to, že na rozdíl od původního záměru zákonodárce jsou soudní exekutoři zcela závislí na volbě tzv. rámcových oprávněných (telekomunikačních operátorů, bank, pojišťoven, energetických společností apod.), které vnímají jako své klienty. Úzké vztahy vznikající mezi soudními exekutory a oprávněnými vyvolávají důvodné pochybnosti o nezávislosti a nestrannosti soudních exekutorů při výkonu exekuční činnosti a rovněž vylučují nestranné a nepodjaté rozhodování. Skutečnost, že je soudní exekutor vybírán oprávněným, otevírá široké možnosti k nekalým praktikám, klientelismu a korupci, což dokazují případy kárně stíhaných exekutorů. V této souvislosti zmiňuje např. kupčení s pohledávkami, mnohatisícové počty exekucí atd. Vytváří se přitom ekonomická závislost, která může vyústit i v jakousi podřízenost soudního exekutora vůči rámcovým (institucionálním) oprávněným.
6. Ustanovení § 2 exekučního řádu předpokládá výkon nezávislé a nestranné exekuční činnosti. U účastníků řízení ani u veřejnosti nesmí vzniknout pochybnost o nezávislosti a nestrannosti soudního exekutora. Výše zmiňovaná reálně existující ekonomická závislost soudního exekutora na oprávněném vznikající v důsledku dlouhodobých vztahů ústí podle navrhovatelky v jeho podjatost. Vyvolává-li vztah soudního exekutora a účastníka řízení pochybnost o nepodjatosti soudního exekutora, klade si pak navrhovatelka otázku, zda nehledět stejně přísně i na objektivně vzniklý vztah mezi soudním exekutorem a oprávněným podáním exekučního návrhu, který i bez shora uváděných konotací může vyvolat pochybnosti o podjatosti soudního exekutora. K objektivní existenci pouhé pochybnosti o nepodjatosti se pak vyjadřuje i judikatura obecných soudů a Ústavního soudu [např. nález ze dne 27. 11. 1996 sp. zn. I. ÚS 167/94 (N 127/6 SbNU 429) nebo nález ze dne 8. 7. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 13/06 (N 126/50 SbNU 97)]. Ekonomická závislost na oprávněném, byť i jen podvědomě motivovaná snahou vyjít oprávněnému vstříc, koliduje se zásadou rovnosti stran zakotvenou v § 18 odst. 1 o. s. ř. Na tomto místě navrhovatelka poznamenává, že povinný si soudního exekutora volit nemůže.
7. Navrhovatelka se domnívá, že soudní exekutor, veden snahou o ekonomický profit své činnosti a nabízející své služby na celorepublikovém "exekučním trhu", může nabízet (a nabízí) rámcovým oprávněným nestandardní podmínky či ústupky (např. v podobě nepožadování záloh na náklady exekuce či odpuštění úhrady nákladů exekuce při jejím zastavení pro nemajetnost povinného). Představa o nezávislém a nestranném rozhodování nemůže být podle navrhovatelky reálná. Vyslovuje přesvědčení, že z povahy § 28 exekučního řádu je zřejmé, že soudní exekutor musí mít velice často nějaký poměr k oprávněné osobě (třebaže obvykle nemusí jít o poměr příbuzenský či přátelský). V takovém prostředí nelze zajistit nezávislé a objektivní rozhodování o právech a povinnostech jak oprávněného, tak i povinného.
8. Navrhovatelka dále podotýká, že napadená právní úprava odporuje i právu na zákonného soudce podle čl. 38 odst. 1 Listiny, přičemž toto ústavně zaručené právo by mělo nalézt svoje uplatnění i u soudních exekutorů. Provedení tohoto práva je možné realizovat pouze tak, že jednotlivé věci jsou přidělovány k projednání na základě předem stanoveného systému či rozvrhu. V této souvislosti cituje nález Ústavního soudu ze dne 27. 6. 2017 sp. zn. Pl. ÚS 22/16 (N 111/85 SbNU 817; 268/2017 Sb.), v němž bylo reagováno na budování nevhodných vztahů mezi insolvenčními správci a soudci nebo jinými osobami. Závěry vyplývající z tohoto nálezu mají mít obecnou platnost a jsou použitelné i na rozhodování soudního exekutora. Právo na zákonného soudce představuje zcela nepominutelnou podmínku řádného výkonu té části státní moci, která byla soudům svěřena. Pro naplňování tohoto práva musí rozvrh práce obsahovat předem stanovená pravidla pro určení konkrétního soudce nebo soudců v senátu, kteří budou ve věci rozhodovat, jakož i pravidla pro jejich zastupování a přerozdělování věcí [viz nález ze dne 15. 6. 2016 sp. zn. I. ÚS 2769/15 (N 115/81 SbNU 795)]. Vycházejíc z těchto v judikatuře Ústavního soudu vyslovených principů, dospívá navrhovatelka k závěru, že stav neomezené volby soudního exekutora oprávněným bez jakýchkoliv pravidel či objektivního systému jeho přidělování neumožňuje uplatnění této zásady.
9. Závěrem navrhovatelka konstatuje, že soudní exekutor vybíraný jedním z účastníků řízení může být spravedlivý, ale již ne nezávislý a nestranný. Napadená ustanovení zakotvují přežilý systém neomezené volby soudního exekutora oprávněným založený na principu "tržní soutěže orgánů veřejné moci". Dosavadní konstrukce exekučního řádu, kdy působnost soudního exekutora může zvolit výlučně jedna strana sporu, je dlouhodobě neudržitelná. Jestliže soudnímu exekutorovi náleží rozhodování o právech a povinnostech třetích osob v zásadních věcech (viz výše), nelze akceptovat, aby mezi oprávněným a soudním exekutorem byl tak silný vztah závislosti jako dosud. Dosavadní snahy o zavedení místní příslušnosti soudních exekutorů nebyly úspěšné, proto se navrhovatelka obrací na Ústavní soud.
10. V doplnění návrhu ze dne 22. 3. 2018 navrhovatelka stručně uvádí svoji argumentaci ohledně srovnání právního postavení soudního exekutora na straně jedné a notáře jako soudního komisaře na straně druhé. Zde uvádí, že ačkoliv jsou obě povolání podobná obsahem činnosti i způsobem právní regulace, existuje výrazná odlišnost ve způsobu určování konkrétní osoby notáře či soudního exekutora pro konkrétní řízení. Zatímco např. dědicům v pozůstalostním řízení není dána možnost jakkoliv dědické řízení ovlivnit případnou volbou rozhodujícího orgánu, tak soudního exekutora, který razantním způsobem zasahuje do mnoha ústavně zaručených práv a svobod jednoho účastníka řízení, vybírá druhý z účastníků řízení (oprávněný). Přestože je jednou ze zásad civilního procesu ochrana slabší strany, exekuční řád jde opačným směrem.