XI.
Obsahový přezkum - obecná část (základní východiska)
95. Ústavní soud - byť tedy nemíní rezignovat na posouzení Senátem zpochybněných článků Lisabonské smlouvy (LS) z hlediska ústavního pořádku jako celku (srov. čl. 87 odst. 2 Ústavy v platném znění) - se zaměřil z hlediska normativního především na čl. 10a odst. 1, čl. 1 odst. 1 a čl. 9 odst. 2 a 3 Ústavy.
96. Článek 10a odst. 1 stanoví, že mezinárodní smlouvou mohou být některé pravomoci orgánů České republiky přeneseny na mezinárodní organizaci nebo instituci. Článek 1 odst. 1 stanoví, že Česká republika je svrchovaný, jednotný a demokratický právní stát, založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana. Článek 9 odst. 2 stanoví, že změna podstatných náležitostí demokratického právního státu je nepřípustná. Článek 9 odst. 3 stanoví, že výkladem právních norem nelze oprávnit odstranění nebo ohrožení základů demokratického státu.
97. Z čl. 10a odst. 1 Ústavy plyne, že mezinárodní smlouvou lze přenést na mezinárodní organizace nikoli pravomoci všechny, nýbrž jen pravomoci některé. Uvedený článek je třeba interpretovat zejména v souvislosti s citovanými čl. 1 odst. 1 a čl. 9 odst. 2 Ústavy. Přenos pravomocí orgánů České republiky tedy nemůže jít tak daleko, aby narušil samu podstatu republiky jako svrchovaného a demokratického právního státu založeného na úctě právům a svobodám člověka a občana a aby založil změnu podstatných náležitostí demokratického právního státu.
98. V této souvislosti je třeba, aby se Ústavní soud alespoň stručně vyjádřil k pojmu "svrchovaného státu", byť přirozeně nemá ambici vykládat uvedený pojem v tomto nálezu formou obsáhlého rozboru (nebylo by to ani možné; jde o pojem nikoli nesporný a abstraktně stěží definovatelný). Svrchovanost státu je tradičně chápána jako nejvyšší a výlučná moc na státním území a nezávislost státu v mezinárodních vztazích. Žádná norma mezinárodního práva tedy nemůže vzniknout bez vůle samotných států, jednajících na zásadě svrchované rovnosti. Normy, k jejichž vzniku ale státy takto přispěly, jsou potom povinny respektovat v souladu se zásadou pacta sunt servanda a plnit je v dobré víře, čímž je chráněna právní jistota ostatních subjektů.
99. Po staletí jsou státy uznávanými aktéry v mezinárodním právním systému, zatímco jednotlivci neměli donedávna přímý přístup do této oblasti, kromě možnosti domoci se svých práv pomocí státu, ke kterému přináleželi. V klasické teorii jsou státy subjekty "mezistátního" (mezinárodního) práva, které pro sebe a své potřeby vytvářejí, ať už přijetím obyčeje, či specifickými dohodami, jež nacházejí vyjádření nejčastěji v mezinárodních smlouvách. Státy proto tradičně měly a stále mají výlučnou roli při vytváření moderního mezinárodního právního systému.
100. Kromě možnosti sledování určitých znaků, které jsou všeobecně přijímány jako konstitutivní prvky státu ("původní mocí vládní opatřená územní korporace" dle Jellinek, J.: Všeobecná státověda. Nákladem Jana Laichtera, Praha, 1906, str. 187) a jejichž hodnocení indikuje, zda tu stát je či není, je možno zároveň u suveréna spatřovat volnost k vlastnímu sebeomezení právním řádem nebo svobodně přijatými mezinárodními závazky, jinými slovy možnost upravovat své kompetence (Jellinek, J. op. cit., str. 524). Z toho lze dovodit, že možnost utvořit takovou svobodnou vůli státu k opakované úpravě určité kompetence tak není projevem nedostatečnosti suveréna, nýbrž jeho plné svrchovanosti.
101. Mezinárodní spolupráce a koordinace národních politik se stala nezbytným požadavkem zvládání globalizace světa. Poprvé v historii se národní bezpečnost, která byla vždy jádrem státnosti, může účinně zajišťovat jen společným postupem suverénních států, sjednocením zdrojů, technologií, komunikačních a informačních toků, moci a autority. V globalizovaném světě dochází k přeskupování center moci i v závislosti na jiných faktorech než je pouze moc a vůle jednotlivých suverénních států. Jedná se o spontánní, neřízený proces stále intenzivnější integrace zemí světa v jediném ekonomickém systému. Tento proces, za přispění klíčových komunikačních technologií masmédií, internetu a televize, následně ovlivňuje související vztahy vně i uvnitř jednotlivých států v oblasti politické, kulturní, sociálně psychologické a dalších, včetně oblastí práva.
102. Integrační charakter, v tomto ohledu i v případě Evropské unie, může v konečném důsledku přinést ochranu a posílení suverenity členských států vůči vnějším, zejména geopolitickým a ekonomickým faktorům; to např. i vůči nově nastupujícím světovým velmocem, u nichž lze jen těžko odhadovat budoucí hodnotové priority, kterým budou ochotny budování nového řádu globalizovaného světa podřizovat.
103. V jádru evropské civilizace existují hodnoty společné všem vyspělým světovým kulturám. Jde o hodnoty, jimiž jsou lidská svoboda a lidská důstojnost, které tvoří základ sebeurčení lidské bytosti. Funkční formy sociálního soužití jsou založeny na vědomém sebeomezování jednotlivce a akceptování řádu. Stejné principy vedou i k vyšším formám efektivní lidské organizace, ať již jde o obec, stát či formy integrace států. Z této praktické potřeby se zrodil i princip subsidiarity, který může být vyváženým a funkčním pouze potud, pokud organizační stupně, mezi nimiž k přesunu kompetence dochází, obecnou prospěšnost tohoto kroku pociťují.
104. Evropská unie pokročila zdaleka nejvíce v konceptu sdílené - "slité" - suverenity (pooled sovereignty) a již dnes vytváří entitu sui generis, která těžko snese zařazení do klasických státovědných kategorií. Je spíše otázkou jazykovou, zda lze proces integrace označovat za "ztrátu" části suverenity, resp. kompetencí, nebo přiléhavěji např. za "propůjčení, postoupení" části kompetencí suveréna. Může se jevit jako paradoxní, že klíčovým projevem svrchovanosti státu je i možnost se svou svrchovaností (její částí) dále nakládat, resp. určité kompetence dočasně či trvale postoupit.
105. Na globální scénu již není možné hledět pouze jako na svět izolovaných států. Všeobecně se má za to, že stát a jeho suverenita prodělávají proměnu a že žádný stát již není tak jednotnou oddělenou organizací, jak předpokládaly klasické teorie v minulosti. V globálním měřítku vzniká mezinárodní politický systém, který postrádá institucionalizovaná pravidla vlastního sebeřízení, jakými dosud disponoval mezinárodní systém tvořený suverénními státy. Je bytostným zájmem integrující se evropské civilizace vystupovat v globální soutěži jako významná a respektovaná síla. Zmíněné procesy zcela jasně demonstrují, že i suverénní legitimní moc státu musí nutně sledovat probíhající vývojové tendence a snažit se jim přiblížit, porozumět jim a postupně podřídit tento spontánní proces globalizace postrádající hierarchické uspořádání řádu demokratické legitimity [Woodward, R. An "ation" not a "nation": the globalization of world politics. In Michie, J. (ed.) The Handbook of globalization. Edward Elgar Publishing Limited, Cheltenham, UK, 2003, str. 311 - 316].
106. Je však důležité poukázat na možnost členského státu z Evropské unie vystoupit postupem stanoveným v čl. 50 Smlouvy o EU; explicitní artikulace této možnosti v Lisabonské smlouvě je nesporným potvrzením principu States are the Masters of the Treaty a trvající svrchovanosti členských států.
107. Z moderního ústavněprávního pohledu tedy nemusí svrchovanost (suverenita) znamenat pouze "nezávislost státní moci na jakékoli jiné moci, a to jak navenek (v oblasti mezinárodních vztahů), tak i ve vnitřních věcech" (Dušan Hendrych a kol., Právnický slovník, C. H. Beck, 2. vydání 2003, str. 1007). Takto dnes již (pravděpodobně) není suverenita chápána v žádné tradiční demokratické zemi, a stricto sensu by pak nesplňoval znaky suverenity žádný stát včetně USA. Např. David P. Calleo upozorňuje, že chápeme-li suverenitu v jejím tradičním pojetí, jakýkoliv mezinárodní závazek zbavuje stát části jeho suverenity. V praxi by proto neměla být suverenita pojímána jen jako rigidní právní pojem, ale "také jako pojem s praktickou, morální a existenciální dimenzí. V praxi je národní suverenita vždy omezena objektivními podmínkami, včetně reakcí sousedních států. Za těchto podmínek národní suverenita znamená především legitimní vládu, která disponuje formální pravomocí vybrat si mezi v úvahu připadajícími variantami, a nikoliv následovat variantu přímo diktovanou cizí mocností. Jinými slovy, pro národní stát, stejně jako pro jednotlivce v rámci společnosti, znamená praktická svoboda být aktérem, a nikoliv být objektem. Pro stát, který se nachází v těsném navzájem závislém systému, praktická suverenita spočívá v tom být chápán jako hráč, kterému sousední státy naslouchají, s nímž aktivně jednají a jehož národní zájmy jsou brány v potaz." (David P. Calleo, Rethinking Europe's Future, Princeton/Oxford, str. 141, 2001).
108. Z uvedených úvah lze tedy dovodit, že přenesení určitých kompetencí státu, které vyvěrá ze svobodné vůle suveréna a bude nadále vykonáváno za jeho účasti předem dohodnutým, kontrolovaným způsobem, není pojmovým oslabením svrchovanosti, ale může naopak ve svých důsledcích znamenat její posílení ve společném postupu integrovaného celku. Integrační proces EU se neděje radikálním způsobem, který by obecně znamenal "ztrátu" národní suverenity, nýbrž jde o proces evoluční, a - kromě jiného - i o reakci na postupující globalizaci ve světě.
109. Ústavní soud dále uvádí, že - co se týče české Ústavy - lze volit jednoduchý jazykový výklad čl. 10a odst. 1 Ústavy, který umožňuje delegovat jen "některé pravomoci orgánů České republiky". Z toho plyne, že Ústava interpretovaná jako celek je konzistentní, pokud jde o vztah článku 10a a čl. 1 odst. 1: čl. 10a nemůže být zjevně použit k neomezenému přenosu svrchovanosti; jinými slovy, na základě článku 10a nelze přenést - jak již bylo uvedeno - takové pravomoci, jejichž přenesením by byl dotčen čl. 1 odst. 1 Ústavy v tom smyslu, že by již nebylo možno hovořit o České republice jako o svrchovaném státu. Pojem svrchovanosti interpretovaný ve vzájemné souvislosti čl. 1 odst. 1 Ústavy a čl. 10a Ústavy tedy jasně ukazuje, že existují také určité limity přenosu svrchovanosti, jejichž nedodržením by byl již dotčen jak čl. 1 odst. 1, tak čl. 10a Ústavy. Tyto limity by měly být ponechány primárně na specifikaci zákonodárci, protože jde a priori o otázku politickou, která poskytuje zákonodárci velké pole uvážení; zásah Ústavního soudu by tu měl připadat v úvahu jako ultima ratio, tedy v situaci, kdy byla míra uvážení jednoznačně překročena a byl dotčen čl. 1 odst. 1 Ústavy, neboť došlo k přenosu pravomocí nad rámec čl. 10a Ústavy. Obdobný přístup zvolil i polský Ústavní tribunál ve svém rozhodnutí k ústavnosti přistoupení Polska k EU z 11. května 2005 (viz nález K 18/04, OTK ZU (2005) ser. A, nr. 5, pol. 49).
110. Jak plyne z předchozího textu, referenčním hlediskem přípustnosti přenesení pravomocí z České republiky na mezinárodní organizaci je zvláště respektování materiálního ohniska Ústavy podle jejího čl. 9 odst. 2. Jedná se zejména o ochranu základních lidských práv a svobod, tak jak jsou zakotveny v Listině základních práv a svobod, v (evropské) Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, v dalších mezinárodních smlouvách z této oblasti a v ustálené judikatuře Ústavního soudu České republiky a Evropského soudu pro lidská práva. Již v této souvislosti lze předeslat, že významná však bude zejména aplikace Lisabonské smlouvy, respektive Listiny základních práv Evropské unie v konkrétních případech, jež mohou napadnout Ústavnímu soudu České republiky cestou individuálních ústavních stížností souvisejících s eventuálními (výjimečnými) excesy unijních orgánů a unijního práva do základních práv a svobod. O tom je ještě řeč na jiném místě tohoto nálezu.
111. Ústavní soud řadí mezi významná východiska obsahového přezkumu Lisabonské smlouvy i zásadní judikaturu Ústavního soudu a - jako inspiraci - i některá důležitá rozhodnutí jiných ústavních soudů. Tuto judikaturu Ústavní soud však nechápe jako dogma; jak již bylo uvedeno, Ústavní soud sice považuje (a chce považovat i v budoucnu u přezkumu eventuálních ústavních stížností) za referenční hledisko zejména materiální (tvrdé) jádro Ústavy, leč to nemůže možnost, že bude přihlédnuto k ústavnímu pořádku celému, zcela vyloučit.
112. V judikatuře Ústavního soudu lze považovat za zásadní rozhodnutí nález sp. zn. Pl. ÚS 50/04 (ve věci "cukerných kvót") a nález sp. zn. Pl. ÚS 66/04 (ve věci "eurozatykače") - oba viz výše.
113. Ve věci "cukerných kvót" (Pl. ÚS 50/04 ze dne 8. 3. 2006) Ústavní soud mimo jiné vyslovil následující teze:
- Přistoupením České republiky k EU došlo na základě čl. 10a Ústavy České republiky k přenosu pravomocí vnitrostátních orgánů na orgány nadnárodní. Okamžikem, kdy se stala smlouva o založení ES ve znění jejích revizí a ve znění přístupové smlouvy závaznou pro Českou republiku, došlo k přenosu těchto pravomocí vnitrostátních orgánů, které podle primárního práva ES vykonávají orgány ES, na tyto orgány.
- Česká republika propůjčila tyto pravomoci orgánům ES. Toto propůjčení části pravomocí je propůjčením podmíněným; může trvat potud, pokud jsou tyto pravomoci vykonávány orgány ES způsobem slučitelným s uchováním základů státní suverenity České republiky a způsobem, jenž neohrožuje samu podstatu materiálního právního státu. [Poznámka: Tato teze ovšem nevylučuje, jak se uvádí i na jiném místě (srov. bod 94), posouzení LS se zřetelem na ústavní pořádek jako na celek.]
- Bezprostřední použitelnost ve vnitrostátním právu a přednostní aplikace nařízení (pozn.: šlo o konkrétní nařízení v tam souzené věci) vyplývá z vlastní dogmatiky komunitárního práva, tak, jak byla v minulosti podána v judikatuře ESD. Pokud členství v ES s sebou nese určité omezení pravomocí vnitrostátních orgánů ve prospěch komunitárních orgánů, musí být nutně jedním z projevů takového omezení i omezení volnosti členských států určovat vnitrostátní účinky komunitárního práva. Článek 10a Ústavy České republiky tak vlastně působí obousměrně: tedy tvoří normativní základ pro přenos pravomocí a současně je tím ustanovením Ústavy České republiky, které otevírá vnitrostátní právní řád pro působení komunitárního práva včetně pravidel týkajících se jeho účinků uvnitř právního řádu. (Nelze však nevidět - srov. bod 94 - že oproti Lisabonské smlouvě je odlišnost v tom, že ve věci "cukerných kvót" přezkoumával Ústavní soud sekundární komunitární právo, zatím co u Lisabonské smlouvy se jedná o právo primární.)
114. Ve věci "eurozatykače" (Pl. ÚS 66/04 ze dne 3. 5. 2006) Ústavní soud mimo jiné vyslovil následující teze:
- Z článku 1 odst. 2 Ústavy České republiky ve spojení s principem spolupráce stanoveným čl. 10 Smlouvy ES vyplývá ústavní princip, podle něhož mají být domácí právní předpisy včetně Ústavy interpretovány souladně s principy evropské integrace a spolupráce komunitárních orgánů a orgánů členského státu. Pokud tedy existuje několik interpretací ústavního pořádku, jehož součástí je Listina základních práv a svobod, přičemž jen některé z nich vedou k dosažení závazku, který převzala Česká republika v souvislosti se svým členstvím v EU, je nutno volit výklad, který podporuje realizaci tohoto závazku, a nikoli výklad, který tuto realizaci znemožňuje.
- Ústavní princip výkladu domácího práva souladně se závazky České republiky vyplývajícími z jejího členství v Evropské unii je omezen možným významem ústavního textu. Článek 1 odst. 2 Ústavy tedy není ustanovením způsobilým libovolně měnit význam jakéhokoliv jiného výslovného ústavního ustanovení. Pokud domácí metodologie výkladu ústavního práva neumožňuje vyložit příslušnou normu souladně s evropským právem, je pouze na ústavodárci změnit Ústavu. Tuto pravomoc může ovšem ústavodárce vykonávat jen za podmínky zachování podstatných náležitostí demokratického právního státu (čl. 9 odst. 2 Ústavy), jež nejsou v dispozici ústavodárce, pročež pravomoc měnit tyto náležitosti nelze přenést ani smlouvou podle čl. 10a Ústavy (srov. Holländer, P., Materiální ohnisko ústavy a diskrece ústavodárce, Právník č. 5/2005).
- Z toho plyne, že pokud existuje podle domácí metodologie výkladu několik možných interpretací Ústavy, přičemž jen některé z nich vedou k dosažení závazku, který převzala Česká republika svým členstvím v Evropské unii, je nutno volit výklad, který podporuje realizaci tohoto článku 1 odst. 2 Ústavy.
[Opticky se může jevit určitý nesoulad mezi nálezem Ústavního soudu ve věci "cukerných kvót" a ve věci "eurozatykače". Na to poukázala ve svém odlišném stanovisku k nálezu Ústavního soudu ve věci "eurozatykače" soudkyně E. Wagnerová s tím, že v uvedené věci posunul Ústavní soud doktrínu Ústavního soudu - zformulovanou ve věci "cukerných kvót" - tvrzením, že došlo "do jisté míry k omezení pravomocí Ústavního soudu" a že "tam, kde česká právní úprava reflektuje závaznou normu evropského práva, doktrína přednosti komunitárního práva neumožňuje Ústavnímu soudu přezkoumat takovou českou normu z hlediska konformity s ústavním pořádkem České republiky.". Ústavní soud má nicméně za to, že disonanci mezi oběma uvedenými nálezy není třeba vidět příliš ostře a vyhraněně, což lze dovodit jak z právních vět uvozujících nález Pl. ÚS 66/04 (eurozatykač), tak i ze znění jeho bodu 53. Pro účely nynějšího nálezu ve věci posouzení ústavnosti LS nepovažuje Ústavní soud určité rozdíly obou citovaných nálezů za rozhodující.]
115. V dalším nálezu ve věci přezkumu zákona o konkursu a vyrovnání (Pl. ÚS 36/01 ze dne 25. 6. 2002, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 26, nález č. 80, vyhlášen pod č. 403/2002 Sb.) Ústavní soud mimo jiné vyslovil následující: z ústavní maximy dle čl. 9 odst. 2 Ústavy neplynou konsekvence toliko pro ústavodárce, nýbrž i pro Ústavní soud. V nepřípustnosti změny podstatných náležitostí demokratického právního státu je obsažen i pokyn Ústavnímu soudu, dle kterého žádnou novelu Ústavy nelze interpretovat v tom smyslu, že by jejím důsledkem bylo omezení již dosažené procedurální úrovně ochrany základních práv a svobod.
116. V judikatuře jiných ústavních soudů - jež může být inspirativní - lze považovat za zásadní zejména rozhodnutí německého Spolkového ústavního soudu (SÚS) Solange II a Maastrichtský rozsudek.
117. Ve věci Solange II ze dne 22. 10. 1986 Spolkový ústavní soud v podstatě vyslovil, že úroveň ochrany lidských práv poskytovaná evropskými orgány je srovnatelná s ochranou, již by mohly poskytovat orgány německé; Spolkový ústavní soud dovodil, že nebude více přezkoumávat slučitelnost norem a aktů Společenství, pokud Evropské společenství a Soudní dvůr Společenství zvlášť obecně zajistí efektivní ochranu základních práv vůči aktům Společenství; tato ochrana musí v zásadě korespondovat ochraně základních práv poskytované Základním zákonem (Ústavou SRN).
118. Ve věci Maastricht ze dne 12. 10. 1993 SÚS mimo jiné vyslovil následující teze.
- Každý vstup k mezistátnímu společenství má za následek, že člen takového společenství je vázán jeho rozhodnutími. Členský stát - a s ním i jeho občané - ovšem získávají možnosti vlivu prostřednictvím účasti na tvorbě vůle Společenství ke sledování společných - a tím také vlastních - cílů, jejichž výsledek je pak závazný pro všechny členské státy, a proto také předpokládá uznání vlastních závazků. Připravenost k akceptování závazků mezinárodního práva v užším právním svazku mezistátního společenství je charakteristická pro demokratický stát, který se chce jako rovnoprávný člen podílet na práci v mezistátních institucích a obzvláště při vývoji Evropské unie.
- Poskytnutí svrchovaných oprávnění má za následek, že jejich hájení už nezávisí vždy na vůli samotného členského státu. Vidět v této věci porušení ústavního principu demokracie by bylo v rozporu nejen s otevřeností ústavy vůči integraci, kterou ústavodárce chtěl a vyjádřil v roce 1949; položilo by to rovněž základ představě o demokracii, která by činila každý demokratický stát kvůli principu jednomyslnosti neschopným integrace.
- Princip většiny dle příkazu vzájemného ohledu vyplývajícího z věrnosti Společenství (však) má mez v ústavních principech a elementárních zájmech členských států.
- V oblasti "kompetenční kompetence" je zásadní otázka, kdo má pravomoc s konečnou platností určit, co je a co již není pravomoc přenesená na Společenství.
- Spolkový ústavní soud si vyhradil pravomoc posoudit otázku, zda některý komunitární akt překročil hranice, které dalo Společenství německé právo (v podobě zakládacích smluv a jejich změn).
- Spolkový ústavní soud si vyhradil konečné slovo při určení toho, které komunitární akty jsou ultra vires, tedy nad rámec pravomoci Společenství; pokud by to pak Spolkový ústavní soud dovodil, zakládalo by to jejich neaplikovatelnost na území Německa.
- Jinými slovy, pokud by evropské instituce nebo orgány nakládaly se Smlouvou o Unii nebo ji dále rozvíjely takovým způsobem, který by již nebyl chráněn Smlouvou v takové formě, která je základem německého schvalovacího zákona, pak by z toho vzešlé právní akty nebyly v oblasti německé svrchovanosti závazné. Německým státním orgánům by z ústavněprávních důvodů nebylo dovoleno, aby se tyto právní akty v Německu aplikovaly. V souladu s tím přezkoumává Spolkový ústavní soud, zda se právní akty evropských institucí a orgánů drží v mezích svrchovaných práv, které jim byly poskytnuty, nebo zda je překračují.
119. Jak již bylo uvedeno, citovaná ustanovení Ústavy a zásadní judikatura Ústavního soudu představují významná (byť nikoli zcela výlučná) obsahová východiska přezkumu Lisabonské smlouvy co do jejího vlastního obsahu.
120. Ústavní soud - se zřetelem k výše uvedenému - tedy konstatuje (a opakuje).
- Ústavní soud obecně uznává funkčnost institucionálního rámce EU pro zajištění kontroly rozsahu výkonu přenesených pravomocí; jeho stanovisko se však může v budoucnu změnit, pokud by se ukázalo, že je tento rámec prokazatelně nefunkční.
- Z hlediska ústavního pořádku České republiky - a v rámci něho zejména se zřetelem na materiální ohnisko Ústavy - je významný nikoli toliko vlastní text a obsah Lisabonské smlouvy, nýbrž i její budoucí konkrétní aplikace.
- I Ústavní soud České republiky bude (může) - byť se zřetelem na předchozí zásady - působit jako ultima ratio a může zkoumat, zda některý akt orgánů Unie nevybočil z pravomocí, které Česká republika podle čl. 10a Ústavy na Evropskou unii přenesla. Ústavní soud však předpokládá, že taková situace může nastat jen v případech zcela výjimečných; za ty by bylo možné považovat zejména opuštění hodnotové identity a již uvedené překročení rozsahu svěřených kompetencí.