VIII./c
Vlastní posouzení
281. Ústavní soud se vdané věci musel zabývat otázkou, zda napadenými ustanoveními provedená změna právního postavení dosavadních provozovatelů nestátních zdravotnických zařízení neodůvodňuje závěr o natolik intenzivním zásahu do jejich právní jistoty, jenž by odůvodňoval závěr o jejich rozporu s principy právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy. Tuto otázku přitom posuzoval společně s možným zásahem do práva podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny, neboť s ohledem na povahu napadenými ustanoveními dotčených právních vztahů lze předpokládat, že jakýkoliv takto intenzivní zásah do právní jistoty se bude dotýkat i tohoto práva.
282. Zákon o zdravotních službách stanoví podmínky pro získání oprávnění k poskytování zdravotních služeb, jež svým obsahem sice omezují možnost podnikat v této oblasti, jejich nezbytnost však v obecné rovině, aniž by se Ústavní soud na tomto místě vyjadřoval ke konkrétní právní úpravě, odůvodňuje požadavek náležité odborné úrovně poskytování zdravotní péče. Navrhovatelé svým návrhem novou úpravu nijak nezpochybňují. Porušení čl. 26 odst. 1 Listiny spatřují pouze ve způsobu, jakým je řešena otázka dalšího trvání oprávnění těch poskytovatelů zdravotních služeb, kteří po účinnosti zákona o zdravotních službách vykonávají svoji činnost na základě registrace podle zákona o zdravotní péči v nestátních zdravotnických zařízeních. Konkrétně brojí proti podmínění dalšího poskytování zdravotních služeb získáním nového oprávnění podle zákona o zdravotních službách. Vychází přitom z předpokladu, že teprve v důsledku této podmínky budou dosavadní provozovatelé nestátních zdravotnických zařízení, jde-li o fyzické osoby, nebo jejich odborní zástupci, jde-li o fyzické osoby, které nemají požadovanou odbornou způsobilost, nebo o právnické osoby, nuceni prokazovat svou odbornou specializaci podle zákona č. 95/2004 Sb., zatímco jinak by u nich postačovala specializace podle předpisů tomuto zákonu předcházejících. Ústavní soud se s takovýmto hodnocením neztotožňuje.
283. Zákon č. 95/2004 Sb. ve svých přechodných ustanoveních podrobně stanovil, jakým způsobem, příp. též za jakých podmínek, budou specializace získané podle dosavadních právních předpisů považovány za specializace podle nového zákona a jeho prováděcích předpisů. Jde o právní úpravu, která nabyla účinnosti několik let před účinností zákona o zdravotních službách a byla relevantní i ve vztahu k osobám, prostřednictvím kterých nestátní zdravotnická zařízení poskytovala zdravotní péči v souladu s dosavadními právními předpisy. Již za účinnosti zákona o zdravotní péči v nestátních zdravotnických zařízeních tak mohlo pozbytí způsobilosti k výkonu zdravotnického povolání podle § 13 odst. 1 písm. a) zákona č. 95/2004 Sb. vést ke zrušení registrace, což se pochopitelně vztahovalo i na případy, kdy nebyly splněny podmínky pro to, aby byla specializace podle předchozích právních předpisů považována za specializaci podle posledně uvedeného zákona. Napadená ustanovení tak, pokud jde o požadavek specializace lékařů, zubních lékařů a farmaceutů, nepředstavují oproti dosavadnímu právnímu stavu žádnou změnu.
284. Uvedené znamená, že získání nového oprávnění k poskytování zdravotních služeb podle § 121 odst. 5 zákona o zdravotních službách není pro dosavadní provozovatele nestátních zdravotnických zařízení podmíněno požadavkem vyšší nebo jiné kvalifikace jeho pracovníků, již vykonávají povolání lékaře, zubního lékaře nebo farmaceuta. Lze-li proto v případě napadených ustanovení vůbec uvažovat o tom, že v jejich důsledku dochází k dalšímu omezení práva podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny, může tomu tak být pouze z důvodu časového omezení možnosti poskytovat zdravotní služby na základě dosavadní registrace a z důvodu vzniklé administrativní zátěže, která je se získáním nového oprávnění nezbytně spojena. Prvně uvedený důvod zmiňují rovněž navrhovatelé. Ústavní soud proto přezkoumal, zda tato opatření, která stanoví nové podmínky pro možnost poskytování zdravotních služeb, obstojí jako zásah do práva vykonávat určité zaměstnání nebo činnost v testu proporcionality.
285. Předmětná opatření navzájem obsahově souvisí a lze na ně nahlížet jako najeden celek, protože obě tvoří součást řešení intertemporálních dopadů zákona o zdravotních službách na dosavadní právní vztahy. Určitý problém nicméně vzniká již v rámci prvního kroku testu proporcionality, tj. identifikace účelu, kterým lze zásah do základního práva odůvodnit. Výše bylo uvedeno, že čl. 26 odst. 2 Listiny nestanoví konkrétní účely, pro které lze omezit jím chráněné právo. Tím sice ponechává stěžovateli široký prostor pro jejich výběr, neznamená to však, že by určitý zásah do tohoto práva mohl být svévolný nebo bezdůvodný.
286. V případě napadených ustanovení by bylo možné účel předmětného časového omezení dosavadního oprávnění a souvisejícího požadavku nového oprávnění k poskytování zdravotních služeb formulovat jako zájem na tom, aby po uplynutí přechodné doby vykonávali všichni poskytovatelé zdravotních služeb svou činnost na základě oprávnění podle zákona o zdravotních službách. Takto formulovaný účel však není postačující z toho důvodu, že sám zahrnuje záměr omezit právo podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny, jenž však nemůže být účelem sám o sobě. Aby mohl obstát, muselo by jeho slovní vyjádření poskytovat srozumitelnou odpověď na otázku, proč má k tomuto omezení dojít, tedy proč mají mít všichni poskytovatelé zdravotních služeb právě oprávnění vydané za účinnosti tohoto zákona. Takovouto odpověď však z napadených ustanovení dovodit nelze.
287. Jak plyne z jejich obsahu, již ode dne nabytí účinnosti zákona o zdravotních službách se na všechny poskytovatele zdravotních služeb vztahuje stejná právní úprava, a to bez ohledu na to, zda svou činnost vykonávají na základě dosavadní registrace, nebo nového oprávnění. Zákon tak umožnil dosavadním provozovatelům nestátních zdravotnických zařízení po určitou dobu působit v režimu nového zákona, aniž by tato změna vyžadovala na straně těchto subjektů splnění nějakých zvláštních podmínek. S podáním žádosti podle § 121 odst. 5 zákona o zdravotních službách ale není spojena žádná povinnost prokazovat nové kvalifikační nebo jiné předpoklady, která by, pokud jde o podmínky k získání oprávnění k poskytování zdravotních služeb, umožňovala z tohoto hlediska rozlišovat mezi poskytovateli na základě registrace podle dosavadních předpisů, kteří tyto podmínky prozatímně splňovat nemusí, a poskytovateli s oprávněním podle nového zákona, na něž se plně uplatní nová právní úprava. Předmětná žádost vyžaduje v podstatě jen uvedení údajů, jež musely být obsaženy již v žádosti o registraci podle § 10 zákona o zdravotní péči v nestátních zdravotnických zařízeních, a jimiž tak příslušné správní úřady disponují. Neuplatní se zde ani důvody, jež naopak legitimizují požadavek oprávnění u osob, které jsou oprávněny provozovat zdravotnická zařízení státu, neboť ty byly zřizovány státem, kraji nebo obcemi podle zvláštní právní úpravy a dosud obdobné registrační povinnosti nepodléhaly. Na základě nové právní úpravy u nich proto dojde ke sjednocení podmínek pro výkon činnosti s podmínkami dosavadních provozovatelů nestátních zdravotnických zařízení, u nichž však k žádné podstatné změně nedojde.
288. Účel požadavku nového oprávnění ve svých vyjádřeních neformuloval ani ministr zdravotnictví ani Ústavním soudem oslovené profesní komory. Ministr poukázal toliko na to, že rozsah údajů je nezbytný pro bezproblémový přechod dosavadních registrací na oprávnění k poskytování zdravotních služeb, otázce účelu samotného přechodu se však vyhnul. Jednotlivé komory naopak shodně upozornily na zbytečnost tohoto požadavku, příp. též na nejasný výklad napadených ustanovení, pokud jde o rozsah požadovaných údajů, a související administrativní zátěž. Odpověď na otázku účelu nakonec nedává ani důvodová zpráva k vládnímu návrhu zákona, neboť jeho původní verze předpokládala, že dosavadní provozovatelé nestátních zdravotnických zařízení budou moci poskytovat zdravotní služby na základě své registrace bez časového omezení. Ke změně došlo až k pozměňovacímu návrhu výboru pro zdravotnictví, který nebyl nijak odůvodněn.
289. V případě napadených ustanovení nedokázal Ústavní soud identifikovat žádný účel, k jehož dosažení by mohlo vést podmínění dalšího poskytování zdravotních služeb požadavkem nového oprávnění, s nímž není spojeno doložení žádných nových skutečností. Zákaz svévole, jenž vyplývá ze zásady právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy, přitom neumožňuje, aby zákonodárce stanovil povinnost, resp. omezení určitého základního práva, jejíž splnění nemá žádný objektivně seznatelný účel, který by takovýto zásah ústavně aproboval. Spojil-li by navíc zákonodárce s porušením této povinnosti určitou sankci, bylo by namístě v závislosti na jejím obsahu uvažovat o jejím šikanózním charakteru. V případě napadených ustanovení si je Ústavní soud vědom, že předmětný požadavek nového oprávnění nepředstavuje výraznou nebo dokonce neúnosnou zátěž. Zákonodárce pro získání tohoto oprávnění stanovil zjednodušené podmínky a pro podání žádosti vytvořil dostatečný časový rámec. Tyto skutečnosti jsou však významné pro posouzení intenzity zásahu do základního práva, kterou lze posuzovat toliko ve vztahu k sledovanému cíli. Jeho absence naopak odůvodňuje závěr o svévolném charakteru předmětné povinnosti, protože omezení práv a svobod jednotlivce, které je účelem samo o sobě, není v právním státě akceptovatelné.
290. Ústavní soud proto dospěl k závěru, že povinnost dosavadních provozovatelů nestátních zdravotnických zařízení získat nové oprávnění k poskytování zdravotních služeb a s ní spojené časové omezení možnosti jejich poskytování na základě registrace podle zákona o zdravotní péči v nestátních zdravotnických zařízeních je v rozporu se zákazem libovůle, jenž vyplývá ze zásady právního státu obsažené v čl. 1 odst. 1 Ústavy, a zároveň představuje porušení práva těchto subjektů podnikat ve smyslu čl. 26 odst. 1 Listiny. Předmětný derogační důvod přitom dopadá na část napadeného ustanovení § 121 odst. 1 zákona o zdravotních službách vyjádřenou slovy "a to po dobu nejdéle 36 měsíců ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona, není-li dále stanoveno jinak" a § 121 odst. 5 téhož zákona, pročež Ústavní soud rozhodl o jejich zrušení. Ve zbylé části § 121 odst. 1 zákona o zdravotních službách návrh naopak zamítl, neboť samotná možnost poskytovat zdravotní služby na základě oprávnění, jež bylo vydáno za předchozí právní úpravy, rozpor s ústavním pořádkem nezakládá. Její stanovení alespoň po přechodnou dobu by bylo naopak zvlášť žádoucí v případě, pokud by skutečně došlo ke změně podmínek u poskytovatelů zdravotních služeb pro přístup k povolání nebo výdělečné činnosti, a zákonodárce by za účelem zajištění jejich splnění stanovil povinnost změny nebo získání nového oprávnění.
291. Přestože se navrhovatelé i skupina senátorů domáhali zrušení pouze § 121 odst. 1 a 5 zákona o zdravotních službách, Ústavní soud má za to, že zjištěný derogační důvod dopadá i na omezení platnosti dosavadních registrací podle jeho odstavce 4 věty první ve slovech "nejpozději však uplynutím 36 měsíců ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona", včetně čárky jim předcházející, a odstavce 4 věty druhé. Toto časové omezení je obsahově úzce spojeno právě s požadavkem získání nového oprávnění, navazuje na obsah napadených ustanovení a vypořádává se s otázkou platnosti dosavadních registrací. Zrušením napadených ustanovení se sice stane obsoletním pouze částečně [a tedy nejde o analogickou situaci jako v nálezu ze dne 31. října 2001 sp. zn. Pl. ÚS 15/01 (N 164/24 SbNU 201; 424/2001 Sb.), část VII/d], zachování jím stanoveného zániku registrací uplynutím 36 měsíců od nabytí účinnosti zákona o zdravotních službách a z něj plynoucího požadavku získání nového oprávnění však nejenže neumožní odstranit konstatovaný zásah do základního práva dotčených subjektů, nýbrž nutností podání nové žádosti se všemi náležitosti obsaženými v § 18 zákona o zdravotních službách a bez garance rozhodnutí v průběhu platnosti registrace tento zásah výrazně prohloubí. Ústavní soud připomíná, že předmětem tohoto řízení není návrh na zrušení pouze § 121 odst. 1 a 5 zákona o zdravotních službách, nýbrž tohoto zákona jako celku. Je jím tedy i jeho ustanovení § 121 odst. 4. Není přitom rozhodné, že navrhovatelé nebo vedlejší účastníci neuplatnili svoji argumentaci i proti tomuto ustanovení, neboť Ústavní soud je při svém rozhodování vázán pouze návrhem, nikoliv i jeho odůvodněním. V dané věci proto zohlednil předmětnou obsahovou spojitost všech těchto ustanovení, jakož i požadavek zdrženlivosti při přezkumu právního předpisu z jiného než navrhovateli uplatněného důvodu (srov. níže body 326 až 328 tohoto nálezu), a ze stejného důvodu jako v případě napadených ustanovení dospěl k závěru o nesouladu výše uvedených částí § 121 odst. 4 zákona o zdravotních službách s ústavním pořádkem.