CODEXIS® Přihlaste se ke svému účtu
CODEXIS® ... 437/2012 Sb. Nález Ústavního soudu ze dne 27. listopadu 2012 sp. zn. Pl. ÚS 1/12 ve věci zrušení § 30 odst. 2 písm. d) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů, a některých ustanovení zákona č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování (zákon o zdravotních službách), a návrhu na zrušení některých dalších zákonů VII./c - Posouzení souladu se zákazem nucených prací

VII./c - Posouzení souladu se zákazem nucených prací

437/2012 Sb. Nález Ústavního soudu ze dne 27. listopadu 2012 sp. zn. Pl. ÚS 1/12 ve věci zrušení § 30 odst. 2 písm. d) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů, a některých ustanovení zákona č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování (zákon o zdravotních službách), a návrhu na zrušení některých dalších zákonů

VII./c

Posouzení souladu se zákazem nucených prací

237. Na základě těchto východisek si Ústavní soud položil několik otázek, a to v následujícím pořadí. V první řadě zkoumal, zda veřejná služba v případě osob vedených v evidenci uchazečů o zaměstnání je prací nebo službou ve smyslu uvedených ustanovení, dále, zda je vykonávána dobrovolně, resp. zda není vykonávána v důsledku donucení nebo pod hrozbou případné sankce, a nakonec, bylo-li možné kladně zodpovědět obě tyto otázky, zda nejde o případ nucené práce nebo služby, na kterou se vztahuje výjimka podle čl. 9 odst. 2 Listiny nebo čl. 4 odst. 3 Úmluvy, případně též čl. 2 odst. 2 Úmluvy o nucené nebo povinné práci nebo čl. 8 odst. 3 písm. b) a c) Mezinárodního paktu o občanských a politických právech, vyhlášeného pod č. 120/1976 Sb.

238. Na první otázku je třeba odpovědět kladně. Již bylo uvedeno, že veřejná služba má charakter závislé práce ve smyslu § 2 zákoníku práce, pročež ji lze mimo jakoukoliv pochybnost podřadit pod širší pojem "práce nebo služby" ve smyslu čl. 9 odst. 1 Listiny. Ústavní soud tedy mohl přistoupit k další položené otázce, a to, zda k výkonu veřejné služby dochází dobrovolně nebo v důsledku donucení. V tomto případě již ale odpověď není prima facie zřejmá a vyžaduje bližší vymezení předmětného kritéria.

239. Především je třeba poznamenat, že povinnost, které by bylo možné přiznat charakter nucené práce nebo služby, nemusí být jednotlivci stanovena samostatně, nýbrž může být součástí práv a povinností, které mu vyplývají z právního vztahu, jehož je účastníkem. Pro posouzení, zda vyslovil souhlas i s jejím vznikem, je proto nezbytné zvažovat, zda měl možnost ovlivnit obsah tohoto právního vztahu, dále jaký účel vlastně sledoval tím, že do něj vstoupil, a zda daná povinnost rovněž slouží k jeho dosažení, zda obsahově souvisí s předmětem právního vztahu a zda ve vztahu k němu není nepřiměřeně zatěžující.

240. Uvedené abstraktní úvahy lze přiblížit na některých případech z judikatury. V navrhovateli zmíněném rozsudku ve věci Van der Mussele proti Belgii se Evropský soud pro lidská práva zabýval otázkou, zda nucenou nebo povinnou práci ve smyslu čl. 4 odst. 2 Úmluvy nepředstavuje povinnost advokátního koncipienta poskytovat nemajetným klientům právní pomoc v určitém rozsahu, aniž by za to měl nárok na odměnu a náhradu výdajů. Ačkoliv neshledal porušení tohoto článku, ve svém odůvodnění neabsolutizoval význam skutečnosti, že se stěžovatel rozhodl stát advokátem dobrovolně, byť je zřejmé, že s tímto svým rozhodnutím musel předvídat výhody i nevýhody, které jsou s výběrem tohoto povolání spojené. Poukázal naopak na jiný aspekt tohoto rozhodování, a to, že pokud chtěl být stěžovatel koncipientem (a posléze advokátem), tak neměl jinou možnost než tuto povinnost akceptovat. Otázku, zda se jedná o nucenou nebo povinnou práci, tím ve své podstatě posunul do roviny, kterou by z hlediska práva na svobodný výkon povolání podle čl. 26 odst. 1 Listiny bylo možné přirovnat k úvaze, zda určitá povinnost nepředstavuje natolik intenzivní omezení způsobu výkonu povolání, že z hlediska osoby, která jej vykonává, postrádá jeho výkon rozumný smysl (srov. čl. 4 odst. 4 Listiny). Konkrétně uvedl, že za povinnou práci by mohla být považována služba, jejíž vykonání je nezbytné k získání přístupu k určité profesi, jestliže tato služba ukládá břemeno, které je natolik nadměrné či nepřiměřené vzhledem k výhodám spojeným s budoucím výkonem této profese, že nelze mít za to, že výkon takové služby byl předtím dobrovolně akceptován (bod 37 rozsudku, srov. též Kmec, J., Kosař, D., Kratochvíl, J., Bobek, M. Evropská úmluva o lidských právech. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 454). Předmětná povinnost však takovýto případ nepředstavovala, což stručně řečeno zdůvodnil tím, že mezi ní a činností advokáta existovala obsahová spojitost, dále její uložení bylo vyváženo jinými výhodami, byla vykonávána ve veřejném zájmu a zátěž spojená s výkonem dané služby nebyla nepřiměřená (bod 39 rozsudku).

241. Obdobný přístup se promítl do řady dalších rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva, v nichž posuzoval soulad určité povinnosti vztahující se k povolání nebo jiné činnosti se zákazem nucených prací, aniž by automaticky vycházel ze skutečnosti, že předmětné povolání nebo činnost vykonával stěžovatel dobrovolně (např. rozhodnutí ze dne 14. září 2010 ve věci stížnosti Steindel proti Německu č. 29878/07, rozhodnutí ze dne 28. června 2011 ve věci stížnosti Buchá proti Slovensku č. 43259/07, rozhodnutí ze dne 28. června 2011 ve věci stížností Mihal proti Slovensku č. 23360/08 a č. 31303/08), a lze jej nalézt i v relevantní judikatuře Ústavního soudu [srov. stanovisko pléna ze dne 21. května 1996 sp. zn. Pl. ÚS-st. 1/96 (ST 1/9 SbNU 471)]. Platí přitom, že uvedená obecná východiska lze aplikovat i na jiné případy než ty, jež mají souvislost s čl. 26 odst. 1 Listiny.

242. Ani povinnost uchazeče o zaměstnání přijmout nabídku výkonu veřejné služby nelze posuzovat samostatně, nýbrž jako součást tomuto jeho postavení odpovídajícího právního vztahu. S tím ale souvisí stěžejní otázka, kterou je v dané věci třeba zodpovědět, a to, zda může být veřejná služba považována za nucenou práci za situace, kdy byl uchazeč zařazen do příslušné evidence na základě vlastní žádosti, aniž by k podání této žádosti měl povinnost, a zároveň kdykoliv mohl požádat o ukončení svého vedení v ní. V této souvislosti je třeba se zabývat účelem zařazení uchazeče do předmětné evidence, jakož i způsobem, jakým lze tohoto účelu dosáhnout prostřednictvím povinnosti vykonávat veřejnou službu.

243. Právní úprava zprostředkování zaměstnání podle hlavy II druhé části zákona o zaměstnanosti, která tvoří právní základ evidence uchazečů o zaměstnání, ve svém souhrnu provádí čl. 26 odst. 3 Listiny. Toto ustanovení zaručuje občanům, kteří bez své viny nemohou vykonávat své právo získávat prací prostředky pro své životní potřeby (a zároveň nejsou nezpůsobilí k práci ve smyslu čl. 30 odst. 1 Listiny), že jim bude ze strany státu poskytnuto v přiměřeném rozsahu hmotné zajištění. Ústavodárce tímto zavázal stát k tomu, že přijme takovou právní úpravu, která alespoň částečně zmírní negativní důsledky, jež pro jednotlivce a osoby na něm závislé může mít ztráta příjmu, a poskytne mu tak prostor k tomu, aby se s touto situací mohl vypořádat. Co se rozumí přiměřeným rozsahem, není dáno bez dalšího toliko ze znění Listiny. K vymezení tohoto pojmu, jakož i stanovení podmínek pro uplatnění předmětného práva, je povolán zákonodárce, jemuž náleží uvážit všechny další souvislosti, možnosti veřejných financí nevyjímaje [srov. nález ze dne 23. dubna 2008 sp. zn. Pl. ÚS 2/08 (N 73/49 SbNU 85; 166/2008 Sb.), bod 59]. Jím zvolené normativní řešení však musí respektovat účel dané garance a svým obsahem nesmí znemožňovat jeho dosažení (bod 52 citovaného nálezu).

244. Uvedené závěry navazují i na předchozí judikaturu týkající se sociálních práv [např. nálezy ze dne 5. října 2006 sp. zn. Pl. ÚS 61/04 (N 181/43 SbNU 57; 16/2007 Sb.) a ze dne 12. března 2008 sp. zn. Pl. ÚS 83/06 (N 55/48 SbNU 629; 116/2008 Sb.)], kterou Ústavní soud rozvinul ve svém nálezu ze dne 24. dubna 2012 sp. zn. Pl. ÚS 54/10 (186/2012 Sb.) konstrukcí testu rozumnosti jakožto nástroje k přezkumu zásahu zákonodárce do oblasti ústavně garantovaných sociálních práv. Tento test, jenž bude níže aplikován i ve vztahu k napadené právní úpravě, reflektuje jak nutnost respektovat poměrně rozsáhlou diskreci zákonodárce, tak i potřebu vyloučit jeho případné excesy. Skládá se přitom ze čtyř následujících kroků:

1) vymezení smyslu a podstaty sociálního práva, tedy jeho esenciálního obsahu,

2) zhodnocení, zda se zákon nedotýká samotné existence sociálního práva nebo skutečné realizace jeho esenciálního obsahu,

3) posouzení, zda zákonná úprava sleduje legitimní cíl, tedy zda není svévolným zásadním snížením celkového standardu základních práv,

4) zvážení otázky, zda zákonný prostředek použitý k jeho dosažení je rozumný (racionální), byť nikoliv nutně nejlepší, nejvhodnější, nejúčinnější či nejmoudřejší (bod 48 tohoto nálezu).

245. Lze dodat, že vedle hmotného zajištění sleduje právní úprava podle hlavy II druhé části zákona o zaměstnanosti jako celek i jiný účel, a to poskytnutí aktivní součinnosti uchazečům při hledání nového zaměstnání. Tím přispívá k realizaci závazků plynoucích z čl. 1 odst. 3 Evropské sociální charty a čl. 6 odst. 1 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech a v širším smyslu i výše uvedeného práva podle čl. 26 odst. 3 Listiny.

246. Zákonodárce je oprávněn stanovit podmínky a rozsah, v němž lze uplatnit právo na přiměřené hmotné zajištění v nezaměstnanosti ve smyslu čl. 26 odst. 3 Listiny, včetně podmínek pro zařazení do evidence uchazečů o zaměstnání a setrvání v ní, od čehož se vedle nároku na podporu v nezaměstnanosti odvíjí i další práva, např. hrazení zdravotního pojištění ze strany státu. Nepochybně tak může vyžadovat poskytování součinnosti a plnění dalších povinností za účelem zajištění, že předmětná pomoc bude poskytována právě osobám, které mají zájem pracovat, avšak nemají možnost se zaměstnat. Ve svém uvážení však musí brát zřetel na to, že osoby, vůči nimž tento nárok směřuje, se zařazením do evidence uchazečů o zaměstnání domáhají svých zákonem stanovených práv v důvěře, že jejich smyslem je zmírnění dopadu ztráty zaměstnání na jejich finanční situaci a součinnost při hledání nového zaměstnání. Tato důvěra je posilována nejen předmětnou ústavní garancí tohoto práva, nýbrž též tím, že podmínkou vzniku nároku na podporu v nezaměstnanosti je předchozí doba zaměstnání, v rámci které byly tyto osoby povinny platit pojistné na sociální zabezpečení. Zařazení do předmětné evidence je zároveň jediný způsob, jakým se mohou domoci nějakého plnění z důvodu, že se staly nezaměstnanými.

247. Ústavní soud má za to, že veřejná služba je veřejnoprávním vztahem, jehož obsahem je výkon činnosti splňující znaky závislé práce ve smyslu § 2 odst. 1 zákoníku práce. To, co jej odlišuje od základních pracovněprávních vztahů (§ 3 druhá věta zákoníku práce), jev první řadě vzájemné postavení jeho účastníků. Zatímco při uzavření pracovní smlouvy vystupují zaměstnanec i zaměstnavatel formálně v rovném postavení a její obsah je výsledkem jejich shodných projevů vůle, v případě veřejné služby jde o vztah mezi uchazečem o zaměstnání a krajskou pobočkou úřadu práce, která vněm však vystupuje jako orgán veřejné moci. I jeho předpokladem je smlouva, nicméně konkrétní nabídka jejího uzavření závisí na správním uvážení příslušného orgánu. Uchazeč nemá žádnou možnost ovlivnit, co bude jejím předmětem nebo kde a jak dlouho ji bude vykonávat. Nabídku může pouze odmítnout jako celek, důsledkem čehož však bude jeho vyřazení z evidence uchazečů. Výjimku představuje toliko případ, kdy měl uchazeč k odmítnutí vážné důvody ve smyslu § 5 písm. c) zákona o zaměstnanosti, ani tam uvedené "důvody hodné zvláštního zřetele", jež představují jediný otevřený pojem v rámci v tomto ustanovení uvedeného taxativního výčtu, však nevytvářejí možnost pro vyslovení pouhého nesouhlasu s nabídkou. Tyto důvody totiž míří na výjimečné případy, kdy je namístě požadavek zmírnění možných nepřiměřených důsledků této povinnosti. Zdůraznit lze ale i jiné rozdíly mezi veřejnou službou a základními pracovněprávními vztahy. Jak bude uvedeno níže, v případě veřejné služby nemá její vykonavatel právo na odměnu. Těmto osobám nejsou hrazeny ani náklady, jež jim v souvislosti s výkonem veřejné služby vznikly, a nevztahuje se na ni ani řada ustanovení, jež v základních pracovněprávních vztazích v různých směrech chrání postavení zaměstnance (např. týkající se dovolené).

248. Uvedené se promítá do ústavněprávního hodnocení napadených ustanovení a svým způsobem vypovídá o protismyslnosti dnešního právního stavu. Pokud se totiž osoba, která přišla o zaměstnání, rozhodne požádat o jeho zprostředkování, musí po dvou měsících v evidenci strpět, že v případě nabídky bude po dobu o délce až poloviny stanovené týdenní pracovní doby (§ 79 odst. 1 zákoníku práce) vykonávat v podstatě závislou práci pro státem určený subjekt, a to bez nároku na mzdu a při podstatně nižší míře ochrany než zaměstnancům poskytuje zákoník práce. Jinými slovy, stát podmiňuje uplatnění jejích práv, která jí přiznává pro případ nezaměstnanosti, tím, že jí v rozsahu polovičního úvazku fakticky nařídí závislou práci. Dotčený uchazeč však přesto zůstává formálně nezaměstnaným, což znamená, že mu jsou odepřena práva, jež v pracovněprávním vztahu zaměstnanci standardně náleží, a stát mu nemusí poskytovat protiplnění, jež pod hrozbou sankce jinak sám vyžaduje od jakéhokoliv jiného zaměstnavatele. K tomu mu navíc zůstává řada povinností spojená s jeho zařazením do evidence uchazečů o zaměstnání (např. poskytování součinnosti krajské pobočce úřadu práce) a ve vlastním zájmu je nadále nucen si sám zaměstnání hledat.

249. Odmítnutí nabídky veřejné služby (bez vážného důvodu) znamená pro uchazeče vždy i zřeknutí se souvisejících práv, což se může významně promítnout do jeho finanční situace. Tyto důsledky lze ilustrovat na příkladu podpory v nezaměstnanosti. Ta činí v závislosti na době, po kterou je vyplácena, postupně 65 %, 50 % a 45 % průměrného měsíčního čistého výdělku z předchozího zaměstnání (srov. blíže § 50 a násl. zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů), nejvýše však 0,58násobek průměrné mzdy v národním hospodářství za první až třetí čtvrtletí předcházejícího kalendářního roku. V případě podání příslušné žádosti v roce 2012 to znamená, že její maximální výše může dosáhnout až 13 761 Kč měsíčně. Upozornit lze ale též na výši zdravotního pojištění, jež v případě osob bez zdanitelných příjmů představuje 13,5 % z vyměřovacího základu, jímž je minimální mzda (§ 2 a 3b zákona č. 592/1992 Sb., o pojistném na veřejné zdravotní pojištění, ve znění pozdějších předpisů). Takto vypočítaná částka, která aktuálně činí 1 080 Kč měsíčně, by v případě vyřazení musela být uchazečem o zaměstnání rovněž hrazena, neboť stát by za něj dál nehradil zdravotní pojištění. Již povinnost hradit posledně uvedenou částku může v závislosti na konkrétní situaci jednotlivce představovat natolik intenzivní zátěž, že z jeho pohledu nebude existovat jiná alternativa než nabídku veřejné služby přijmout.

250. Výše vymezená ambivalentnost postavení uchazeče o zaměstnání prohlubuje negativní účinky, jež napadená právní úprava působí do sféry jeho základních práv a svobod. Nejde jen o omezení svobody rozhodnout se, zda veřejnou službu přijmout, nebo nikoliv. Je-li smyslem opatření státu podle zákona o zaměstnanosti zprostředkování zaměstnání, pak je pochopitelné, že uchazeč nemůže zprostředkovanou nabídku zaměstnání bezdůvodně odmítnout (srov. v této souvislosti přístup Evropského soudu pro lidská práva např. v rozhodnutí ze dne 4. května 2010 ve věci stížnosti Schuitemaker proti Nizozemsku č. 15906/08). Podmínka, že uchazeč nemůže bez své viny získávat prostředky pro své životní potřeby prací, by totiž v takovémto případě byla významným způsobem zpochybněna. Veřejná služba a s ní spojený důvod vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání podle § 30 odst. 2 písm. d) zákona o zaměstnanosti ale nevede ke zprostředkování zaměstnání. Jak vyplývá z vyjádření ministra práce a sociálních věci, její účel je třeba spatřovat v zabezpečení adresnosti součinnosti ze strany státu, tj. aby směřovala k osobám sociálně potřebným a nebyla zneužívána ("být nezaměstnaným se nemá vyplácet"). Zároveň má být prostředkem udržení či znovuzískání pracovních návyků a prevence sociálního vyloučení nezaměstnaných. Napadená ustanovení však tyto účely sledují jen zdánlivě a jimi stanovená povinnost přijmout nabídku veřejné služby již po dvou měsících nezaměstnanosti v žádném případě nepředstavuje vhodný a přiměřený prostředek k jejich dosažení.

251. Především není vůbec zřejmé, z jakého důvodu předpokládá zákonodárce ztrátu pracovních návyků již po dvou měsících nezaměstnanosti. V případě osob, jež vykonávaly zaměstnání několik let nebo dokonce desetiletí, nemá takovýto obecný předpoklad žádné opodstatnění. Otázky však nepochybně vyvolává i to, zda takovýto způsob výkonu práce může vést k udržení nebo znovuzískání pracovních návyků. Jednotlivé garance, které ústavní pořádek vymezuje formou zákazu nucených prací a práva na svobodnou volbu povolání, ale i práva na spravedlivou odměnu a práva na přiměřené hmotné zajištění v nezaměstnanosti, ve svém celku formulují imperativ pro zákonodárce, aby právní úprava vztahující se k výkonu práce vždy reflektovala její význam pro svobodný a důstojný život jednotlivce. Výkon práce tedy zákonodárce nemůže pojímat izolovaně, toliko jako samotnou činnost, bez zohlednění všech dalších souvisejících aspektů (srov. bod 235 tohoto nálezu). Podmínka obsažená v § 30 odst. 2 písm. d) zákona o zaměstnanosti staví uchazeče do pozice, že pokud chce dál pobírat podporu v nezaměstnanosti nebo jiná plnění, resp. pokud mu má být nadále poskytována součinnost ze strany úřadu práce, musí být k dispozici, aby si tuto pomoc ze strany státu odpracoval. Tato plnění mají podle ministra práce a sociálních věcí dokonce představovat ekvivalent práce vykonávané v rámci veřejné služby neboli "spravedlivou odměnu", byť mají podobu "sociálních dávek". Jak lze usuzovat z jeho vyjádření, veřejná služba míří na osoby, jež jsou "schopné a ochotné pracovat", přičemž důkazem jejich "ochoty", která je nezbytným předpokladem pro setrvání v evidenci, je právě nastoupení výkonu veřejné služby. Důsledkem je tak zcela opačný náhled na podstatu práce, než vyplývá z výše uvedených ústavních norem. K zachování a trvání pracovních návyků má totiž sloužit takový její výkon, v jehož rámci jsou kromě činnosti samotné zcela popřeny všechny její další přirozené aspekty, jež dávají jejímu výkonu smysl a působí motivačně na jejího vykonatele.

252. Z obdobných důvodů lze ale zpochybnit i druhý účel veřejné služby, jímž je prevence sociálního vyloučení. Skutečnost, že uchazeč o zaměstnání vykonává veřejnou službu, nemění nic na tom, že nadále zůstává nezaměstnaným a po příjmové stránce dostává příslušnou sociální podporu ze strany státu. Jen stěží lze proto nalézt oporu pro závěr o zlepšení jeho sociálního postavení. Ústavní soud se naopak domnívá, že s ohledem na specifika veřejné služby je její účinek přesně opačný. Stát přiznává práci jejích vykonavatelů nižší hodnotu, než je tomu v jiných obdobných případech, což se samo o sobě promítá i do způsobu, jakým výkon veřejné služby vnímá širší veřejnost. V tomto směru však nelze opominout ani podobnost mezi výkonem veřejné služby a výkonem trestu obecně prospěšných prací (§ 65 trestního zákoníku), v jejímž důsledku se v očích veřejnosti stírají rozdíly mezi oběma instituty. O tom svědčí zejména to, že druh a rozsah vykonávaných prací jsou obdobné, že zpravidla jsou totožní i "dohlížitelé" na jejich řádný výkon a že v obou případech dochází k tomuto výkonu bez nároku na odměnu. Uvedený důsledek je k tomu často umocněn viditelným označováním dotčených pracovníků vestami s nápisem "veřejná služba". Ve svém souhrnu tak s nimi stát zachází stejným způsobem jako s osobami odsouzenými pro trestný čin, a to pouze z důvodu, že se stali nezaměstnanými a uplatňují si zákonem přiznaná práva, aniž by přitom porušili jakoukoliv právní povinnost. Povinnost přijmout nabídku veřejné služby proto neslouží zamezení sociálního vyloučení, ale jeho prohloubení, a svým vykonavatelům, jejichž práce má navenek (pro ostatní lidi) shodné prvky jako výkon trestu, může způsobit ponížení dotýkající se jejich vlastní důstojnosti.

253. Napadenou povinnost nakonec nelze považovat ani za přiměřený prostředek bránící zneužívání předmětné pomoci ze strany státu, čehož lze dosáhnout i šetrnějším způsobem. Nabídka veřejné služby může mít (a v řadě případů nepochybně má) tento účinek pro ty uchazeče, kteří podporu ze strany státu využívali, ačkoliv by si mohli sami zaopatřit prostředky na živobytí svou prací. Tito uchazeči nemají důvod přijímat veřejnou službu za stanovených podmínek, protože ji budou pochopitelně považovat za nepřiměřenou ve vztahu k poskytovaným plněním ze strany státu, případně pro ně bude představovat překážku pro práci načerno. Zneužívání předmětné pomoci však nelze presumovat u všech uchazečů a zejména u některých skupin uchazečů takováto situace rozhodně nebude pravidlem. Jako příklad, pro jehož doložení postačí každému věnovat pozornost lidem ve svém okolí, lze nepochybně uvést osoby, které ztratily zaměstnání pár let před dosažením důchodového věku a přes veškeré úsilí si nemohou najít nové zaměstnání. Tyto osoby uplynutím dvou měsíců zpravidla neztratí své pracovní návyky, přesto i na ně dopadne tento prostředek, požádají-li o zařazení do evidence uchazečů o zaměstnání. Aniž by se jakkoliv provinily proti stanoveným pravidlům, budou nuceny přijmout a vykonávat veřejnou službu za výše uvedených podmínek, a to často i po dobu několika měsíců. Předmětného účelu by přitom bylo nepochybně možné dosáhnout adresnějšími opatřeními, jež by postihovala toliko ty uchazeče, kteří skutečně nerespektovali podmínky pro setrvání v příslušné evidenci, např. posilněním kontrolních mechanismů.

254. Uvedené nedostatky, které zpochybňují způsobilost tohoto institutu být vhodným nebo přiměřeným prostředkem k dosažení sledovaných cílů, nelze odstranit ani za použití správního uvážení ze strany krajských poboček úřadu práce při výběru uchazečů. Základní problém představuje skutečnost, že tyto krajské pobočky nemají povinnost, nýbrž jen možnost nabídnout výkon veřejné služby, která je podmíněna počtem míst sjednaných s obcemi nebo jinými subjekty. Veřejná služba v rozsahu až 20 hodin týdně, jejíž výkon je místo jakékoliv odměny motivován pouze hrozbou sankce vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání, pochopitelně nebude ze strany podstatné nebo dokonce převážné části uchazečů vnímána jako příležitost, ale jako zátěž. Vznikne tak stav, kdy bude záviset na počtu sjednaných míst, zda určitá osoba bude nebo nebude vykonávat veřejnou službu, pročež nebude výjimkou situace, že ze dvou uchazečů, kteří jsou z hlediska relevantních kritérií ve srovnatelném postavení, bude muset veřejnou službu vykonávat toliko jeden z nich. Ve výsledku si bude určitá skupina uchazečů muset všechny nároky plynoucí z jejího zařazení do evidence uchazečů o zaměstnání fakticky odpracovat, zatímco jiná nikoliv, aniž by tuto nerovnost bylo možné odůvodnit jiným způsobem než jako důsledek nahodilosti. Tím se navíc otevírá i prostor pro případné zneužití předmětného uvážení, protože určitou osobu bude možné fakticky, tedy bez jakéhokoliv zdůvodnění, vynechat z této nabídky.

255. Z dikce § 18a zákona o pomoci v hmotné nouzi vyplývá, že zákon neobsahuje kritéria, podle nichž jsou vybíráni uchazeči o zaměstnání, jimž má být učiněna nabídka výkonu veřejné služby. Jejich stanovení proto závisí až na praxi jednotlivých krajských poboček úřadu práce, čímž se jim otevírá velmi široký prostor pro správní uvážení. Jednotlivých variant nastavení těchto kritérií si lze představit několik. Zohledňovat lze např. délku období, během kterého je osoba vedena v evidenci uchazečů o zaměstnání, jakož i kvalifikaci, ekonomické a společenské postavení, rodinný nebo zdravotní stav, věk apod. Jakýkoliv klíč však nebude moci změnit to, že nabídka veřejné služby a s ní spojená povinnost uchazeče ji přijmout se budou dotýkat vždy jen části uchazečů, jež jsou vedeni v předmětné evidenci déle než dva měsíce. Nejde přitom o nerovnost, kterou by bylo možné aprobovat pouhým odkazem na její preventivní funkci. Pokud by bylo možné veřejnou službu považovat výlučně za opatření proti zneužívání postavení uchazeče o zaměstnání a s tím spojených plnění, pak by se dalo nepochybně akceptovat, že její nabídka bude činěna podle určitého předem vymezeného klíče jen ve vztahu k některým uchazečům a již samotná možnost jejího učinění bude působit výstražně. Takovéto řešení Ústavní soud potvrdil v případě provádění namátkových daňových kontrol [srov. nález ze dne 18. listopadu 2008 sp. zn. I. ÚS 1835/07 (N 196/51 SbNU 375), včetně odlišného stanoviska soudkyně Ivany Janů, a stanovisko pléna ze dne 8. listopadu 2011 sp. zn. Pl. ÚS-st. 33/11 (368/2011 Sb.), jímž byl překonán právní názor obsažený v tomto nálezu]. Srovnání s daňovou kontrolou ale přestává být přiléhavé, pokud se vezmou v úvahu i další obsahové prvky veřejné služby, tedy samotný výkon práce v rozsahu až 20 hodin týdně po dobu několika měsíců. Jde totiž o povinnost natolik tíživou, že se jí u té skupiny uchazečů, kterým byl výkon veřejné služby nabídnut, zásadním způsobem mění podmínky pro uplatnění nároků hmotného zajištění pro případ nezaměstnanosti.

256. Ve svém souhrnu se tak s ohledem na § 30 odst. 2 písm. d) zákona o zaměstnanosti vytvářejí dvě skupiny uchazečů o zaměstnání, u nichž se zásadně liší podmínky pro setrvání v příslušné evidenci, přičemž určení, do jaké skupiny patří určitý uchazeč, závisí ve velké míře na širokém uvážení krajské pobočky úřadu práce. Vzhledem k omezenému počtu míst bude mít rozhodování o tom, komu bude nabídnut výkon veřejné služby, vždy určitý prvek nahodilosti. Takováto nerovnost mezi oběma skupinami uchazečů, která bude v podstatě nastávat pokaždé, nebude-li veřejná služba nabízena vždy všem uchazečům, jež mohou být v důsledku jejího nepřijetí vyřazeni z evidence, postrádá ústavně aprobované zdůvodnění a je v rozporu se zákazem libovůle, vyplývajícím ze zásady právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy.

257. Skutečnost, že se uchazeči o zaměstnání mohou bránit proti rozhodnutí o vyřazení z evidence ve správním soudnictví, nijak nezpochybňuje uvedené závěry. Příslušnou žalobou se lze bránit proti vyřazení, pro které nebyly dány zákonné důvody, což bude v případě důvodu podle § 30 odst. 2 písm. d) zákona o zaměstnanosti znamenat i posouzení, zda uchazeč neměl právo odmítnout veřejnou službu z vážného důvodu ve smyslu § 5 písm. c) zákona o zaměstnanosti, tj. např. z důvodu, že druh nabízené veřejné služby je zjevně nepřiměřený dosavadní odborné kvalifikaci uchazeče o zaměstnání. Takovýto přezkum nicméně nemůže vést k odstranění strukturálních problémů posuzovaného institutu, kterými jsou kromě uvedené nerovnosti i další jeho v tomto nálezu pojmenované nedostatky. Ty jsou totiž důsledkem napadené právní úpravy a mohou být odstraněny toliko zásahem ze strany zákonodárce.

258. Ústavní soud konstatuje, že účely právní úpravy zprostředkování zaměstnání podle hlavy II části druhé zákona o zaměstnanosti a veřejné služby se významným způsobem rozcházejí. Vzhledem k tomu, že veřejná služba nabízí nezaměstnaným jen možnost bezplatného výkonu stanovené pracovní činnosti, lze povinnost vykonávat ji v rozsahu až 20 hodin týdně pro uchazeče o zaměstnání za všech výše uvedených omezení považovat za nepřiměřené břemeno pro uplatňování jednotlivých zákonem vymezených práv, jež jsou mu přiznána za účelem hmotného zajištění v nezaměstnanosti. Jde přitom o povinnost stanovenou zákonem, kterou musí každá osoba žádající o zprostředkování zaměstnání v průběhu svého vedení v evidenci uchazečů o zaměstnání strpět. V opačném případě by si totiž žádné z těchto práv uplatňovat nemohla. Všechny tyto skutečnosti vylučují, aby hodnocení napadené povinnosti vykonávat nabídnutou veřejnou službu vycházelo z předpokladu, že se na ni vztahuje souhlas uchazeče se zařazením do předmětné evidence. Na jejich základě je naopak možné dospět k závěru opačnému, a to, že § 30 odst. 2 písm. d) zákona o zaměstnanosti stanoví uchazečům nepřiměřenou povinnost výkonu práce, jejíž odmítnutí sankcionuje vyřazením z evidence. V tomto smyslu lze nakonec podpůrně odkázat i na stanovisko Výboru expertů MOP, podle něhož by podmínění práva na podporu v nezaměstnanosti, jež pracovníkovi vzniklo na základě jeho účasti na pojistném systému a určité doby výkonu zaměstnání, dodatečným požadavkem výkonu práce pod sankcí ztráty tohoto práva mohlo představovat zakázanou nucenou práci [International Labour Office. Eradication of Forced Labour. Report III (Part 1B). General Survey concerning the Forced Labour Convention, 1930 (No. 29), and the Abolition of Forced Labour Convention, 1957 (No. 105). Geneve, 2007, s. 70, bod 129, přístupná na http://www.ilo.org/gb/WCMS_089199/lang--en/index.htm]. Ústavní soud proto dospěl k závěru, že v případě této povinnosti jsou naplněny oba znaky nucené práce ve smyslu čl. 9 Listiny a čl. 4 Úmluvy, resp. čl. 2 odst. 1 Úmluvy o nucené nebo povinné práci.

259. Závěrem této části tak zbývá zodpovědět poslední z položených otázek, a to, zda napadenou povinnost nelze podřadit pod některou z výjimek ze zákazu nucených prací stanovených Listinou, případně Úmluvou nebo jinou mezinárodní smlouvou. V této souvislosti Ústavní soud podotýká, že jedinou v úvahu přicházející výjimku z tohoto zákazu lze spatřovat v argumentu mimořádných okolností v důsledku ekonomické krize, který formuloval ministr práce a sociálních věcí. Tento argument by podle jeho názoru bylo možné podřadit pod čl. 4 odst. 3 písm. c) Úmluvy, podle něhož se za nucenou nebo povinnou práci nepovažuje služba vyžadovaná v případě nouze nebo pohromy, která ohrožuje život nebo blaho společenství, a pod čl. 2 odst. 2 písm. d) Úmluvy o nucené nebo povinné práci, který tuto výjimku stanoví pro práci vymáhanou v případech mimořádných okolností, jež ohrožují nebo by mohly ohrozit život nebo normální životní poměry veškerého obyvatelstva nebo jeho části. Obdobně by ale bylo možné nepochybně argumentovat i čl. 8 odst. 3 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech, podle něhož nucená a povinná práce nezahrnuje jakoukoliv službu vynucenou v mimořádných případech nebo při pohromě ohrožující život nebo blahobyt společenství, a v neposlední řadě i čl. 9 odst. 2 Listiny, podle níž se zákaz nucených prací nebo služeb nevztahuje na službu vyžadovanou v případě nebezpečí, které ohrožuje životy, zdraví nebo značné majetkové hodnoty. Ústavní soud však takovéto hodnocení důrazně odmítá.

260. Poukaz na probíhající ekonomickou krizi je především velmi vágní a vůbec z něho neplyne, jakým způsobem má k jejímu překonání, resp. k překonání jejích důsledků, přispět povinnost uchazečů o zaměstnání přijmout nabídku vykonávat veřejnou službu. Její účel, byť lze mít výhrady ve vztahu ke schopnosti předmětné povinnosti dosáhnout jej, směřuje především k ochraně jednotlivých uchazečů před důsledky (nejen) dlouhodobé nezaměstnanosti. To sice neznamená, že by nebyl kompatibilní s veřejným zájmem na snížení nezaměstnanosti a že by jeho dosažením nebylo možné v širších souvislostech přispět k hospodářskému rozvoji, takováto souvislost je však velmi abstraktní a bylo by jí možné odůvodnit v podstatě jakoukoliv pracovní povinnost, pročež ji ani Ústavní soud nemůže považovat za postačující. Předmětnou výjimku by bylo možné akceptovat jen v případě, pokud by určitá povinnost byla stanovena právě za účelem zabránění nebo odstranění nebezpečí, jež by ohrožovala životy a zdraví nebo majetkové hodnoty (blahobyt). Z povahy věci přitom musí jít o povinnosti mimořádného charakteru, což nevylučuje jejich stanovení na delší dobu. Povinnost uchazečů o zaměstnání vykonávat veřejnou službu ale není prostředkem k odstranění nějaké mimořádné situace, aleje koncipována jako stálý prostředek v rámci aktivní politiky zaměstnanosti, jehož prostřednictvím mají být u uchazečů zachovány pracovní návyky a má dojít k prevenci jejich sociálního vyloučení. Z těchto důvodů jej proto nelze podřadit pod žádnou z výše uvedených výjimek.

261. Ze všech těchto důvodů dospěl Ústavní soud k závěru, že povinnost uchazečů o zaměstnání přijmout nabídku vykonávat veřejnou službu, kterou je podmíněno jejich setrvání v evidenci uchazečů o zaměstnání, je v rozporu se zákazem nucených prací ve smyslu čl. 9 odst. 1 a čl. 26 odst. 1 Listiny, čl. 4 odst. 2 Úmluvy a čl. 8 odst. 3 písm. a) Mezinárodního paktu o občanských a politických právech a stejně tak porušuje i zákaz svévole podle čl. 1 odst. 1 Ústavy a zásadu rovnosti v důstojnosti podle čl. 1 Listiny, resp. právo na zachování lidské důstojnosti podle čl. 10 odst. 1 Listiny.