IV.
Replika navrhovatelů a vedlejších účastníků
158. Ústavní soud zaslal uvedená vyjádření navrhovatelům i vedlejším účastníkům pro případ, že by na ně chtěli replikovat. Navrhovatelé této možnosti využili podáním ze dne 13. dubna 2012, kterým prostřednictvím svého zástupce reagovali na vyjádření Poslanecké sněmovny, předsedy vlády a Ministerstva práce a sociálních věcí.
159. K vyjádření Poslanecké sněmovny uvedli, že se vůbec nezabývá námitkami směřujícími k jimi tvrzenému porušení ústavních kautel demokratického zákonodárného procesu. Se závěrem, že napadené zákony byly přijaty po řádně provedeném zákonodárném procesu, se neztotožňují.
160. Za nepřípadnou či nepostačující dále označili argumentaci předsedy vlády, jenž svůj závěr o ústavní konformitě zákonodárného procesu opřel o skutečnost, že vláda ani nenavrhla schválení návrhů zákonů již v prvém čtení, ani se při jejich prosazování neodhodlala k opětovnému zneužití stavu legislativní nouze a institutu zkráceného jednání. Též jeho tvrzení, že v případě napadených zákonů existoval dostatečný časový prostor k jejich parlamentnímu projednání a veřejné diskusi k nim, má pouze vytvořit zdání, že legislativní proces probíhal řádným způsobem. Navrhovatelé v této souvislosti stručně shrnuli své již uplatněné stěžejní námitky, přičemž zdůraznili, že vládní většina důsledně využila nebo dokonce až zneužila kumulace zákonných institutů umožňujících zkrácení doby jejich projednávání v Poslanecké sněmovně. Zařazení návrhů zákonů po jejich zamítnutí nebo vrácení Senátem na právě probíhající schůzi Poslanecké sněmovny přes námitku nejméně 20 poslanců, jakož i následný způsob jejich projednání jsou samy o sobě dostatečnými důvody pro závěr o porušení zákonných pravidel přijímání zákonů s důsledky dopadajícími na ústavní konformitu celého zákonodárného procesu. Intenzita jejich protiústavního působení byla navíc zvýšena tím, že již v předchozích fázích projednávání napadených zákonů docházelo v Poslanecké sněmovně k podstatnému omezování možností jednotlivých poslanců i opozice vyjádřit se k těmto vládním předlohám, předkládat k nim pozměňovací návrhy a vůbec orientovat se v reálném čase v překotně podávaných rozsáhlých pozměňovacích návrzích vládních poslanců.
161. Přisvědčit podle jejich názoru ale nelze ani dalším jeho tvrzením. Jeho tvrzení, že délka legisvakanční doby byla úměrná rozsahu a významu změn, které předmětné návrhy přinášejí, je zcela nepodložené a paušalizující, neboť s výjimkou jednoho byly všechny zákony vyhlášeny teprve v prosinci 2011, přičemž sedm z nich nabylo účinnosti již k 1. lednu 2012 a u některých ustanovení k tomu došlo dokonce již dnem jejich vyhlášení. Rovněž závěr, že zákony byly projednány v obou komorách Parlamentu při dodržení veškerých lhůt standardního legislativního procesu, není pravdivý. Vzhledem k tomu, že vláda předložila návrhy napadených zákonů poměrně pozdě na to, aby mohly být při respektu k právům opozice a jednotlivých poslanců skutečně řádně, tj. bez výrazného krácení lhůt, projednávány v Poslanecké sněmovně, uchýlila se vládní většina po vrácení nebo zamítnutí návrhů Senátem k bezprecedentnímu způsobu projednání těchto návrhů zákonů, zejména pokud jde o omezení či znemožnění rozpravy k nim a s tím i možnosti poslanců podrobně se seznámit s projednávanými návrhy zákonů a vyjádřit se k jejich obsahu. Není přitom podstatné, že v této fázi legislativního procesu již nebylo možné předkládat pozměňovací návrhy k návrhům zákonů, protože požadavek ústavní konformity se vztahuje na všechny jeho fáze. V neprospěch tvrzení, že žádnému poslanci - koaličnímu nebo opozičnímu - nebyla ve fázi projednávání napadených zákonů odepřena možnost vyjádřit se k projednávané materii, uvádějí, že byla odepřena celkem 25 poslancům opozičních poslaneckých klubů a jednomu nezařazenému. V této souvislosti poukazují na konkrétní případy poslanců, kteří se z legitimních (např. rodinných nebo pracovních) důvodů k zákonu nemohli vyjádřit v žádném ze tří čtení projednávání zákonů v Poslanecké sněmovně.
162. Navrhovatelé zdůrazňují, že nezpochybňují institut autonomního rozhodnutí Poslanecké sněmovny nebo dokonce svou schopnost přijímat zákony, nýbrž se pouze domáhají zrušení zákonů, jež byly podle jejich přesvědčení přijaty způsobem porušujícím ústavní normy chránící demokratickou podstatu zákonodárného procesu. Závěrem této části vyjádření konstatují, že ve svém návrhu nepochybně unesli břemeno tvrzení protiústavnosti, pročež je názor předsedy vlády, podle něhož je tento návrh nezpůsobilý meritorního projednání, zcela nesmyslný.
163. Pokud jde o vyjádření Ministerstva práce a sociálních věcí, považují jej za vnitřně rozporné a obsahující nepravdivé, zkreslené a zavádějící informace. Dále se však vyjadřují pouze k některým jeho částem, neboť část argumentace ministerstva podle nich jednoznačně vyvrací již jejich původní návrh.
164. V první řadě nesouhlasí se závěrem, že změna institutu veřejné služby nebyla nijak významná, resp. že celkově nedošlo ke změně smyslu, účelu a podmínek jeho realizace oproti původní úpravě, jež nebyla z hlediska možné protiústavnosti nijak napadána. Navrhovatelé uvádějí, že zákonem č. 366/2011 Sb. došlo k zásadní změně povahy veřejné služby, neboť se rozšířil okruh osob, jimž mohla být zprostředkována, i na uchazeče o zaměstnání a zrušila se bonifikace za její výkon. Zákonem č. 367/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, byl pak určen nový maximální rozsah povinné veřejné služby na 20 hodin týdně a byly zavedeny sankce za její odmítnutí, tj. vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání, na něž navazuje odnětí podpory v nezaměstnanosti nebo podpory při rekvalifikaci, odnětí dávek pomoci v hmotné nouzi a vznik povinnosti hradit pojistné na veřejné zdravotní pojištění. Tyto instituty předchozí právní úprava neobsahovala, tudíž nebyl zpochybňován její soulad s ústavním pořádkem.
165. Zatímco dosavadní vymezení veřejné služby sloužilo k aktivizaci dlouhodobě nezaměstnaných osob a její výkon byl pro tyto osoby motivační, což se promítalo i do velkého zájmu o ni, v současné době tento zájem klesl. Jde o důsledek toho, že s jejím výkonem není spojena žádná odměna. K tomu navíc může být její výkon nařízen i v případě krátkodobě nezaměstnané osoby, v podstatě ihned po nástupu do evidence uchazečů o zaměstnání, přičemž po dvou měsících hrozí této osobě v případě odmítnutí vyřazení z evidence. Je zřejmé, že v těchto případech veřejná služba neslouží svému základnímu účelu, a to zachování pracovních návyků dotčené osoby z předchozí výdělečné činnosti, resp. zabránění jejímu sociálnímu vyloučení. K těmto důsledkům dochází obvykle až při střednědobé nebo dlouhodobé nezaměstnanosti. Navrhovatelé navrhují, aby si Ústavní soud od ministerstva vyžádal informace o fungování veřejné služby v praxi, o poskytnutí statistických údajů o tom, kolik osob vykonávalo veřejnou službu v říjnu, listopadu a prosinci 2011 a v lednu, únoru a březnu 2012, dále kolik osob bylo z důvodu odmítnutí veřejné služby v evidenci uchazečů o zaměstnání vyřazeno, případně i údaj, zda u některých osob došlo ke kombinaci výkonu veřejné služby a povinnosti docházet na Czech Point [systém DONEZ ("docházka nezaměstnanosti")], příp. ke kombinaci výkonu nekolidujícího zaměstnání a veřejné služby. Ke zvážení navrhují i vyžádání vyjádření některých dalších mimovládních organizací či veřejného ochránce práv.
166. Ve vztahu k mezinárodnímu srovnání, jež je obsaženo ve vyjádření ministerstva, navrhovatelé poukazují na opomenutí skutečnosti, že je ve všech uvedených státech spojena s výkonem práce odměna, resp. bonifikace pro osobu, která tyto práce vykonává. Rovněž rozsah prací konaných ve zmíněných státech v rámci veřejné služby je oproti domácí právní úpravě, která je bezbřehá, výrazně limitován.
167. Ministerstvo se nijak nevypořádalo se stěžejním argumentem navrhovatelů, že napadená právní úprava není v souladu se zákazem nucené práce. Jde o právo základní, pro jehož realizaci není nutné provedení zákonem, a dotčená fyzická osoba se může domáhat ochrany před nucenou prací nebo službou nikoliv pouze v rámci zákona, který zákaz nucené práce upravuje. Při určování, zda veřejná služba je nucenou prací, je třeba vyjít z toho, jaké subjekty uzavírají příslušnou smlouvu, jaké je jejich vzájemné postavení, co je předmětem smlouvy a jaká jsou vzájemná práva a povinnosti účastníků. Uvedené znázorňují na srovnání zprostředkování veřejné služby a zprostředkování zaměstnání. Přihlášením do evidence uchazečů o zaměstnání fyzická osoba deklaruje svůj zájem získat vhodné zaměstnání a zároveň skutečnost, že sejí ho vlastními silami zatím nepodařilo nalézt. Cílem evidence je tak pomoci uchazeči s jeho získáním. Vhodným zaměstnáním se přitom ve smyslu § 20 zákona o zaměstnanosti rozumí výkon závislé práce v pracovním poměru nebo na základě dohod o pracích konaných mimo pracovní poměr. Na jeho zprostředkování ze strany krajské pobočky úřadu práce má uchazeč nárok, přičemž je povinen poskytovat jí potřebnou součinnost a dbát jejích pokynů při zprostředkování zaměstnání (§ 19 odst. 2 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění zákona č. 73/2011 Sb.). Pokud tak nečiní, hrozí mu vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání. Úřad práce je tak na základě zákona oprávněn rozhodovat o právech a povinnostech uchazeče o zaměstnání, vykonává vůči němu státní moc, tudíž je vzájemný vztah těchto subjektů vztahem vrchnostenským, tj. nadřízenosti a podřízenosti. Pokud úřad práce zprostředkuje uchazeči vhodné zaměstnání, je uchazeč povinen toto zaměstnání přijmout, vyjma případu, kdy by mu v tom bránily vážné důvody. Pracovní smlouvu, resp. některou z dohod o pracích konaných mimo pracovní poměr však mezi sebou uzavírají uchazeč a potenciální zaměstnavatel, přičemž zmíněné subjekty jsou si mezi sebou rovny. Zaměstnavatel není oprávněn rozhodovat o právech a povinnostech uchazeče.
168. Zákon o zaměstnanosti naopak nehovoří o tom, že uchazeč má právo na zprostředkování veřejné služby. Kontraktační autonomie, na kterou odkazuje ministerstvo, se může uplatnit pouze tam, kde jsou si oba subjekty právního vztahu rovny a jeden nemůže v daném právním vztahu autoritativně rozhodovat o právech a povinnostech subjektu druhého, případně, nejsou-li si subjekty rovny, pokud podřízený subjekt může uplatnit právo a subjekt silnější je povinen výkon tohoto práva strpět. Rozhodne-li se podřízený subjekt svého práva nevyužít, nemělo by dojít ke změně jeho dosavadního právního postavení k horšímu. Pokud je však podřízenému subjektu v daném právním vztahu uložena povinnost a s jejím nesplněním může dojít ke změně právního postavení spojené s negativními důsledky, nelze o kontraktační autonomii vůbec uvažovat. Nastoupení těchto důsledků je ve správním právu považováno za mocenské donucení k řádnému plnění povinnosti. Poněvadž je uchazeč o zaměstnání povinen řídit se po celou dobu evidence, a tedy i při zprostředkování veřejné služby, pokyny krajské pobočky úřadu práce a za odmítnutí jejího výkonu mu hrozí vyřazení z této evidence, je patrné, že nemá kontraktační autonomii, nýbrž naopak právní povinnost smlouvu o výkonu veřejné služby uzavřít. Důsledkem je, že uchazeč nabídku veřejné služby vnímá jako pokyn úřadu práce, který je pro něj závazný, a v případě jeho nesplnění očekává sankci.
169. Ministerstvo uznalo, že výkon veřejné služby je v podstatě výkonem závislé práce, pročež musí mít ten, kdo ji vykonává, právo na spravedlivou odměnu za práci ve smyslu čl. 28 Listiny. Vzhledem k tomu, že právní úprava nezakotvuje žádnou odměnu za práci odvedenou v rámci veřejné služby, nýbrž § 18a odst. 1 zákona o pomoci v hmotné nouzi naopak výslovně uvádí, že za výkon veřejné služby odměna nenáleží, lze tento stav považovat za zásah do samotné podstaty předmětného práva. Neobstojí přitom poukaz na hospodářskou krizi v České republice, neboť stav ekonomiky našeho státu není v současné době natolik nepříznivý, aby odůvodňoval naprosté odepření odměny za práci osobám, které vykonávají práci ve veřejném zájmu. Požadavku na zachování esenciálního základu práva na spravedlivou odměnu za práci by bylo učiněno zadost, pokud by za výkon zmíněné práce byla poskytnuta odměna, byť by byla nižší než minimální hodinová mzda.
170. Rovněž nelze přehlédnout, že podpora v nezaměstnanosti je dávkou odvozenou z předchozí účasti osoby na pojištění pro případ ztráty zaměstnání a pro poskytování tohoto plnění by měly být zákonem přesně stanoveny podmínky, které by neměly být v průběhu poskytování této dávky měněny na základě nahodilých skutečností (tj. na základě volné úvahy úřadu práce, zda konkrétnímu uchazeči veřejnou službu zprostředkuje či nikoliv). Uchazeč pobírající podporu v nezaměstnanosti získal na toto plnění právní nárok již na základě skutečností vzniklých v minulosti, protože po stanovenou dobu odváděl z předchozího zaměstnání nebo jiné výdělečné činnosti pojistné kryjící případ vzniku nepříznivé sociální události, kterou je ztráta zaměstnání. Z tohoto důvodu po něm nelze spravedlivě požadovat, aby si v průběhu pobírání zmíněné dávky její poskytování znovu "zasloužil" výkonem veřejné služby. Většina osob, která pobírá podporu v nezaměstnanosti, navíc není příjemcem dávek v hmotné nouzi, které ministerstvo považuje za spravedlivou odměnu za práci. Pomoc v hmotné nouzi je plnění, které je stát povinen osobě, která se nachází v hmotné nouzi, poskytovat k zajištění základních životních podmínek. S ohledem na čl. 30 odst. 2 Listiny by tak neměla být poskytována na základě principu zásluhovosti, ale na základě principu potřebnosti. Jinými slovy, pomoc k zajištění elementárních životních podmínek je třeba poskytovat na základě principu potřebnosti, zákonodárci však nic nebrání, aby nad rámec zajištění elementárních životních podmínek zvýšil částky poskytované pomoci na základě principu zásluhovosti. Nakonec neobstojí ani argument, že osoba, jíž veřejná služba nabídnuta nebyla, pobírá stejné plnění jako osoba, která veřejnou službu vykonává a má stejné právo být vedena v evidenci uchazečů o zaměstnání, když právě tato skutečnost je převážnou většinou uchazečů o zaměstnání hlavním demotivujícím faktorem, který je v současné době od výkonu veřejné služby odrazuje.
171. Závěrem svého vyjádření navrhovatelé uvádějí, že podle platné právní úpravy může úřad práce nařídit uchazeči o zaměstnání výkon veřejné služby až v rozsahu 20 hodin týdně, zákon však již nestanoví maximální možnou délku výkonu veřejné služby v tomto rozsahu ani zákaz jeho souběhu s výkonem nekolidujícího zaměstnání (zaměstnání maximálně na polovinu stanovené pracovní doby s příjmem maximálně ve výši poloviny minimální mzdy - srov. § 25 odst. 3 zákona o zaměstnanosti) ani zákaz souběhu výkonu veřejné služby s povinností dostavovat se na Czech Point. Již s přihlédnutím k tomu, že uchazeč za tuto práci neobdrží žádnou odměnu, jakož i k uvedenému časovému rozsahu, lze výkon veřejné služby považovat za velmi tíživý, což by v případě obou výše uvedených situací platilo ještě víc. Podle navrhovatelů by ústavně konformní právní úprava musela stanovit meze správní úvahy úřadu práce při zprostředkování veřejné služby tak, aby pro uchazeče nepřiměřeně tíživá nebyla. Současná právní úprava jeho uvážení přitom hraničí se svévolí správního orgánu při výkonu státní moci, která je podle Listiny nepřípustná.
172. Skupina senátorů možnost replikovat vyjádření k jejich návrhu nevyužila.
173. Skupina poslanců, jež má v tomto řízení postavení vedlejšího účastníka, ve svém vyjádření stručně uvedla, že se ztotožňuje s argumentací navrhovatelů i skupiny senátorů, jakož i vyjádřením Senátu. Rovněž nemá námitek k vyjádřením zaslaným Českou lékařskou komorou, Českou stomatologickou komorou, Českou lékárnickou komorou a Úřadem pro ochranu osobních údajů. Na druhé straně nesouhlasí s vyjádřeními Poslanecké sněmovny, předsedy vlády, Ministerstva práce a sociálních věci a Ministerstva zdravotnictví, tento nesouhlas již ale dále nezdůvodňuje, a to s odvoláním na výše zmíněná vyjádření, jakož i vlastní argumentaci obsaženou v jejím vlastním návrhu.