II./a
Omezení práv opozičních poslanců v rozpravě k napadeným čtrnácti zákonům
7. Navrhovatelé mají za to, že při projednávání návrhů napadených zákonů byla za účelem jejich rychlého přijetí použita některá opatření, jež měla jako celek za následek porušení ústavních principů vztahujících se k zákonodárnému procesu. Mělo k tomu dojít konkrétně tím, že:
a) Předsedkyně Poslanecké sněmovny zařadila návrhy zákonů, jež byly zamítnuty nebo vráceny Senátem, na pořad probíhající 25. schůzi Poslanecké sněmovny proti námitce nejméně 20 poslanců. Podle navrhovatelů tím postupovala v rozporu s § 97 odst. 3 a 4 ve spojení s § 54 odst. 4 větou prvou, odst. 5 a 6 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "jednací řád").
b) V rámci jejich opětovného projednávání sloučila Poslanecká sněmovna rozpravu ke všem čtrnácti návrhům zákonů. Současně byla jejím usnesením omezena řečnická doba poslanců na deset minut a počet jejich vystoupení ve sloučené rozpravě na nejvýše dvě. I v tomto případě spatřují navrhovatelé porušení jednacího řádu, a to konkrétně jeho § 59 odst. 2 ve spojení s § 54 odst. 8 větou prvou.
c) Po celou dobu jejich opětovného projednávání nebyl k řízení schůze Poslanecké sněmovny připuštěn její místopředseda Lubomír Zaorálek, který byl v této době jako jediný člen vedení Poslanecké sněmovny zástupcem parlamentní opozice. Předsedkyně Poslanecké sněmovny se v tomto směru ani nepokusila o dohodu, což navrhovatelé hodnotí jako porušení § 30 odst. 3 jednacího řádu.
d) V případě jedenácti napadených zákonů - konkrétně zákonů č. 341/2011 Sb., 365/2011 Sb., 369/2011 Sb., 370/2011 Sb., 372/2011 Sb., 373/2011 Sb., 374/2011 Sb., 375/2011 Sb., 426/2011 Sb., 427/2011 Sb. a 428/2011 Sb. - byly podstatně zkráceny lhůty pro jejich projednávání. Lhůta pro projednávání návrhu zákona ve výborech podle § 91 odst. 1 jednacího řádu byla zkrácena o 20, případně až 30 dnů. Rovněž došlo ke zkrácení lhůty podle § 95 odst. 1 jednacího řádu, jež vymezuje období mezi doručením pozměňovacích návrhů poslancům a zahájením třetího čtení, na mezních 48 hodin, přičemž v případě zákona č. 364/2011 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s úspornými opatřeními v působnosti Ministerstva práce a sociálních věcí, k tomu mělo dojít v rozporu s uvedeným ustanovením na návrh poslance, a nikoliv navrhovatele. Tento postup byl zvolen navzdory tomu, že v usneseních výborů k návrhům zákonů byly zpravidla obsaženy rozsáhlé a podstatné pozměňovací návrhy zahrnující v některých případech i desítky stran textu.
e) V případě zákonů týkajících se důchodové reformy, tj. zákonů č. 426/2011 Sb., 427/2011 Sb. a 428/2011 Sb. došlo ke sloučení rozpravy již ve druhém čtení, tedy nejen po jejich zamítnutí Senátem.
8. Cílem všech uvedených opatření bylo rychlé prosazení vládních návrhů zákonů na půdě Poslanecké sněmovny, aby mohly nabýt účinnosti co možná nejdříve, zpravidla již k 1. lednu 2012. Prostředkem dosažení tohoto cíle však bylo takové využití ustanovení jednacího řádu, které eliminovalo nebo alespoň podstatně ztížilo možnosti opozice kritizovat jednotlivé návrhy zákonů, předkládat k nim pozměňovací návrhy nebo se případně pokusit jejich přijetí oddálit. Tím byla dále oslabována možnost opozice, která již tak byla v informační nevýhodě oproti vládním poslancům, důsledně využít prostředky hájení zájmů a práv politické menšiny, které jí dávají k dispozici Ústava České republiky (dále jen "Ústava") a jednací řád.
9. Z ústavního principu demokratického právního státu vyplývají i minimální požadavky na možnost a kvalitu parlamentní debaty, přičemž jedním z nich je, že k přijímání zákonů má docházet formou racionálního diskurzu. Navrhovatelé v této souvislosti poukazují na právní závěry Ústavního soudu obsažené v nálezu ze dne 15. února 2007 sp. zn. Pl. ÚS 77/06 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.), podle nichž musí zákonodárný proces umožnit otevřenou diskusi mezi zastánci konkurenčních názorů. Parlamentní rozprava plní legitimační funkci ve vztahu k přijímaným politickým rozhodnutím, neboť právě v ní jsou veřejně vyloženy argumenty pro a proti, které hrály roli při jejich přijímání. Jejím prostřednictvím je pak s těmito argumenty seznámena a konfrontována veřejnost, jež si o věci může učinit vlastní úsudek a přizpůsobit výsledku této debaty své chování.
10. Požadavek dostatečné diskuse v zákonodárném sboru v souvislosti s omezením volebního práva vězňům vyslovil rovněž Evropský soud pro lidská práva v rozsudku ze dne 6. října 2005 ve věci stížnosti Hirst proti Spojenému království č. 74025/01 a lze jej dovodit i z nedávného rozhodnutí německého Spolkového ústavního soudu ze dne 9. února 2010 sp. zn. 1 BvL 1/09 (BVerfGE 125, 175 - Hartz IV), jež rovněž klade na zákonodárce obrovské nároky, aby svá normativní rozhodnutí přesvědčivě a transparentně zdůvodnil. Tímto rozhodnutím bylo zrušeno stanovení životního minima pro některé skupiny lidí, protože německý zákonodárce veřejnosti nepředložil transparentní kalkulaci, jak dospěl k některým částkám.
11. Ve své další argumentaci navrhovatelé shrnují některé obecné principy, jež ve vztahu k zákonodárnému procesu formuloval Ústavní soud ve svých nálezech týkajících se přijímání zákonů ve stavu legislativní nouze. Jde především o vázanost Parlamentu právem při výkonu své působnosti a jeho povinnost respektovat pravidla, která si jako představitel moci zákonodárné sám stanovil. Zároveň se i na něj vztahuje elementární požadavek formálně chápaného právního státu, kterým je vyloučení libovůle z rozhodování orgánů veřejné moci. Nedodržení těchto pravidel může vést nejen ke zpochybnění legitimity přijatého zákona, nýbrž i jeho legality. Podoba i interpretace jednacích řádů parlamentních komor proto musí být založena na principu reprezentativní demokracie, na svobodném výkonu mandátu členů Parlamentu, na jejich rovnosti jako reprezentantů lidu, na svobodě projevu a na svobodné parlamentní rozpravě. Musí být dodržena přirozenoprávní zásada nechat slyšet všechny strany.
12. Mezi výše uvedené principy je třeba řadit i princip ochrany menšin, kterou na parlamentní půdě představuje parlamentní opozice. Jejím zástupcům musí být v rámci legislativních procedur umožněn nerušený výkon jejich ústavně garantovaných práv, jež se neomezují toliko na právo účasti na nich, nýbrž lze mezi ně řadit i práva umožňující parlamentní opozici blokovat či oddalovat rozhodnutí přijímaná většinou. Za nejvážnější porušení práv parlamentní opozice považují navrhovatelé právě sloučení rozpravy k Senátem zamítnutým nebo vráceným návrhům zákonů. Opoziční poslanci během projednávání napadených zákonů vyhověli postulátu odpovědné a konstruktivní opozice, když z jejich strany nedocházelo k nadužívání či zneužívání těchto práv, a tím ani k oslabení či znemožnění efektivního výkonu moci ze strany vládní většiny. Přiznávají sice, že po vyčerpání všech možností, které měla opozice k dispozici při projednávání předmětných vládních návrhů zákonů na půdě komor Parlamentu, přistoupili k obstrukci vyznačující se několikerým předložením většího množství procedurálních návrhů na změny v pořadu schůze a větším počtem přihlášek do rozpravy, tento přístup však nebyl veden primárně myšlenkou obstrukce, nýbrž věcnou kritikou jejich obsahu. Předmětné sloučení rozpravy tak bylo zjevně trestem za to, že opozice předtím způsobila dvoudenní projednávání jiného návrhu zákona (posléze publikovaného jako zákon č. 353/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 96/1993 Sb., o stavebním spoření a státní podpoře stavebního spoření a o doplnění zákona České národní rady č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění zákona České národní rady č. 35/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů; sněmovní tisk č. 378, 6. volební období). Důvodem tohoto omezení naopak nemohl být časový tlak na přijetí napadených zákonů, neboť i kdyby jejich projednávání trvalo obdobně dlouho, Poslanecká sněmovna by je nepochybně všechny schválila do konce listopadu 2011. Takovýto časový tlak by navíc ve smyslu nálezu ze dne 1. března 2011 sp. zn. Pl. ÚS 55/10 (N 27/60 SbNU 279; 80/2011 Sb.) nebylo možné ani jinak považovat za legitimní a ústavně aprobovatelný důvod omezení rozpravy.
13. Vedle uvedených ústavněprávních aspektů nelze opominout ani to, že ke sloučení rozpravy ke čtrnácti napadeným zákonům došlo v rozporu s § 54 odst. 8 jednacího řádu, ačkoliv právě o toto ustanovení opírala vládní většina svůj postup. Navrhovatelé odkazují na stanovisko legislativního odboru Poslanecké sněmovny, jež si v průběhu předmětné schůze vyžádal místopředseda Poslanecké sněmovny Lubomír Zaorálek. Podle tohoto v návrhu obsáhle citovaného stanoviska je sloučení rozprav obvyklé pouze u bodů, které spolu logicky a obsahově souvisí (např. u návrhů zákona o zdravotních službách, zákona o specifických zdravotních službách a souvisejícího "změnového" zákona). Právě tato souvislost je důvodem sloučení, neboť nemá smysl, aby byla opakovaně vedena rozprava k obsahově téměř totožné nebo velmi podobné věci. Tento účel však nemůže být naplněn v případě sloučení rozprav k jakýmkoliv obsahově nesouvisejícím zákonům. Uvedené stanovisko připouští, že důvodem sloučení rozpravy by mohla být snaha o omezení počtu vystoupení poslanců na celkově dvě vystoupení po deseti minutách, vzhledem k dikci § 59 odst. 2 jednacího řádu, podle něhož se může Sněmovna bez rozpravy usnést, že "k téže věci" může poslanec vystoupit nejvýše dvakrát, by však i v takovémto případě musel mít každý poslanec možnost vystoupit dvakrát ke každé věci, tj. ke každému jednotlivému tisku, resp. bodu schůze.
14. K postupu místopředsedkyně Poslanecké sněmovny Kateřiny Klasnové, která jako řídící schůze vymazávala třetí a další přihlášky poslanců do rozpravy, se legislativní odbor nevyjadřoval, poukázal však na to, že mezi běžně akceptované právní principy se řadí i zákaz zneužití práv, tvořící součást principu právního státu ve smyslu čl. 1 odst. 1 Ústavy. V souladu s tímto principem přitom lze za určitých situací omezit výkon práva tomu, kdo jej pouze prokazatelně zneužívá, k čemuž by mohlo dojít i v případě, kdy by při provádění tzv. obstrukcí byla překročena únosná míra. Pokud by totiž zákonem stanovené právo poslance muselo být vždy a za všech okolností formalisticky vykonáváno, mohlo by to znamenat materiální popření smyslu činnosti Sněmovny, potažmo parlamentarismu jako takového. Legislativní odbor se však nedomnívá, že by v předmětné situaci k překročení této míry došlo.
15. Návrh na zrušení napadených zákonů navrhovatelé odůvodňují i znehodnocením ústavní role Senátu v zákonodárném procesu. Senát svým oprávněním zamítnout návrh zákona nebo jej vrátit s pozměňovacími návrhy plní funkci korektivu Poslanecké sněmovny. Právě v této skutečnosti spočívá i důvod, pro který jednací řád vyžaduje, aby Senátem zamítnuté nebo vrácené předlohy byly předloženy až na nejbližší schůzi Poslanecké sněmovny, tj. zjevně nikoli na schůzi probíhající, a to nejdříve za deset dnů od doručení usnesení Senátu, resp. jeho pozměněné verze. Smysl této minimální lhůty spočívá v zajištění potřebného času k tomu, aby se poslanci mohli s usnesením Senátu a jeho důvody seznámit, a rozhodovat tak s plnou znalostí jeho postoje. Z těchto důvodů se navrhovatelům jeví předmětná omezení rozpravy jako nepřiměřená a neodpovídající ústavním principům našeho parlamentarismu. Návrh zákona po svém zamítnutí nebo vrácení s pozměňovacími návrhy již není projednáván ve výborech, čímž podstatně vzrůstá význam rozpravy konané na plénu Poslanecké sněmovny. Ta se totiž stává jediným fórem, na němž mohou poslanci využít argumentů zazněvších při jeho projednávání v Senátu a pokusit se přesvědčit většinu Poslanecké sněmovny ke změně jejího stanoviska, případně ke schválení senátní pozměněné verze návrhu zákona. Důsledky omezení rozpravy přitom nelze relativizovat ani poukazem na již proběhlá tři čtení návrhu zákona, neboť po přijetí usnesení Senátu o zamítnutí nebo vrácení návrhu zákona vstupují do parlamentního diskurzu jeho nové argumenty coby opravné instituce a polemického prvku k druhé parlamentní komoře. V tom ostatně spočívá samotný smysl dvoukomorové parlamentní soustavy.
16. V dané věci se navrhovatelé obracejí na Ústavní soud jako představitelé parlamentní opozice, aby vzhledem k vážným pochybnostem o ústavnosti rozhodnutí parlamentní většiny otevřeli cestu k projednání věci Ústavním soudem, a tím i k přenesení sporné otázky do ústavněprávního diskurzu, jenž je pro soudobý demokratický právní stát podstatný. Jsou přesvědčeni, že s výjimkou Senátu selhaly v případě napadených zákonů ostatní pojistky ústavně konformního výkonu legislativního procesu, mezi něž Ústavní soud řadí i předsedu Poslanecké sněmovny, resp. předsedající její schůze, a prezidenta republiky. V případě nejzávažnějšího porušení pravidel demokratického legislativního procesu, tj. sloučení rozpravy k nesouvisejícím návrhům zákonům, totiž nechtěly zasáhnout, zatímco Senát vzhledem k tomu, že ke sloučení došlo až po zamítnutí nebo vrácení předmětných předloh, již zasáhnout nemohl. Shrnují tak, že přijetím napadených zákonů došlo k zásahu do práv, principů a záruk zakotvených v čl. 1 odst. 1, čl. 2 odst. 3, čl. 5, 6, 15, 26 a 36 Ústavy a v čl. 4 odst. 2 a 4, čl. 21 odst. 1 a 4 a čl. 22 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). Kumulací opatření omezujících demokratickou diskusi na půdě Poslanecké sněmovny, zejména krácením lhůt pro projednávání napadených zákonů, omezením řečnické lhůty a počtu vystoupení a nakonec i sloučením sněmovní rozpravy poté, co Senát návrhy napadených zákonů zamítl či vrátil s pozměňovacími návrhy, došlo k zásahu do práv řady poslanců (především opozičních), kteří neměli možnost proti návrhům těchto zákonů argumentovat v parlamentní rozpravě. Jednalo se o extrémní případ svévole vládní většiny. U zákonů, které nikoli nepodstatně omezují základní práva a svobody podle čl. 26, 28, 30, 31 a čl. 32 odst. 5 Listiny, tak Parlament naprosto selhal ve své ústavní roli legitimační instance.
17. Způsob projednávání napadených zákonů označují navrhovatelé za projev pokračování tendence vedoucí k marginalizaci Parlamentu a parlamentních debat, jež se projevila již v minulosti v souvislosti s projednáváním zákona č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů, nebo přijímáním zákonů ve stavu legislativní nouze v listopadu 2010. Mezi její další projevy lze zařadit i častou neúčast vládní většiny během parlamentních debat k významným tématům nebo považování každé kritiky vládních předloh za zdržování a obstrukce. Důsledkem této tendence tak je, že se Parlament stává pouhým hlasovacím strojem, pouhou fasádou.