VII.
Obsahový soulad napadených ustanovení s ústavním pořádkem
52. Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti, který přezkoumává ústavnost všech aktů orgánů veřejné moci České republiky. V principu se tedy jeho pravomoc vztahuje také na české vnitrostátní normy, které ve shodě s čl. 10a a čl. 1 odst. 2 Ústavy provádějí závazky České republiky vůči EU. Stejně jako u ostatních státních orgánů došlo na základě čl. 10a Ústavy vstupem České republiky do EU do jisté míry i k omezení pravomoci Ústavního soudu. Vzhledem k doktríně ESD o přednosti komunitárního práva může Ústavní soud svou pravomoc vůči normám tohoto práva uplatňovat pouze za určitých okolností. Podle ESD v oblastech, které jsou upraveny výlučně komunitárním právem, má toto právo přednost a nemůže být popřeno referenčními kritérii národního práva, a to ani na úrovni ústavní. Podle této doktríny tedy Ústavní soud nemá pravomoc rozhodovat o ústavnosti norem evropského práva, a to ani za situace, pokud jsou obsaženy v právních předpisech České republiky. Jeho kompetence posuzovat ústavnost českých norem je tedy, ve stejném smyslu, omezena.
53. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 50/04 ze dne 8. března 2006 (vyhlášen pod č. 154/2006 Sb.) Ústavní soud odmítl uznat doktrínu ESD, pokud vyžaduje absolutní přednost komunitárního práva. Konstatoval, že delegace části pravomocí vnitrostátních orgánů na orgány EU může trvat potud, pokud jsou tyto pravomoci vykonávány orgány EU způsobem slučitelným se zachováním základů státní suverenity České republiky a způsobem, jenž neohrožuje samotnou podstatu materiálního právního státu. Je pochopitelné, že pokud k této výjimečné a vysoce nepravděpodobné situaci nedojde, Ústavní soud, veden shora uvedenou doktrínou ESD, nebude přezkoumávat individuální normy komunitárního práva z hlediska jejich souladu s českým ústavním pořádkem. V této věci ovšem navrhovatelé tvrdili, že přijetím eurozatykače právě k takovému rozporu s podstatnými náležitostmi demokratického právního státu došlo.
54. Nicméně v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 50/04 Ústavní soud také nastínil další výjimky ze stanoviska, že nemá pravomoc přezkoumávat ústavnost právních předpisů České republiky přijatých jako transpozice či implementace evropského práva. V situaci, kdy členské státy implementují normy evropského práva a tato implementace ponechává členskému státu prostor pro uvážení, pokud jde o výběr prostředků k uskutečnění cíle stanoveného normou evropského práva, pak členský stát může přezkoumat výsledek z hlediska souladu s vlastní ústavou. Členské státy mají tedy volnost ve výběru prostředků daných komunitárním právem k zajištění uvedených cílů tak, že vyberou ty prostředky, které jsou v souladu s jejich ústavou, a vyloučí ty, které jsou s ústavou v konfliktu. Jako důsledek této doktríny, vyjádřené v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 50/04, kde delegace pravomoci nedává členskému státu žádný prostor pro uvážení, pokud jde o výběr prostředků, tj. tam, kde česká právní úprava reflektuje závaznou normu evropského práva, doktrína přednosti komunitárního práva zásadně neumožňuje Ústavnímu soudu přezkoumávat takovouto českou normu z hlediska konformity s ústavním pořádkem České republiky, ovšem s výjimkou uvedenou v bodě 53.
55. Ačkoli jsou tedy napadená ustanovení svou povahou mandatorní, situace v této věci je podstatně odlišná od případu řešeného v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 50/04 v tom, že se nejedná o komunitární právo v klasickém smyslu slova, tj. podle prvního pilíře, ale jedná se o unijní právo podle třetího pilíře ve formě rámcového rozhodnutí. Ústavní soud souhlasí s navrhovateli, že Rámcové rozhodnutí, které bylo základem pro přijetí napadených norem, nemá přímý účinek. Účelem rámcového rozhodnutí je sbližování právních a správních předpisů členských států. Rámcová rozhodnutí jsou závazná pro členské státy co do výsledku, kterého má být dosaženo, přičemž volba forem a prostředků se ponechává vnitrostátním orgánům. Rámcového rozhodnutí se nelze bez vnitrostátního provedení dovolávat proti fyzickým nebo právnickým osobám. Rámcové rozhodnutí tedy musí být provedeno vnitrostátními právními akty, což se stalo ustanoveními, jejichž část je navržena ke zrušení.
56. Přestože napadená ustanovení byla přijata za účelem transpozice Rámcového rozhodnutí, které nedává žádný prostor pro uvážení, pokud jde o výběr prostředků, stále se ještě může jednat o případ, kdy je může Ústavní soud přezkoumávat z hlediska souladu s ústavním pořádkem. Zda tak může postupovat, bude záležet na aktuální povaze a postavení norem přijatých v rámci třetího pilíře, jako jsou rámcová rozhodnutí.
57. Otázky týkající se povahy a postavení takovýchto unijních aktů pramení z rozdílů mezi nimi a tradičními normami komunitárního práva. Např. rámcová rozhodnutí jsou přijímána legislativním postupem podle hlavy VI. Smlouvy o EU v rámci tzv. "třetího pilíře", to znamená na návrh buď Komise nebo členského státu, jsou schválena jednomyslně Radou, tj. souhlasem všech členských států, po konzultaci s Evropským parlamentem. Jak výše uvedeno, přímý účinek takovéhoto rámcového rozhodnutí je vyloučen článkem 34 odst. 2 písm. b) Smlouvy o EU. Tím se mj. liší od primárního komunitárního práva (zejména zakládací smlouvy) a klasického sekundárního komunitárního práva, vytvářeného orgány EU, podle čl. 251 - 252 Smlouvy o ES. Navíc povinnost implementovat rámcové rozhodnutí není vynutitelná Evropským soudním dvorem, protože hlava VI. Smlouvy o EU nezná žalobu pro porušení Smlouvy (viz čl. 226 Smlouvy o ES). Je ovšem vynutitelná politickým a administrativním tlakem Evropské komise na členské státy. Pokud tedy nedojde k náležité transpozici rámcového rozhodnutí, toto nenabude přímého účinku [viz citovaný čl. 34 odst. 2 písm. b) Smlouvy o EU]. Aplikace evropského zatýkacího rozkazu v členských státech podléhá jurisdikci Evropského soudního dvora ve věcech platnosti a výkladu rámcového rozhodnutí v rámci řízení o předběžné otázce, za podmínek čl. 35 Smlouvy o EU (viz Zemánek J.: Evropskoprávní meze přezkumu ústavnosti transpozice rámcového rozhodnutí o eurozatykači, Právní rozhledy č. 3/2006).
58. Důsledky těchto rozdílů pro aktuální povahu a postavení takovýchto norem, ve vztahu k právnímu pořádku členského státu, dosud nebyly v judikatuře ESD definitivně a jasně vyjádřeny. Ačkoli citovaný článek 34 Smlouvy o EU výslovně stanoví, že rámcová rozhodnutí nemají přímý účinek, v rozhodnutí ve věci Maria Pupino ESD konstatoval, že Smlouva o EU obsahuje princip loajální spolupráce, analogický tomu, který je stanoven v článku 10 Smlouvy o ES. V důsledku tohoto principu mají rámcová rozhodnutí nepřímý účinek (viz věc C-105/03 Maria Pupino ze dne 16. 6. 2005, odst. 42 - 43, česky na internetové adrese ESD http://www.curia.eu.int. To znamená, že národní soudy jsou povinny "v co největším možném rozsahu vnitrostátní právo vykládat ve světle znění a účelu Rámcového rozhodnutí, aby byl dosažen výsledek, který Rámcové rozhodnutí sleduje, a dosažen tak soulad s čl. 34 odst. 2 písm. b) Smlouvy o EU" (tamtéž, odst. 43). ESD ponechal otevřenou otázku, jakou povinnost mají národní soudy v situaci, kdy nemohou vyložit své národní právo v souladu s rámcovým rozhodnutím. Jinými slovy, ESD se nedotkl problému přednosti, tj. zda, jako v případě komunitárního práva, mají rámcová rozhodnutí přednost před právem národním, tedy zda jsou národní soudy povinny odsunout své národní právo na vedlejší kolej, je-li v rozporu s rámcovým rozhodnutím. V písemných vyjádřeních k uvedené věci Itálie, Švédsko a Spojené království trvaly na "mezivládním charakteru spolupráce mezi členskými státy v rámci hlavy VI. Smlouvy o EU" (odst. 26 tamtéž). Generální advokátka ve věci M. Pupino zdůraznila, že >>menší těsnost spolupráce smlouvy o Evropské unii je patrná v definici Rámcového rozhodnutí, která vylučuje přímý účinek. Pojem "politiky" indikuje, že smlouva o EU obsahuje nejen mezistátní spolupráci, ale i společný výkon suverenity Unií << (stanovisko generální advokátky J. Kokott ve věci M. Pupino, ze dne 11. listopadu 2004, odst. 31, 32). Viz také Zemánek J.: Eurokonformní výklad rámcového rozhodnutí - povinnost nebo soudcovský aktivismus?, Jurisprudence č. 8/2005, str. 37 a násl.
59. Sám ESD se tedy nijak nevyslovil, zda princip přednosti se vztahuje i na rámcová rozhodnutí. Ve věci M. Pupino se ESD rovněž nedotkl takových otázek, zda princip přednosti, který vyložil ve vztahu ke komunitárnímu právu, se stejným způsobem vztahuje i na unijní právo, zda rámcová rozhodnutí jsou svou povahou jen mezivládní nebo zda přichází v úvahu nějaký jiný výklad. Lze tedy konstatovat, že judikatura ESD týkající se přesné povahy aktů unijního práva, jakými jsou rámcová rozhodnutí, je dosud ve vývoji.
60. Takovýto stav představuje možná ideální situaci pro předložení uvedených problémů ESD jako předběžnou otázku. Nicméně vzhledem ke skutečnosti, že belgický Cour d'Arbitrage už ESD předložil otázku týkající se platnosti Rámcového rozhodnutí, není žádný důvod pro to, aby Ústavní soud České republiky postupoval stejně. Čekat na rozhodnutí ESD by nebylo zcela namístě, protože napadená ustanovení zůstávají účinná a může podle nich dojít k předání osoby na základě evropského zatýkacího rozkazu. Za této situace považuje Ústavní soud za naprosto nezbytné rozhodnout o tom, zda základní práva takovýchto osob jsou ohrožena, či nikoli. V úsilí vyřešit toto dilema Ústavní soud rozhodl, že posoudí, zda ustanovení implementující Rámcové rozhodnutí mohou být interpretována v souladu s českým ústavním pořádkem. Protože rozhodl, že takováto interpretace je možná, není nutné čekat na vyjasnění shora naznačených otázek unijního práva ze strany ESD.