V.
Navrhovatelé jako hlavní důvod návrhu na zrušení vymezené části zákona uvádějí, že novela změkčuje a rozmělňuje odpovědnost obce za systém sběru, třídění, využívání a zneškodňování komunálních odpadů tím, že zmocňuje obec k zavedení poplatku za nakládání s komunálním odpadem, který by obce mohly vybírat paušálně bez ohledu na to, zda se poplatník začlení do daného systému anebo zajistí likvidaci odpadu mimo tento systém.
Ústavní soud má za to, že změna konstrukce úhrady za komunální odpad, a to i do podoby poplatku, přísluší státu a je legitimní, stejně jako vymezení okruhu poplatníků příslušného poplatku. Stanovení širokého okruhu poplatníků poplatku za komunální odpad je podle názoru Ústavního soudu odůvodněno především veřejným zájmem na ochraně životního prostředí před znečištěním odpady. Všem fyzickým osobám, při jejichž činnosti vzniká komunální odpad, je uložena povinnost zařadit se do obcí garantovaného způsobu likvidace komunálního odpadu. O tom, že životní prostředí (jeho ochrana a péče o ně) se stává nezbytně prioritou každé společnosti, snad není potřebné vést obsáhlejší argumentaci. Obcí garantovaný a provozovaný systém sběru, likvidace atd. komunálního odpadu předpokládá takové postupy, které jsou šetrné k životnímu prostředí a narušují je v co nejmenším rozsahu. Samozřejmě i předchozí právní úprava apelovala na šetrný a životní prostředí neohrožující způsob likvidace komunálního odpadu, avšak pokud byla tato činnost realizovaná jako placená služba, bylo možno vyloučit z organizovaného sběru osoby, které zajišťovaly likvidaci odpadu jinak. Ústavní soud se na rozdíl od podaného návrhu domnívá, že novelizovaná úprava naopak odpovědnost obce za komunální odpad zpřísňuje v tom směru, že obec je povinna zajistit sběr a likvidaci veškerého komunálního odpadu na svém území a nepřesouvá odpovědnost na další subjekty. Zajisté by bylo možné (a zřejmě velmi obsáhle) diskutovat o přístupech k životnímu prostředí, ať bychom je označili za liberální, či konzervativní, a to i v oblasti nakládání s odpady, v zásadě je však nutno konstatovat, že legitimní a věcně správný je každý přístup šetřící přírodu. Přístup zvolený napadenou novelou tento znak nepochybně nese.
Druhou skupinu námitek navrhovatelů tvoří výhrady týkající se způsobu a rozsahu vymezení poplatku za komunální odpad v novelizované právní úpravě, kdy navrhovatelé namítají, že zákonná úprava neobsahuje úpravu všech atributů poplatku tak, aby bylo možno konstatovat podle čl. 11 odst. 5 Listiny, že poplatek je stanoven na základě zákona.
Vyjdeme-li ze slova "ukládat" v Listině, je možno učinit závěr, že ústavní zákon uvádí pojmy daň a poplatek jako pojmy objektivně rovnocenné ve smyslu povinnosti veřejnoprávní povahy.
Novela zákona o odpadech zavedla novou úpravu úhrady za nakládání s komunálním odpadem, a to ve formě poplatku za komunální odpad (dále jen"poplatek"), který stanovuje obec v rámci své samostatné působnosti a který je obcí spravován a je jejím příjmem. Podle uvedené specifikace lze dovodit, že je takto zákonem o odpadech v novelizovaném znění stanoven nový druh místního poplatku.
Místní poplatky jsou v našem právním řádu upraveny zákonem č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů. V § 1 tohoto zákona je obsažen taxativní výčet poplatků, které mohou obce vybírat, dále pak jsou blíže specifikovány jednotlivé druhy poplatků, jejich předmět, osoby povinné platit příslušný poplatek, maximální sazba každého poplatku. Uvedený zákon upravuje i další obecné otázky, tj. sankce za nezaplacení poplatků včas nebo ve správné výši, lhůty, v nichž lze nezaplacené poplatky vyměřit, obsahuje pravomoc obce stanovit zavedení poplatků obecně závaznou vyhláškou, v níž budou upraveny podrobnosti vybírání poplatků, konkrétní sazba poplatků, ohlašovací povinnost ke vzniku poplatkové povinnosti, splatnost, úlevy a případné osvobození od poplatků. Obecně je rovněž upraveno oprávnění obce snížit nebo prominout poplatky, je-li to třeba ke zmírnění nebo odstranění tvrdosti v konkrétních případech. Pro řízení ve věcech poplatků je uvedeným zákonem stanovena subsidiární působnost zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o správě daní a poplatků").
Pro posouzení věci je zapotřebí ještě připomenout § 14 odst. 1 písm. h) zákona č. 367/1990 Sb., ve znění pozdějších předpisů, v němž je stanoveno, že do samostatné působnosti obce patří stanovení druhů místních poplatků a jejich sazeb podle zvláštního zákona s odkazem na zákon o místních poplatcích.
Z těchto ustanovení vyplývá, že novelou zákona o odpadech byl zaveden nový druh poplatku, který svou podstatou připomíná místní poplatek, ale vzhledem k taxativnímu výčtu druhů místních poplatků nemůže být pod zákon o místních poplatcích zahrnut. Novela zákona o odpadech sama tuto otázku neupravila, tj. přímo zákon o místních poplatcích nenovelizovala. Otázka zní, zda lze novelu zákona o odpadech v části týkající se poplatku za komunální odpad považovat za nepřímou novelu zákona o místních poplatcích. Podle názoru Ústavního soudu se však nejedná ani o nepřímou novelu zákona o místních poplatcích, protože kromě určení, že správcem poplatku je obec, a možnosti obce upravovat poplatek za komunální odpad obecně závaznou vyhláškou není v novele zákona o odpadech obsažena bližší vazba na zákon o místních poplatcích. Ze stejného důvodu nelze dovodit ani subsidiární působnost zákona o místních poplatcích, i když Ústavní soud konstatuje, že řešená tematika se nabízela k přehlednějšímu a organičtějšímu zařazení do zákona o místních poplatcích.
Zákon o odpadech v posuzovaných ustanoveních (§ 9 a 10) vymezuje především oprávnění obce upravit tento poplatek obecně závaznou vyhláškou, v níž je možno vymezit výši poplatku včetně způsobu jeho výběru, stanoví obec jako správce poplatku, vymezuje rozpočtové určení příjmu z poplatku, definuje poplatníka, předmět a základ poplatku a určuje i pravidla pro vymezení sazby poplatku.
Ústava v čl. 2 odst. 4 stanoví, že každý občan může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá. Obdobné ustanovení je obsaženo v čl. 2 odst. 3 Listiny s upřesněním v čl. 4 odst. 1 Listiny, kde je stanoveno, že povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod. Ve vztahu k daním a poplatkům je pak na místě připomenout i čl. 11 odst. 5 Listiny, který stanoví, že daně a poplatky lze ukládat jen na základě zákona. Aby daňové a poplatkové povinnosti a podmínky jejich vzniku odpovídaly uvedenému základnímu právu zakotvenému v Listině, musí mít svůj základ v zákoně. Zákonná úprava, jak lze dovodit z teoretických rozborů, musí určovat náležitosti poplatkového vztahu, tzv. prvky poplatku, kterými jsou subjekt poplatku, objekt poplatku, základ poplatku, sazba poplatku, úlevy a osvobození od poplatku, splatnost poplatku a sankce za nesplnění poplatkové povinnosti. Předmět daně jako subjektivního závazku určité osoby vůči státu je právní normou určené jednání, konání nebo chování osob. Právní důvod (titul) daně je dán zvláštním zákonem a na základě něho se také závazek určité osoby vůči státu vytváří. Daňová (poplatková) povinnost vzniká naplněním určitých zákonem vymezených právních skutečností, podmínek, které zakládají na straně státu (obce) právní nárok na daň (poplatek) a na straně osoby daňový (poplatkový) závazek. Daň má vynutitelný charakter (na základě zákona se vybírá), zákon přesně vymezuje skutečnosti zakládající daňovou povinnost, výši a lhůtu splatnosti. Na rozdíl od poplatku se však u daně jedná o peněžitá plnění, která nejsou vybírána jako vyrovnání za individuální výhodu.
Ve vztahu k vymezení základu poplatku a jeho sazby lze uvést určité pochybnosti ve vztahu ke specifické metodě, jak byly tyto atributy poplatku upraveny. Specifičnost tohoto poplatku spočívá v tom, že je poplatníkům (fyzickým osobám) stanovován sice podle počtu a objemu nádob určených k odkládání odpadů nebo podle počtu uživatelů bytů, tedy navozuje dojem poplatku placeného pevnými částkami (tedy určitou sazbou), avšak podle vymezení základu, z něhož se poplatek stanoví, se jedná o cenu za poskytnuté služby, protože poplatek se vypočítává podle předpokládaných oprávněných nákladů obce vyplývajících z režimu nakládání s komunálním odpadem. Pojem předpokládané oprávněné náklady obce vyplývající z režimu nakládání s komunálním odpadem ale novelou zákona o odpadech přesně vymezen není, vzhledem k povaze takto stanoveného základu však ani vymezen být přesně nemůže. Samy obce ve svém vyjádření připouštějí, že tyto náklady se mohou výrazně lišit, může je ovlivňovat řada skutečností mimo obec samotnou (např. i náklady subjektu, který na základě písemného souhlasu obce bude s komunálním odpadem nakládat). V tomto směru však maximální výši poplatku nelze zřejmě stanovit jednoduše a jednotnou částkou, protože to s ohledem na jeho konstrukci (která prostě nemůže být stanovena jinak) není možné.
Novela zákona o odpadech v § 10 odst. 3 určuje, že správu poplatku vykonává obec, která ho na svém území zavedla, a to i z hlediska zákona o správě daní a poplatků. Správou daní a poplatků podle § 1 odst. 2 zákona se rozumí právo orgánu, jemuž přísluší správa daně nebo poplatku, (v tomto případě obce) činit opatření potřebná ke správnému a úplnému zjištění, stanovení a splnění daňových povinností, zejména právo vyhledávat daňové subjekty, daně vyměřit, vybírat, vyúčtovat, vymáhat nebo kontrolovat podle zákona o správě daní a poplatků jejich splnění ve stanovené výši a době. Současně zákon o správě daní a poplatků definuje i povinnosti poplatníků týkající se plnění jejich poplatkové povinnosti, splatnost a vymahatelnost poplatku. Zákon o správě daní a poplatků určuje rovněž sankce za nesplnění poplatkové povinnosti a připouští možnost využití institutu prominutí při nesplnění poplatkové povinnosti. Na stanovený poplatek (jeho atributy) tak především lze vztáhnout ustanovení obsažená zejména v části šesté zákona o správě daní a poplatků; rozhodnutí v této oblasti učiněná podléhají také soudnímu přezkumu podle § 244 a násl. občanského soudního řádu. Lze proto podle názoru Ústavního soudu konstatovat, že se subsidiární aplikací zákona o správě daní a poplatků jsou zákonem upraveny i v teorii zmiňované další atributy poplatku tak, aby bylo možno uzavřít, že poplatek za komunální odpad je stanoven na základě zákona, čímž je splněn i požadavek čl. 11 odst. 5 Listiny.
Ústavní soud neshledal, že by napadená ustanovení zákona o odpadech byla v rozporu s ústavním zákonem nebo mezinárodní smlouvou podle čl. 10 Ústavy, a proto návrh skupiny senátorů zamítl.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Kessler v. r.
******************************************************************