XII.
Závěr
194. Ústavní soud k posuzovanému průběhu legislativního procesu konstatuje, že účelu, který přílepek sledoval, mohlo být vládní většinou dosaženo jinak. Vládní většina měla možnost zajistit si projednání původního samostatného návrhu zákona, tisku 110, přičemž případné obstrukce ze strany opozice mohla většina legitimně ukončit. Byť Ústavní soud nijak nezpochybňuje, že v nynějším stavu jednacího řádu není ukončení obstrukcí nikterak jednoduché, ani to neznamená, že přijatelnou odpovědí na obstrukce je zneužívání přílepků.
195. Ústavní soud se při posuzování přílepků řídí následujícími hledisky:
- Přílepek je takový pozměňovací návrh, který (1) nemá úzký vztah ani (1a) k účelu, ani (1b) k předmětu původního návrhu zákona, a současně (2) ve sněmovně nebylo dosaženo širokého konsenzu na jeho přijetí.
- U takového přílepku je třeba posoudit intenzitu, v níž zasahuje ústavní pravidla a principy, což se bude u různých přílepků lišit.
- V návaznosti na to je třeba zvážit, zda nad porušenými ústavními pravidly a principy nepřevažují jiné, protichůdné ústavní hodnoty, pro které je namístě úpravu nerušit.
196. V posuzované věci neměl pozměňovací návrh poslance Michálka úzký vztah ani k účelu, ani k předmětu původního návrhu zákona a v Poslanecké sněmovně nebylo dosaženo širokého konsenzu ve prospěch jeho přijetí. Šlo tedy ve smyslu ustálené judikatury Ústavního soudu o přílepek.
197. Tento přílepek porušoval požadavky na transparentnost, jednoznačnost a racionalitu legislativního procesu plynoucí z principů demokratického právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy. Představoval zneužití práva podávat pozměňovací návrhy k tomu, aby došlo k obejití (zastření) zákonodárné iniciativy. Cílem pozměňovacího návrhu totiž bylo vložit do vládního návrhu zákona úpravu, která měla být samostatným návrhem zákona (a v dané době dokonce skutečně byla předložena Poslanecké sněmovně i jako samostatný návrh zákona). Navíc z ústního jednání vyplynulo, že předkládající poslanec pozměňovací návrh využil s úmyslem překvapit opozici a omezit její schopnosti reagovat.
198. Ústavní soud současně neshledal, že by protichůdné ústavní normy (principy) v daném případě převážily nad ústavními principy a normami, které byly porušeny. Vysvětlil, že přes obtíže, které mohou obstrukce vyvolávat ve fungování Poslanecké sněmovny, není využití přílepků legitimním nástrojem, jak se s nimi vypořádat. Sněmovní většina má jiné nástroje, jak ústavně konformně zajistit, že činnost Poslanecké sněmovny nebude blokována. Nad důvody pro zrušení novely v částech, v nichž je výsledkem neústavního přílepku, nemohla převážit ani ochrana právní jistoty. Novela totiž byla napadena u Ústavního soudu nedlouho - necelý měsíc - po svém vyhlášení. Ústavní soud neshledal, že by zrušení dané právní úpravy bylo v rozporu s hodnotami materiálního právního státu, právní jistoty a efektivní ochrany ústavnosti (čl. 1 odst. 1, čl. 83 Ústavy). I vláda u ústního jednání uznala, že legislativní proces v části týkající se přílepku byl zatížený vadou, a ponechala na Ústavním soudu, aby posoudil, zda jde o vadu neústavní. Z výše uvedených důvodů Ústavní soud shledal, že ano.
199. Ústavní soud zrušil novelu, tedy zákon č. 253/2023 Sb., v rozsahu ustanovení, která jsou výsledkem výše popsaného přílepku. V důsledku zrušení těchto ustanovení by se stala účinná právní úprava mezerovitou a obtížně srozumitelnou, což by vyvolalo právní nejistotu a ohrozilo použitelnost důležitých právních norem. Proto Ústavní soud výjimečně dospěl k závěru, že zrušení novelizujících ustanovení bude mít za následek obživnutí původní právní úpravy.
200. Ústavní soud dále připomíná, že zákon musí být výsledkem diskurzu vedeného napříč politickým spektrem, a to diskurzu, v němž všichni zúčastnění (jak opozice, tak veřejnost) dostali příležitost se s projednávanou materií podrobně seznámit a informovaně se k ní vyjádřit. Náležitý je takový proces, který umožňuje otevřenou diskusi mezi zastánci konkurenčních názorů, včetně názorů menšinových.
201. Aktuální stav zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny ani jeho aplikace v praxi nepodporují dobře ani jeden z ústavních principů vyplývajících z čl. 6 Ústavy, tj. princip většinového rozhodování ani princip ochrany menšiny. Chybějící výslovná úprava vede k zásahům ze strany Ústavního soudu.
202. Parlamentní praxe od roku 2016 ukazuje, že proti obstrukci v podobě dlouhých a opakovaných řečí přednostních řečníků, dlouhých procedurálních diskusí zejména o pořadu schůze, řetězení faktických poznámek, požadování přestávek a blokování třetích čtení ve středu a v pátek není v jednacím řádu efektivní nástroj, který by bránil obstruující menšině blokovat sněmovní jednání třeba až do konce volebního období. Sněmovní většina se tak od roku 2016 uchyluje k ukončení rozpravy i přesto, že jsou do rozpravy ještě přihlášeni řečníci, což je jinak v rozporu se zněním § 66 odst. 1 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny. Zákon o jednacím řádu Poslanecké sněmovny výslovně nedává sněmovní většině efektivní nástroje, jak prosadit svoji legitimní většinovou vůli proti odhodlané obstrukci. Parlamentní praxe rovněž ukazuje, že sněmovní menšina není s to úspěšně nastolovat na pořad schůzí Poslanecké sněmovny svá témata, a naplňovat tak svoji ústavní funkci kritizující a kontrolující opozice. Svědčí o tom velmi nízká úspěšnost sněmovní menšiny při hlasováních o pořadu mimořádných schůzí, jež navrhuje.
203. Ústavní soud považuje aktuální stav zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny (a jeho aplikaci) za dlouhodobě neudržitelný a apeluje na všechny poslankyně a poslance napříč politickým spektrem, aby se zasadili o reformu jednacího řádu Poslanecké sněmovny tak, aby napříště zajišťoval, že jednání Poslanecké sněmovny dostojí oběma principům vyplývajícím z čl. 6 Ústavy, tedy jak principu rozhodování vycházejícího z vůle většiny vyjádřené svobodným hlasování, tak principu ochrany menšiny.
204. Ústavní soud zčásti vyhověl návrhu a podle § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., zrušil ustanovení čl. I bodu 6 v části § 19g odst. 1 písm. a) zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů, ve slovech "a dozor nad dodržováním zákona o střetu zájmů" a v části § 19g odst. 1 písm. h) téhož zákona; čl. I bodů 7 až 11; čl. III, IV a V zákona č. 253/2023 Sb., kterým se mění zákon č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, a to dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv. Zrušení novelizujících ustanovení je spojeno s obživnutím předchozí právní úpravy.
205. Novelizovaná ustanovení, která jsou výsledkem zrušených novelizujících ustanovení, rovněž pozbydou platnosti dnem vyhlášení nálezu, neboť "sdílejí osud" novely (nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10, bod 106).
206. U zbylých napadených ustanovení Ústavní soud neshledal vadu ústavněprávní intenzity. Proti jejich obsahu navrhovatelka žádné argumenty nevznesla. Ústavní soud proto rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku II tohoto nálezu, a ve zbytku návrh odmítl jako zjevně neopodstatněný podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 77/1998 Sb.
207. O návrhu na přednostní projednání věci (§ 39 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb.) Ústavní soud samostatně nerozhodoval.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Baxa v. r.
Odlišné stanovisko podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaujali k rozhodnutí pléna soudci Milan Hulmák, Veronika Křesťanová, Tomáš Langášek, Kateřina Ronovská, Jan Wintr a Daniela Zemanová.
******************************************************************