IX.4.a)
Úzký vztah pozměňovacího návrhu k původnímu návrhu zákona
107. Nejprve je třeba vymezit, co je přílepek. Přílepek je takový pozměňovací návrh, který nemá úzký vztah k původnímu návrhu zákona ani z hlediska předmětu, ani z hlediska účelu.
108. Zkoumá-li Ústavní soud úzký vztah z hlediska předmětu, zabývá se otázkou, co bylo obsahem původního návrhu zákona a co obsahem pozměňovacího návrhu a zda je mezi těmito obsahy úzký vztah. Již v prvotním nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06 Ústavní soud použil jako synonymum předmětu pojem obsahu (body 69-70) a o obsahu v této souvislosti mluví i aktuální judikatura (nález sp. zn. Pl. ÚS 17/22, bod 31). Je tedy třeba hledat úzký obsahový vztah.
109. Není samo o sobě rozhodující, jaké zákony by se měnily (novelizovaly) podle původního návrhu zákona a jaké podle pozměňovacího návrhu. Jak uvádí již nález Pl. ÚS 56/05, při posuzování úzkého vztahuje východiskem ",původní návrh', tedy zákonodárná iniciativa (novelizující zákon) podle čl. 41 Ústavy, nikoli zákon, který je předmětem této iniciativy (novelizovaný zákon)" (bod 42). Jinak vyjádřeno, je třeba zkoumat souvislost mezi obsahem původního návrhu zákona a obsahem pozměňovacího návrhu, nikoliv izolovaně to, zda se původní návrh a pozměňovací návrh týkají novelizace stejných nebo jiných zákonů.
110. To, že se původní návrh zákona i pozměňovací návrh zákona týkaly novelizace stejného zákona (konkrétně exekučního řádu), Ústavní soud zdůraznil v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 1/14 s tím, že požadavek úzkého vztahu tak byl "evidentně splněn" (bod 67). Tuto pasáž odůvodnění je ale třeba vykládat v souladu s předchozí judikaturou a s vědomím kontextu, v němž byla vyslovena. V daném případě byl pozměňovací návrh uplatněn k návrhu zákona, který byl nakonec publikován pod č. 303/2013 Sb. Již dle původního vládního návrhu zákona (Poslanecká sněmovna, 6. volební období, 2010-2013, sněmovní tisk 930/0) se měly novelizovat desítky zákonů v souvislosti s přijetím rekodifikace soukromého práva. Pozměňovacím návrhem došlo ke vložení přechodného ustanovení upravujícího, jakou právní úpravou se řídí exekuční příkazy v řízeních zahájených ve vymezeném období. Šlo tedy o úpravu technické otázky. Pozměňovací návrh tak vkládal do zákona ustanovení, které bylo z hlediska obsahového srovnatelné s ustanoveními původního návrhu, a právě to je klíčové. Pro úplnost je vhodné dodat, že i kdyby pozměňovacím návrhem vložené ustanovení reagovalo na něco jiného než rekodifikaci soukromého práva, znamenalo by to, že se od původního návrhu liší účelem, ale nikoliv obsahem.
111. Zkoumá-li dále Ústavní soud úzký vztah z hlediska účelu, zabývá se tím, co sledoval původní návrh zákona a co pozměňovací návrh. Jde tedy o objektivní úvahu, jaký byl účel původně navržené úpravy a účel pozměňovacím návrhem vložených ustanovení, a posouzení, zda je mezi nimi úzký vztah. Subjektivní názor předkladatele původního návrhu zákona či předkladatele pozměňovacího návrhu na účel jimi navržených norem může mít toliko podpůrný význam.
112. Účel nelze vymezovat příliš abstraktním způsobem. V nejobecnější rovině je účelem každé právní úpravy zlepšení právního řádu (alespoň jedná-li zákonodárce v dobré víře), a tento účel by tedy bylo možné shledat u jakékoliv úpravy. Obdobně to platí pro příliš široce formulované účely, jako je "posílení principů demokratického právního státu", "posílení právní jistoty" nebo "ochrana základních práv". Úzký vztah k takto široce formulovaným cílům by bylo možné nalézt téměř vždy, a takto pojímaný test úzkého vztahu k účelu by tak byl zcela vyprázdněn.
113. Test úzkého vztahu, vycházející z prejudikatury, lze jen stěží označit za zbytečně přísný. Přílepkem je totiž jen pozměňovací návrh, u něhož nelze shledat úzký vztah ani k předmětu, ani k účelu původního návrhu zákona. Pokud má tedy pozměňovací návrh úzký vztah alespoň k předmětu nebo alespoň k účelu původního návrhu, tímto testem projde. Rozhodující přitom není, jakých zákonů se týkal původní návrh a jakých pozměňovací návrh. Byl by tedy například přípustný pozměňovací návrh, který předmětem (obsahem) srovnatelnou úpravu navrhuje vložit do jiného zákona, než měl být původně novelizován, a to i kdyby tato změna sledovala jiný účel. Obdobně by byl přípustný pozměňovací návrh, který do jiného zákona vkládá obsahově odlišnou úpravu, pokud sleduje srovnatelný účel.
114. Zcela neproblematická by tak byla například situace, pokud by původní návrh zákona zaváděl změnu v doručování v zákoně č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, a pozměňovací návrh by novelizoval doručování v zákoně č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů. V tomto případě by byl dokonce dán úzký vztah jak k předmětu (úprava doručování v soudním řízení), tak k účelu (například snaha zákonodárce upravit doručování ve všech soudních řádech obdobně, sjednotit doručování prostřednictvím datové schránky apod.). Tento příklad ilustruje, proč není rozhodující, že pozměňovací návrh "vykročí" k novelizaci jiného zákona než původní návrh.
115. Na druhou stranu, to, že se původní návrh zákona a pozměňovací návrh týkají novelizace stejného zákona, ještě neznamená, že je mezi nimi dán úzký vztah z hlediska předmětu či účelu. Pokud by původní návrh zákona odstraňoval případné legislativně-technické nedostatky dílčích ustanovení rozsáhlého kodexu, například občanského zákoníku, nebylo by možné pozměňovacím návrhem v tomto kodexu reformovat například celou část třetí o absolutních majetkových právech. Pozměňovací návrh by vkládal do návrhu zákona obsahově odlišná ustanovení a sledoval by i jiný účel.